長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式探究

黎 敏，劉俊月，焦小楠

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式探究

黎 敏1，劉俊月2，焦小楠3

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

伴隨著區(qū)域一體化的縱深推進(jìn)，長株潭城市群將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)作為一個(gè)整體統(tǒng)籌規(guī)劃、一體推進(jìn)成為長株潭城市群一體化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與必然要求。當(dāng)前，傳統(tǒng)的以政府單維主導(dǎo)為核心的環(huán)境治理模式、平行政府間的利益分割、政府官員執(zhí)政理念缺失、生態(tài)一體化立法存在諸多局限等問題都在一定程度上阻礙了城市群生態(tài)一體化進(jìn)程。因此，從意識、制度以及行為等三個(gè)層面探討了長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式的最優(yōu)策略選擇，力圖構(gòu)建起一種由政府主導(dǎo)、法制化的生態(tài)協(xié)同治理模式，即長株潭城市群內(nèi)平行政府間協(xié)同治理和包含政府、企業(yè)以及社會公眾等在內(nèi)的多元主體協(xié)同合作治理，以期形成長株潭城市群經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)治理良性互動與發(fā)展的新格局。

長株潭城市群；生態(tài)一體化；模式

伴隨著區(qū)域一體化向縱深推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的競爭與發(fā)展并不再以單一城市為主體，而更多地表現(xiàn)為具有集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的城市群之間的角逐。2012年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的若干意見》中明確提出：促進(jìn)長江中游城市群一體化發(fā)展，這無疑是作為長江中游城市群中重要一環(huán)的長株潭城市群又一歷史性發(fā)展機(jī)遇。傳統(tǒng)的一體化發(fā)展往往重視城市群內(nèi)各城市的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展而忽視其他方面的一體化進(jìn)程，甚至將經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展建立在過度消耗資源與犧牲環(huán)境的基礎(chǔ)之上。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境問題的凸顯也嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步健康發(fā)展。面對跨區(qū)域環(huán)境污染事件的愈演愈烈，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為邊界的治理模式儼然已無法適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。如何走出區(qū)域環(huán)境治理的“公共困境”已然成為城市群發(fā)展必須直面的難題之一，亦與其治理模式的選擇休戚相關(guān)。

一、長株潭城市群生態(tài)一體化的緣起

所謂城市群生態(tài)一體化，即城市群內(nèi)的各個(gè)城市間通過某種方式突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃障礙，形成相對完整的生態(tài)治理單元，基于同一體系與機(jī)制相互合作，形成合力，從而實(shí)現(xiàn)對城市群內(nèi)跨界污染的有效治理，提高城市群環(huán)境治理，改善其生態(tài)服務(wù)功能，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。生態(tài)一體化涉及各平行政府間的相互融合，貫穿于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測布局以及環(huán)境管理監(jiān)督等完整的治理過程，需要從多層面探討分析，構(gòu)建起城市群生態(tài)一體化治理的創(chuàng)新路徑。

長株潭城市群是以長沙、株洲以及湘潭三市為核心，輻射周邊包括岳陽、常德、益陽、婁底以及衡陽在內(nèi)的五市區(qū)域。作為湖南省經(jīng)濟(jì)活動最為活躍的地帶，長株潭城市群的一體化進(jìn)程始終受到湖南省決策層的高度重視。早在我國改革開放政策推行之時(shí)，長株潭的經(jīng)濟(jì)一體化便已初見端倪，其后陸續(xù)有學(xué)者提出建立“長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)”抑或組建“長株潭規(guī)劃辦公室”等建議，并針對性地開展了一些初步活動，但在1986年后由于意見分歧，該計(jì)劃也暫時(shí)擱置；直至1997年，“長株潭座談會”的召開才標(biāo)志著長株潭一體化進(jìn)程的重新啟動；而在1998-2005的短短八年間，由湖南省計(jì)委牽頭，相繼頒布并實(shí)施了多項(xiàng)規(guī)劃，長株潭城市群一體化進(jìn)程也取得了重大進(jìn)展。2007年，長株潭城市群獲批為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

其中，“生態(tài)同建”與“環(huán)境同治”兩個(gè)概念的提出更是賦予了長株潭城市群一體化新的內(nèi)涵，反映了將經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)一體化的客觀要求，即“長株潭城市群生態(tài)一體化”，其含義有二：一是構(gòu)成長株潭城市群一體化的重要部分之一，則在其區(qū)域一體化發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)必須同步推進(jìn)；二是鑒于長株潭三市在地域上是由湘江為紐帶而自然聯(lián)結(jié)而成的生態(tài)整體，其生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)則必須統(tǒng)籌規(guī)劃執(zhí)行。

二、長株潭城市群生態(tài)一體化治理現(xiàn)狀

長株潭城市群作為我國重要的發(fā)展區(qū)域之一，在其不斷的發(fā)展建設(shè)過程中，無可避免地暴露出城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境間的矛盾問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，大氣污染防治任務(wù)依舊艱巨，以株洲清水潭、湘鋼工業(yè)區(qū)為典型的重化工業(yè)區(qū)大氣污染以揚(yáng)塵和煤煙型為主，而長沙市芙蓉區(qū)、天心區(qū)等中心城區(qū)由于人口密集、交通繁忙，因而產(chǎn)生大量油煙污染與尾氣排放，而南北走向的湘江谷地地形作用下，長株潭城市群大氣污染相互疊加，空氣質(zhì)量堪憂；其二，水環(huán)境污染嚴(yán)重，連接長株潭三市的湘江主要污染源在于長沙市人口眾多帶來的大量生活污水排放、株洲與湘潭老工業(yè)區(qū)過去工業(yè)廢水排放帶來的重金屬污染累計(jì)沉淀以及湘江豐水期航運(yùn)活動頻繁所造成的石油類污染物排放問題等，水污染的復(fù)合作用與疊加效應(yīng)加劇了湘江治理的難度；其三，區(qū)域土壤環(huán)境污染蔓延，長株潭三市核心城區(qū)覆蓋面廣且地理空間布局上呈相連趨勢，株洲、湘潭常年以冶金、火電以及化工的高排污產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，累計(jì)沉淀的三廢排放經(jīng)沉降作用造成周圍土壤的嚴(yán)重污染與擴(kuò)散，重金屬污染嚴(yán)重超標(biāo)[1]；其四，潛在問題突出，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，城市用地的迅速擴(kuò)張帶來了生態(tài)“綠心”遭蠶食、電子垃圾污染、噪音污染等新的污染形式更為突出，大有加劇之勢，亟需得到重視。

長株潭城市群在其區(qū)域生態(tài)一體化治理中所暴露出的問題：首先，地方政府招商引資行為盲目，在承接一些東南沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，競相降低其環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以獲得這些“兩高一資”（即高污染、高能耗、資源性）企業(yè)的青睞；其次，當(dāng)前的長株潭城市群環(huán)境監(jiān)管體制亦有缺失，體制設(shè)計(jì)不善使治理問題在生態(tài)同建與環(huán)境同治的事前、事中以及事后等各個(gè)環(huán)節(jié)極易出現(xiàn)矛盾與糾紛，不僅起不到事前預(yù)防的效果，連及時(shí)止損都尚有難度，同時(shí)環(huán)保部門執(zhí)法力度不一、違法成本與守法成本不相平衡等現(xiàn)狀也與監(jiān)管體制的缺失須臾不可脫離；再次，交界生態(tài)功能區(qū)由于受到行政地域分割等影響，出現(xiàn)分別保護(hù)抑或一方開放、一方保護(hù)等相脫離局面，無法得到統(tǒng)一的治理與協(xié)同保護(hù)從而影響了生態(tài)一體化進(jìn)程；最后，由于高污染企業(yè)所帶來的治理成本高、難度大等問題，當(dāng)前的長株潭城市群生態(tài)一體化治理所需資金數(shù)額較大，籌措存在難度，而現(xiàn)行的環(huán)境投融資體制以及傳統(tǒng)的以政府單維主導(dǎo)為核心的環(huán)境體制都限制了整治資金的籌集，近、中期的生態(tài)一體化治理自然受阻。

三、長株潭城市群生態(tài)一體化治理困境分析

（一）政府官員執(zhí)政理念缺失

隨著環(huán)境保護(hù)在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)上地位的逐步提高，不少地方也相應(yīng)地在官員考核制度中納入了環(huán)境政績指標(biāo)，然而由于多數(shù)官員任期相對較短，囿于眼前利益與局部利益的“經(jīng)濟(jì)人”價(jià)值取向，各行政區(qū)地方政府為迅速提高在任期間經(jīng)濟(jì)增長績效而犧牲城市群環(huán)境保護(hù)也不足為奇，特別是在一些經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，株洲清水塘、湘潭竹埠港地區(qū)是長株潭區(qū)域工業(yè)重鎮(zhèn)，同時(shí)亦是常年污染重災(zāi)區(qū)，在兩型社會未正式提出之前，以株洲和湘潭為例，化工、冶金等重污染行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值比重分別高達(dá)52%和63%左右，其結(jié)果可以想見。[2]密集的重化工業(yè)布局在帶來GDP快速發(fā)展的同時(shí)，也為湘江帶來了沉重的污染負(fù)擔(dān)。盡管“綠色風(fēng)暴”不斷蕩滌長株潭三市的“兩型社會”建設(shè)，但局部生態(tài)的好轉(zhuǎn)并未改變環(huán)境整體惡化的趨勢。因此，糾正官員執(zhí)政理念，從根本上樹立起“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”觀念迫在眉睫。

（二）生態(tài)一體化立法存在諸多局限

當(dāng)前，我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)章已經(jīng)大致成型并有了相對完善的體系，即它是以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的一套完整的法律框架，但地方政府主導(dǎo)治理模式下的環(huán)境立法仍然存在諸多局限。

首先，城市群作為環(huán)境法規(guī)執(zhí)行主體的完整性被人為割裂。保護(hù)城市群整體環(huán)境生態(tài)的執(zhí)行主體碎片化，綜合治理與市域治理矛盾叢生，長株潭三市按自己的法規(guī)對其區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題進(jìn)行治理，無法打通行政區(qū)劃隔閡，市域規(guī)章與城市群總體規(guī)劃存在出入，環(huán)境治理難以取得預(yù)想成效。[3]其次，環(huán)境立法相對滯后，立法內(nèi)容存在一定的空缺與諸多法律盲點(diǎn)。當(dāng)前，湖南省環(huán)境法制的水平尚待提高，關(guān)于環(huán)境保護(hù)與治理的地方立法僅有22部，并且，提出建設(shè)“兩型社會”以來所頒布的關(guān)于長株潭城市群生態(tài)一體化治理方面的法律規(guī)范也是屈指可數(shù)。同時(shí)，在具體的立法內(nèi)容上亦存在一定的空缺：盡管湖南省針對長株潭城市群環(huán)保問題出臺了《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》，其后省政府頒布了《湖南省湘江長沙株洲湘潭段生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)保護(hù)辦法》，其中對生態(tài)綠心區(qū)、湘江長株潭段都做出了比較明確而具體的規(guī)定，但是，其他諸如大氣、生物資源保護(hù)、固體廢棄物等領(lǐng)域都處于真空狀態(tài)，或僅有規(guī)范性文件規(guī)定條款，而缺乏執(zhí)行性行為的規(guī)定。最后，環(huán)境法規(guī)內(nèi)容存在沖突，運(yùn)行失靈。例如在對于湘江流域的水資源環(huán)境管理方面，對水質(zhì)與水量的監(jiān)測由不同的部門執(zhí)行。另外流域管理和區(qū)域管理之間亦存在交叉重疊，部門的職權(quán)劃分不明確、職權(quán)交叉等問題對其統(tǒng)一監(jiān)管都在一定程度上造成了困難。

（三）各自為政、行政地域分割等現(xiàn)象阻礙生態(tài)一體化進(jìn)程

就我國當(dāng)前的環(huán)境治理實(shí)踐來看，仍然是以傳統(tǒng)的行政區(qū)劃為環(huán)境治理的基本單位。因此，長株潭城市群的環(huán)境治理困境之一正是在于：以市為界的行政區(qū)單位與城市群區(qū)域在空間上并不耦合，于是長沙、株洲、湘潭三市在制定相應(yīng)環(huán)境規(guī)章時(shí)往往著眼于本地區(qū)利益，而忽視鄰近區(qū)域以及長株潭城市群整體區(qū)域的長遠(yuǎn)利益。當(dāng)前，一方面長株潭在生態(tài)一體化立法上尚未形成系統(tǒng)的規(guī)劃體系；另一方面，立法權(quán)限設(shè)置不平衡造成了長株潭三城市的立法權(quán)不平等的直接結(jié)果，長沙市制定的法規(guī)無法在株洲、湘潭兩市適用，而對于長株潭區(qū)域兩型試驗(yàn)區(qū)管委會的工作性質(zhì)，地方法律文件中也并未給予明確的解釋。因此，城市群環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)地位得不到合法承認(rèn)自然治理低效，加之各長株潭三市的無序競爭問題，城市群生態(tài)一體化治理也只能滯留于“坐而論道”的層面上。

（四）政府作為環(huán)境治理的絕對主導(dǎo)者使其他主體陷入選擇性失語

生態(tài)一體化治理未取得根本性突破的原因之一在于地方政府在環(huán)境治理中掌握了過多過大的權(quán)力。一方面，公眾對于政府環(huán)境信息的了解并不充分，獲取信息的渠道十分有限，相應(yīng)地社會力量的監(jiān)督十分薄弱；另一方面，對于公眾參與環(huán)境治理缺少明確而可操作性的具體規(guī)定以及利益化的激勵(lì)。[4]因此對于政府以外的其他主體往往在環(huán)境治理問題上過度依賴前者而選擇集體失語便不難解釋。

四、長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式構(gòu)建

長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式應(yīng)當(dāng)是一種以政府為主導(dǎo)的合作架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府在城市群生態(tài)一體化治理中所扮演重要的治理角色，在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)企業(yè)、公民及非政府組織共同參與以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

“協(xié)同治理”涵蓋兩層內(nèi)涵：一是長株潭城市群內(nèi)平行政府間協(xié)同治理；二是包含政府、企業(yè)以及社會公眾等在內(nèi)的多元主體協(xié)同合作治理。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：第一，政府與企業(yè)。目前長株潭城市群生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀而言，與企業(yè)合作方面仍有較大的發(fā)展空間可供挖掘，可以通過簽訂單邊協(xié)議、合同委托等方式使部分企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面化被動為主動，如此能夠大大提高環(huán)境治理成效；第二，政府與非政府組織。在多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理邏輯之下，政府應(yīng)當(dāng)尋求與非政府組織在環(huán)境治理問題上的磋商解決，提供制度與政策上的支持，將其公益性志愿融入城市群生態(tài)一體化治理的實(shí)踐中來；第三，政府與公民。從長株潭城市群生態(tài)一體化治理實(shí)踐來看，其先后建立了環(huán)境信息公開制度與環(huán)境聽證制度都無一例外表明其聽取公眾意見的理性認(rèn)知。然實(shí)際上公民參與并非其主動行為而是政府依賴型的非自覺行動。因此政府必須以環(huán)境公眾利益為切入點(diǎn)，尋求真正意義上的政府與公民的通力合作，從而真正實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作治理。此外，協(xié)作治理的另一要義在于府際協(xié)同治理，其中獨(dú)立而具有權(quán)威性的跨區(qū)域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)成為生態(tài)一體化治理中的關(guān)鍵一環(huán)。如前所述，當(dāng)前長株潭城市群生態(tài)一體化治理的梗阻之一在于地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”取向造成了各自為政、主觀上不合作的一體化危機(jī)?；诖耍赏ㄟ^一個(gè)直接向省政府負(fù)責(zé)并接受其指導(dǎo)的獨(dú)立性跨區(qū)域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一管理城市群層面的生態(tài)環(huán)境問題，以克服單一政府生態(tài)治理意愿缺失的現(xiàn)實(shí)，賦予其必要的權(quán)威則可以從制度層面保障地方政府間生態(tài)合作的有序而穩(wěn)定推進(jìn)。

再者，良好的法治環(huán)境應(yīng)當(dāng)成為長株潭城市群未來生態(tài)一體化治理模式中的重要環(huán)節(jié)，法律的規(guī)范與協(xié)調(diào)作用毋庸置疑。因此，城市群綜合協(xié)調(diào)治理模式所強(qiáng)調(diào)的法制化上至全國性的法律條文、下至各地區(qū)具體的環(huán)保制度在內(nèi)的環(huán)境法規(guī)、政策等都應(yīng)力求從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)配置、權(quán)限劃分以及責(zé)任追究等各個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理與明確，以營造一個(gè)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的有序法治環(huán)境，從而謹(jǐn)防生態(tài)一體化治理走入搶救模式。

五、長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式構(gòu)建的路徑選擇

（一）意識層面：加強(qiáng)生態(tài)意識教育，樹立城市群生態(tài)一體化觀念

長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式的優(yōu)化必須首先訴諸于意識層面的改變，即理念先行，應(yīng)切實(shí)扭轉(zhuǎn)過去有所偏重的發(fā)展觀，樹立起生態(tài)文明理念，為城市群生態(tài)一體化治理創(chuàng)造良好的文化環(huán)境。

首先，加強(qiáng)長株潭城市群區(qū)域內(nèi)各地方政府及官員的生態(tài)意識教育，明確其在城市群整體發(fā)展中所應(yīng)擔(dān)負(fù)起的環(huán)境責(zé)任，在治理現(xiàn)有環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，切實(shí)樹立起“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的可持續(xù)發(fā)展觀，即為了長株潭城市群區(qū)域環(huán)境的整體利益與公共利益，作出寧可犧牲本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與以GDP為主導(dǎo)的政績考核的決心，切實(shí)樹立起生態(tài)一體化觀念，如此才有望消解城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的矛盾問題。

其次，加強(qiáng)長株潭城市群區(qū)域內(nèi)各企業(yè)等市場主體的生態(tài)環(huán)保教育，企業(yè)作為長株潭城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者，同時(shí)往往也是環(huán)境污染的主要相關(guān)責(zé)任主體，其中尤以重化工業(yè)企業(yè)為主。因此，提高企業(yè)及其內(nèi)部員工的環(huán)保理念勢在必行，使企業(yè)在享受其權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)起相關(guān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)和社會責(zé)任。

最后，增強(qiáng)公眾（包括各種民間組織）環(huán)境意識。就當(dāng)前長株潭城市群生態(tài)一體化治理的公民參與情況來看，公民參與環(huán)境管理意識淡薄，且很大程度受限于主管的行政部門，參與廣度與深度均較弱。公民與社會團(tuán)體作為城市群生態(tài)一體化治理多元主體的中堅(jiān)力量，其環(huán)境管理參與的熱忱與否很大程度上決定了一體化治理的成敗。

（二）制度層面：推進(jìn)并完善城市群生態(tài)一體化治理制度建設(shè)

長株潭城市群應(yīng)堅(jiān)持在本地區(qū)實(shí)際基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的地方性法規(guī)與規(guī)章制度，可以從以下兩方面著手：

一方面，完善生態(tài)一體化治理的組織制度建設(shè)，強(qiáng)化跨區(qū)域的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的地位與作用。當(dāng)前長株潭城市群生態(tài)一體化治理困頓的重要弊病在于：現(xiàn)有長株潭區(qū)域兩型試驗(yàn)區(qū)管委會作為城市群區(qū)域管理組織，在相關(guān)的地區(qū)法律文件中卻并未對其性質(zhì)及地位做出明確界定，使得其在履行環(huán)保政策、進(jìn)行城市群環(huán)境治理的實(shí)踐中往往受制于多方面因素；同時(shí)，當(dāng)前的兩型試驗(yàn)區(qū)管委會原則上主要負(fù)責(zé)從省級向市級合作的縱深推進(jìn)，因此，相應(yīng)的三市地方政府間合作則缺乏專門的組織與制度保障。針對這一問題，重視與加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)尤為重要。具體而言，即在不改變行政區(qū)劃界線的前提下，明確賦權(quán)于長株潭區(qū)域兩型試驗(yàn)區(qū)管委會，并在相應(yīng)的規(guī)章文件中予以地位保障，長株潭三市在此基礎(chǔ)上達(dá)成原則性共識，建立起長期的磋商談判機(jī)制，進(jìn)而對城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境實(shí)際問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

另一方面，整合長株潭城市群區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的法規(guī)制度。長株潭三市中只有長沙市有地方性法規(guī)的制定權(quán)，三市地區(qū)合作時(shí)常受制于各地具體實(shí)施細(xì)則與文件相沖突的現(xiàn)實(shí)矛盾。因此，長株潭三市地方政府應(yīng)當(dāng)從城市群整體的大局利益出發(fā)，對現(xiàn)行生態(tài)一體化治理的有關(guān)規(guī)章文件進(jìn)行必要的梳理，做好沖突規(guī)章文件的清理整合工作，從而打破區(qū)域利益分割，便于城市群整體生態(tài)環(huán)境問題的一體化治理。

（三）行為層面：實(shí)現(xiàn)生態(tài)一體化治理多元主體的行為生態(tài)化

理念層面抑或制度層面的建設(shè)，最終仍要訴諸于行為主體的具體實(shí)踐行為中去，因此實(shí)現(xiàn)生態(tài)一體化治理多元主體的行為生態(tài)化將是長株潭城市群環(huán)境治理模式優(yōu)化的最終落腳點(diǎn)。

首先，必須力求實(shí)現(xiàn)政府及其官員的治理行為生態(tài)化。具體而言，即推動建立包含經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等相關(guān)要素在內(nèi)的綜合政績考評細(xì)則，即便是短期在任績效考核亦是如此。將資源環(huán)境的的核算納入考評之中，具體而言即可以將生態(tài)項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施以及污染治理效果納入指標(biāo)之中，同時(shí)適當(dāng)引入生態(tài)法律意識以及環(huán)保宣傳的普及掌握情況等維度，如此必然能夠規(guī)范政府以及官員一味追求GDP而忽視環(huán)境治理的“經(jīng)濟(jì)人”行為，進(jìn)而引導(dǎo)和規(guī)范其行為模式向“環(huán)境治理優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)好長株潭三市政府間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益沖突所造成的隔閡與矛盾，最大程度地優(yōu)化城市群生態(tài)一體化治理成效。

其次，實(shí)現(xiàn)企業(yè)行為生態(tài)化，對長株潭環(huán)境治理問題承擔(dān)起必要的社會責(zé)任。毫無疑問，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動對于該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境意義重大，其中例如株洲與湘潭的重化工業(yè)企業(yè)必須率先完成生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生產(chǎn)、消費(fèi)方式。對環(huán)境產(chǎn)權(quán)配置中的權(quán)力義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明確，從而嚴(yán)格規(guī)范污染者的污染排放行為，進(jìn)而促使企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新以實(shí)現(xiàn)污染控制、承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的社會責(zé)任；除此之外，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)通過發(fā)布環(huán)境責(zé)任報(bào)告、綠色采購等行為途徑踐行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，自覺參與到生態(tài)一體化治理的建設(shè)中來。

最后，實(shí)現(xiàn)長株潭城市群區(qū)域內(nèi)公眾行為的生態(tài)化，從而為生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)治理奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境的公共性特征以及環(huán)境保護(hù)的公益性等都從根本上決定了公眾參與生態(tài)一體化治理的必要性與必然性。為改變當(dāng)前長株潭區(qū)域公眾環(huán)境管理參與低的問題，可以通過鼓勵(lì)環(huán)保非政府組織獨(dú)立、自由地開展專項(xiàng)環(huán)保活動以及環(huán)?？蒲泄ぷ?，同時(shí)鼓勵(lì)公民個(gè)人在了解環(huán)保情況的基礎(chǔ)上采取環(huán)保行動，向環(huán)保主管部門以及相關(guān)機(jī)構(gòu)反映問題，利用當(dāng)前長株潭三地已有的環(huán)境聽證會等平臺，提出意見，參與決策。[5]

[1] 何 甜,帥 紅,朱 翔.長株潭城市群污染空間識別與污染分布研究[J].地理科學(xué),2016(7):1081-1090.

[2] 張成福,李昊城,邊曉慧.跨域治理:模式、機(jī)制與困境[J].中國行政管理,2012(3):102-109.

[3] 楊星燦,陳廣益.長株潭兩型“試驗(yàn)區(qū)”區(qū)域法制配套研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版), 2012,6(3):63-68.

[4] 鄧集文.試論中國城市環(huán)境治理的興起[J].東南學(xué)術(shù),2012(3):128-136.

[5] 黎 敏.協(xié)調(diào)治理視域下企業(yè)環(huán)境管理機(jī)制創(chuàng)新研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2016,10(4):13-16.

Study on Governance Models of Ecosystem Integration of Chang-Zhu-Tan Urban Agglomeration

LI Min1, LIU Junyue2, JIAO Xiaonan3

(College of Political Science and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Along with the further promoting of regional integration, it has become essential for Chang-Zhu-Tan urban agglomeration to take economic construction and ecological construction as a unit in making overall plans and promotion in the process of integration. At present, problems like the traditional environmental governance led unilaterally by governments, pro fi ts division among parallel governments, of fi cials’ lack of governing philosophy and various limitations on legislation of ecosystem integration, have hindered the ecosystem integration process of urban agglomeration. Therefore, this paper discusses the choice of the strategically optimum governance model of ecosystem integration of Chang-Zhu-Tan urban agglomeration in terms of consciousness, system and behavior. It seeks to build a government-oriented, legislative and coordinated ecological governance model that the collaborative governance among the governments inside the Chang-Zhu-Tan urban agglomeration as well as the multi-subject governance including governments, enterprises and the public, attempting to form a new pattern in which the economic construction and ecological governance inside the Chang-Zhu-Tan urban agglomeration positively interact with each other and soundly develop.

Chang-Zhu-Tan urban agglomeration; the ecological integration; models

F205

A

1673-9272(2017)06-0018-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.06.004 http: //qks.csuft.edu.cn

2017-06-22

湖南省科技廳科技計(jì)劃一般項(xiàng)目“基于協(xié)同政府理論的環(huán)境治理實(shí)證研究——以湘江流域?yàn)閷ο蟆保?014SK3207）。

黎 敏，副教授；E-mail：cslm2000@163.com。

黎 敏，劉俊月，焦小楠.長株潭城市群生態(tài)一體化治理模式探究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017, 11(6):18-22.

[本文編校：羅 列]