國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)任界定問(wèn)題及對(duì)策探究

王利紅

摘要：為了順應(yīng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革步伐的不斷加快，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作內(nèi)容也發(fā)生了深刻的變化。從上個(gè)世紀(jì)八十年代發(fā)展至今，無(wú)論在審計(jì)理論還是審計(jì)工作中都有了巨大的轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)此方面審計(jì)工作的重視也是與日俱增。2010年兩辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)規(guī)定》），2014年七部委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)報(bào)告、結(jié)果運(yùn)用及組織領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)實(shí)施等方面作出了明確的規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作發(fā)展起到了里程碑作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)有企業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新形勢(shì)下，經(jīng)責(zé)審計(jì)特別是國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)面臨的新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)出來(lái)，亟待審計(jì)人員去解決，其中的核心問(wèn)題便是責(zé)任如何界定。本文就國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)任界定問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了探究，首先文章闡述了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)概念，然后討論了國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要意義，最后提出了現(xiàn)階段審計(jì)工作開(kāi)展過(guò)程中責(zé)任界定所遇到的一些常見(jiàn)問(wèn)題，最后提出相應(yīng)的解決方案，為奮斗在國(guó)企經(jīng)責(zé)審計(jì)戰(zhàn)線的同仁們貢獻(xiàn)出自己的分寸之功。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；領(lǐng)導(dǎo)干部；經(jīng)濟(jì)責(zé)任；責(zé)任界定

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和責(zé)任界定的相關(guān)概念

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）中第三條指出“本細(xì)則所稱經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為?！边@是該細(xì)則給出了具體的解釋，但是實(shí)際審計(jì)工作中，審計(jì)人員對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)特別是國(guó)企經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的把握卻不盡相同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是基于但又明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，是圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行情況及其效果等重大決策開(kāi)展的審計(jì)，同時(shí)包括對(duì)內(nèi)部控制、可持續(xù)發(fā)展性等問(wèn)題的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是具有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容：一是界定國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的“履職范圍”和“盡責(zé)情況”，“履職范圍”即國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人明確要做的本職工作，“盡責(zé)情況”即強(qiáng)調(diào)履責(zé)的程度。二是針對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中存在的問(wèn)題，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，充分考慮相關(guān)事項(xiàng)的歷史背景、決策程序等要求和實(shí)際決策過(guò)程，以及是否簽批文件、是否分管、是否參與特定事項(xiàng)的管理等情況，依法依規(guī)認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

二、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要意義

由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的核心是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，所以相關(guān)部門(mén)和人員在開(kāi)展此項(xiàng)工作過(guò)程中要有審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)，首先還是要把好“經(jīng)濟(jì)關(guān)”，間接起到優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作的目的。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的意義主要從以下三點(diǎn)體現(xiàn)出來(lái)。

（一）準(zhǔn)確、客觀地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作成績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)

開(kāi)展國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作可以深入分析領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等情況，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行全面考核，進(jìn)而準(zhǔn)確評(píng)價(jià)其任期工作業(yè)績(jī)。這樣做能夠間接促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行職責(zé)，踏踏實(shí)實(shí)做事，有效控制和防范一些短期行為的發(fā)生。

（二）為廉政建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作是建立在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)基礎(chǔ)之上的，是以調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任為落腳點(diǎn)。此項(xiàng)工作的順利開(kāi)展不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中財(cái)務(wù)管理方面存在的漏洞，有效督促企業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化自身監(jiān)督制約機(jī)制，而且還能夠使領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)紀(jì)律觀念，實(shí)現(xiàn)自我約束和完善，為廉政建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的明確

由于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，所有的問(wèn)題最終都會(huì)進(jìn)行責(zé)任界定，包括對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也會(huì)明確。這樣一來(lái)不僅能夠劃清前后任的責(zé)任，確保工作交接順利進(jìn)行，保證工作的連續(xù)性，而且還能夠幫助繼任者更好地了解和掌握企業(yè)內(nèi)部情況，為其構(gòu)建正確的管理思路提供一定依據(jù)，盡可能地縮短其適應(yīng)期。

三、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)任界定所存在的一系列問(wèn)題

一直以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作都非常重視，各級(jí)政府為了能夠確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作順利開(kāi)展制定并出臺(tái)了一系列法律法規(guī)。從微觀角度出發(fā)，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作間接起到了有效維護(hù)了財(cái)經(jīng)秩序的作用，控制和防范了國(guó)有資產(chǎn)流失情況的發(fā)生；從宏觀角度出發(fā)，有利于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但是現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開(kāi)展過(guò)程中責(zé)任界定存在著一些問(wèn)題阻礙著此項(xiàng)工作順利推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該按照權(quán)責(zé)一致的原則，充分考慮相關(guān)事項(xiàng)的具體情況，從而認(rèn)定被審計(jì)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時(shí)對(duì)三種責(zé)任所涉及的具體情形進(jìn)行了區(qū)分，但關(guān)鍵在于《實(shí)施細(xì)則》對(duì)各種具體情形的之間的界定并不清晰，這就導(dǎo)致審計(jì)人員容易做出較為籠統(tǒng)、模糊的審計(jì)結(jié)論，經(jīng)常定性為主管責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，定性為直接責(zé)任的較少，針對(duì)性不強(qiáng)，不能根據(jù)具體問(wèn)題采取一定措施控制和防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“先離（任）后審”不利用審計(jì)工作的開(kāi)展

在國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，“先離后審”及“先任后審”的現(xiàn)象還較為普遍。這種滯后審計(jì)現(xiàn)象，降低了被審計(jì)單位和離任人員對(duì)審計(jì)的重視程度，同時(shí)也給審計(jì)部門(mén)實(shí)施審計(jì)增加了難度。有時(shí)會(huì)對(duì)審計(jì)人員核查、取證造成諸多不便，不利于審計(jì)人員掌握真實(shí)情況和順利開(kāi)展審計(jì)工作，影響了審計(jì)工作質(zhì)量，并形成了一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。更為嚴(yán)重的是造成了“審、用兩張皮”的狀況，降低領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任界定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)的影響，阻礙了審計(jì)結(jié)果的利用。

（三）國(guó)資管理部門(mén)監(jiān)管考核制度松弛

一個(gè)企業(yè)良好的控制環(huán)境應(yīng)該是決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間形成相互的制衡關(guān)系，這樣才能有效控制權(quán)利的濫用，所以在國(guó)企的經(jīng)營(yíng)流程中，處在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的國(guó)資委至關(guān)重要。2004年國(guó)資委開(kāi)始在國(guó)有企業(yè)中啟動(dòng)董事會(huì)試點(diǎn)工作，至今為止已有大部分的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)成立董事會(huì)，為的就是打破傳統(tǒng)的“一把手負(fù)責(zé)制”，解決“人治”帶來(lái)的種種問(wèn)題。但是國(guó)資委并沒(méi)足夠的動(dòng)力以及決心打破利益集團(tuán)的封鎖和既得利益者的阻撓，導(dǎo)致現(xiàn)在國(guó)企高層中董事長(zhǎng)兼任總經(jīng)理甚至黨委書(shū)記的現(xiàn)象比比皆是，其權(quán)力較大，影響監(jiān)事會(huì)制約機(jī)制作用的發(fā)揮，同時(shí)國(guó)資部門(mén)對(duì)下屬國(guó)企平時(shí)的考核制度又不嚴(yán)格，常處在放養(yǎng)狀態(tài)，國(guó)有企業(yè)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有擺脫“家長(zhǎng)式”的“一把手負(fù)責(zé)制”，容易造成其權(quán)力的濫用，不利于界定責(zé)任。

（四）未嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”

2010年7月兩辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》中指出，“三重一大”指重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作。“三重一大”是實(shí)現(xiàn)決策管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的重要舉措。但是現(xiàn)實(shí)情況中國(guó)企對(duì)“三重一大”的執(zhí)行情況并不理想，由于每個(gè)企業(yè)的自身情況不同，執(zhí)行不力的原因也各不相同，有的是因?yàn)檎姓深A(yù)，有的是領(lǐng)導(dǎo)盲目決策，未進(jìn)行充分研究，決策程序不規(guī)范，導(dǎo)致責(zé)任劃分不清，再還有部分國(guó)企，雖然“三重一大”經(jīng)過(guò)會(huì)議集體討論，但是會(huì)議記錄制度不健全，也會(huì)導(dǎo)致后期決策出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)難以對(duì)責(zé)任進(jìn)行清楚的劃分。

四、關(guān)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)任界定的一些對(duì)策

（一）建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)界定標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)部門(mén)還是應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化《實(shí)施細(xì)則》中的相關(guān)條例，制定一套可操作性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)人員在開(kāi)展此項(xiàng)工作過(guò)程中有章可循，準(zhǔn)確、及時(shí)地對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，讓政策真正的落地有聲，更好的促進(jìn)國(guó)企監(jiān)管考核體制的完善，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，最終達(dá)到控制和防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)企業(yè)實(shí)際效益提升的目的。

（二）確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果充分運(yùn)用

通過(guò)建立完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果的運(yùn)用。首先，審計(jì)部門(mén)在獨(dú)立行使審計(jì)職能的同時(shí)，要加強(qiáng)與組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的溝通，部門(mén)間配合聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一組織、分工協(xié)作，形成共同做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的合力，并形成長(zhǎng)效機(jī)制；其次要規(guī)范、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果的利用，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果應(yīng)作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員調(diào)任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見(jiàn)時(shí)的重要依據(jù)。組織部門(mén)作為領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的牽頭單位，要提前向?qū)徲?jì)部門(mén)提供擬審計(jì)對(duì)象名單，合理安排免、審、任的時(shí)間差，為審計(jì)部門(mén)開(kāi)展工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供強(qiáng)有力的組織保障。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)向?qū)徲?jì)部門(mén)提供被審計(jì)對(duì)象的有關(guān)情況，及時(shí)調(diào)查處理審計(jì)移交的有關(guān)問(wèn)題。這樣可以將審計(jì)監(jiān)督、干部管理和紀(jì)律監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，各司其職、各盡其責(zé)、各有側(cè)重，有效地發(fā)揮各部門(mén)優(yōu)勢(shì)，確保審計(jì)成果的科學(xué)有效利用和切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作質(zhì)量，有利于責(zé)任正確界定。

（三）進(jìn)一步完善國(guó)企監(jiān)管考核體制

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管邊界，建立監(jiān)管的權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新鑒定方式和手段，改變行政化管理方式，考核體系和辦法，提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性，為責(zé)任界定提供充分的依據(jù)。

（四）加快完善“三重一大”決策制度

建議國(guó)企對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的界定應(yīng)盡可能包括量化標(biāo)準(zhǔn)、備案登記制度、嚴(yán)密的決策程序和審批制度，為有效執(zhí)行下一步工作奠定基礎(chǔ)。 同時(shí)建議其完善相應(yīng)的會(huì)議記錄和會(huì)議紀(jì)要制度，這樣可以使得“三重一大”決策制度出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，責(zé)任可以得到更為準(zhǔn)確的界定。

通過(guò)開(kāi)展國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于加強(qiáng)企業(yè)管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)；同時(shí)能準(zhǔn)確客觀地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況及責(zé)任界定，有利于客觀公正地評(píng)價(jià)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律，最終推動(dòng)企業(yè)又好又快發(fā)展！

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（作者單位：重慶市永川區(qū)審計(jì)局）