氣候變化背景下的《能源法》立法探析

【摘 要】我國作為溫室氣體排放大國，既面臨著來自國際社會(huì)的減排壓力，也面臨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型需要，這要求我國制定《能源法》基本法時(shí)，應(yīng)當(dāng)以能源環(huán)境保護(hù)及低碳理念為指導(dǎo)，確立能源可持續(xù)原則、能源低碳化原則及能源效率原則，以及清潔發(fā)展機(jī)制和能源科技創(chuàng)新等具體制度，發(fā)揮《能源法》的引導(dǎo)和核心作用，實(shí)現(xiàn)能源利用與應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】能源法；立法；氣候變化

一、能源與氣候變化

1.能源的開發(fā)利用

能源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，人類社會(huì)發(fā)展和文明的每一次重大進(jìn)步都伴隨著能源的改進(jìn)與更替。能源的開發(fā)利用是把雙刃劍，為人類社會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)福利的同時(shí)也給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。污染排放、生態(tài)破壞、氣候變化等這些由于能源活動(dòng)而導(dǎo)致的環(huán)境外部性治理，成為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大阻礙。

2.能源利用引起的全球氣候變化

（1）能源利用是造成氣候變化的重要原因

自工業(yè)革命以來，化石燃料的燃燒、土地使用方式的改變以及其他人為排放，導(dǎo)致了二氧化碳排放量的不斷增加。造成全球氣候變暖是因?yàn)槿祟惢顒?dòng)排放的二氧化碳導(dǎo)致大氣臭氧層受破壞而引起的事實(shí)，這差不多已經(jīng)是世界公認(rèn)的論說。一方面，傳統(tǒng)的能源工業(yè)是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)者；另一方面，能源結(jié)構(gòu)仍以化石燃料為主，煤炭、石油等化石燃料的燃燒所排放的溫室氣體是引起全球氣候變化的主要原因。

（2）轉(zhuǎn)變能源利用方式以應(yīng)對(duì)氣候變化

能源利用不可避免地會(huì)對(duì)全球氣候環(huán)境造成影響，能源發(fā)展與氣候變化似乎存在著不可調(diào)和的矛盾。“但實(shí)際上，兩者并非完全對(duì)立，從能源發(fā)展的可持續(xù)性角度看，其與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化具有趨同性。”正是能源利用與氣候變化之間的緊密聯(lián)系，決定了應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)以能源利用為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)能源利用的模式轉(zhuǎn)變，在可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)全球氣候變化的應(yīng)對(duì)。

二、能源法立法理念與應(yīng)對(duì)氣候變化

1.能源立法與環(huán)境保護(hù)理念協(xié)調(diào)

能源相關(guān)立法與環(huán)境保護(hù)立法的截然分開，必然導(dǎo)致在能源利用領(lǐng)域中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的真空，更不用提及在能源立法中規(guī)定關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)措施。隨著時(shí)代的變遷，能源立法理念也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了從能源供應(yīng)安全理念、能源使用安全理念再到能源環(huán)境安全理念的一個(gè)發(fā)展轉(zhuǎn)變。能源環(huán)境安全理念要求在能源立法中實(shí)現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)法的整合，能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展這一理念為契合點(diǎn)。在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的背景下，能源法的生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為與能源安全、能源效率同等地位的發(fā)展目標(biāo)，在能源基本法中做出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與安排。

2.能源立法與低碳理念相融合

所謂“低碳”（Low Carbon），指的是較低（或更低）的溫室氣體（二氧化碳為主）排放。遏制全球氣候變得重要任務(wù)之一也就是減少二氧化碳的排放。在能源的低碳發(fā)展理念下，需要以有利于氣候的方式開發(fā)利用能源，這就要求在在能源的開發(fā)利用過程中不斷地發(fā)展新能源、可再生能源，在能源立法中以法律的形式規(guī)定相應(yīng)的能夠?qū)崿F(xiàn)低碳化的相應(yīng)的規(guī)則。

三、我國現(xiàn)行能源法律與應(yīng)對(duì)氣候變化

縱觀我國的能源法法律體系，現(xiàn)行的單行能源法律中已初步規(guī)定了相關(guān)的制度來應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，但尚未制定能源基本法，使得在應(yīng)對(duì)氣候變化方面缺乏統(tǒng)一的原則與制度引領(lǐng)。

1.我國現(xiàn)有單行能源法律與應(yīng)對(duì)氣候變化

從我國現(xiàn)行法律來看，在電力、煤炭、可再生能源法等各能源單行法中存在一些與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律制度。例如，《電力法》（2015年）中與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律制度包括可再生能源和清潔能源發(fā)電激勵(lì)機(jī)制，國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電，鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)利用太陽能、風(fēng)能等資源進(jìn)行農(nóng)村電源建設(shè)?！睹禾糠ā罚?013年）中的煤炭綜合開發(fā)利用制度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)煤礦大力發(fā)展煤炭的精加工、深加工和綜合利用，不僅有利于節(jié)約煤炭資源，而且也有利于減少二氧化碳的排放。與應(yīng)對(duì)氣候變化關(guān)系更為直接的《可再生能源法》（2009年）確立了可再生能源總量目標(biāo)制度、可再生能源發(fā)展基金制度、可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度等相關(guān)法律制度，對(duì)于轉(zhuǎn)變我國的能源結(jié)構(gòu)重要意義。

2.缺失的《能源法》與應(yīng)對(duì)氣候變化

從能源立法結(jié)構(gòu)上看，我國雖已出臺(tái)《可再生能源法》《煤炭法》等單行法，但是這些單行法都不是綜合性的能源基本法，只是對(duì)能源問題的某些方面加以規(guī)定，并未涵蓋所有的能源問題。并且各單行能源法中存在著不協(xié)調(diào)性，以各單行法立法目的為例?！睹禾糠ā肥冀K強(qiáng)調(diào)規(guī)范煤炭資源開發(fā)利用，忽視了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；《可再生能源法》與應(yīng)對(duì)氣候變化關(guān)系較為直接，立法目的規(guī)定為可再生能源開發(fā)利用與保護(hù)環(huán)境并重；《電力法》在于保障電力安全與促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展。除了立法目的的不同之外，在具體的規(guī)則制度層面上各單行能源法并沒有具體的規(guī)定涉及關(guān)于氣候變化應(yīng)對(duì)的內(nèi)容。

缺失《能源法》的能源法體系是缺乏核心的、不完整的能源法律體系。基于我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要以及承擔(dān)相應(yīng)溫室氣體減排的國際義務(wù)，我國不僅需要盡早制定《能源法》，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在基本法中規(guī)定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)氣候變化問題的內(nèi)容。

四、《能源法》中應(yīng)對(duì)氣候變化的立法構(gòu)想

1.應(yīng)對(duì)氣候變化背景下的《能源法》定位

《能源法》應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)對(duì)氣候變化能源立法體系的基本法，并且能夠發(fā)揮引領(lǐng)功能。一方面，作為我國能源法律體系的基本法，《能源法》在縱向上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)憲法與能源單行法個(gè)別規(guī)范進(jìn)行銜接，橫向上可以實(shí)現(xiàn)能源法與其他法律部門存在交叉協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)或解決現(xiàn)行各能源單行法或其他行政法規(guī)及部門規(guī)章針對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化工作所產(chǎn)生的效力不足、管理空白等問題；另一方面，通過確立統(tǒng)一的能源可持續(xù)利用原則，引領(lǐng)各個(gè)能源單行法圍繞著《能源法》的總體框架進(jìn)一步加以調(diào)整，在各領(lǐng)域更加具體的落實(shí)相應(yīng)的原則和價(jià)值。

2.應(yīng)對(duì)氣候變化背景下的《能源法》原則設(shè)定

在應(yīng)對(duì)氣候變化的背景下，《能源法》應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)能源的可持續(xù)性、能源低碳化、能源效率等的保障。能源的可持續(xù)、低碳化及效率性與應(yīng)對(duì)氣候變化制度之間存在著交叉共享，是實(shí)現(xiàn)能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展核心基礎(chǔ)，是調(diào)整能源利用與應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵理念。

（1）能源可持續(xù)原則

當(dāng)今世界各國能源法的設(shè)計(jì)基本都是圍繞保障能源安全、提高能源效率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境這三大目標(biāo)展開，因?yàn)殡x開提高能源效率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就違背了以人為本的立法基本理念，違背了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。能源的可持續(xù)發(fā)展要求我國在結(jié)合國內(nèi)基本情況和外在國際勢(shì)力的情況下，針對(duì)能源的安全供應(yīng)、效率管理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能減排等方面做出長期規(guī)劃和路徑選擇，采取積極措施應(yīng)對(duì)氣候變化不只是能源的問題，也是經(jīng)濟(jì)問題，更是發(fā)展問題。因此，能源可持續(xù)發(fā)展的理念應(yīng)該作為應(yīng)對(duì)氣候變化能源立法的第一要義，貫穿于能源活動(dòng)的全過程。

（2）能源低碳化原則

能源低碳化對(duì)于控制溫室氣體的排放、應(yīng)對(duì)全球氣候變化具有重要意義，其中能源的低碳化要求實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的變革，不斷開發(fā)利用可再生能源和清潔能源，減少碳排放量。能源低碳化原則作為《能源法》的基本原則，這一原則的要義與《可再生能源法》的立法理念相統(tǒng)一，對(duì)《電力法》《節(jié)約能源法》等能源單行法中的有關(guān)制度也有一定的協(xié)調(diào)作用，從而發(fā)揮《能源法》作為基本法的引領(lǐng)作用。

（3）能源效率原則

減排和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩項(xiàng)最主要的措施，各國為了實(shí)現(xiàn)減排義務(wù)也采取了相應(yīng)的措施。減排的措施不僅包括大力發(fā)展新能源與可再生能源，也包括提高化石能源的綜合利用率。但是，在大力發(fā)展可再生能源的同時(shí)，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)就是化石能源仍然是世界能源消耗的主要部分。我國作為能源消耗大國和溫室氣體排放大國，煤炭、石油等能源的依舊是能源結(jié)構(gòu)的主要構(gòu)成部分。必須要提高現(xiàn)有的能源效率，以綜合、高效的能源利用方式實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放的目標(biāo)。能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、能源開發(fā)利用的高效率等方面，既是能源立法的主要內(nèi)容，也是應(yīng)對(duì)氣候變化立法的關(guān)鍵所在。能源效率原則貫穿于對(duì)各類能源利用的過程中，應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)基本的能源法原則。

3.應(yīng)對(duì)氣候變化背景下的《能源法》制度構(gòu)建

法律原則與法律規(guī)則都是能源法律邏輯的演繹，從兩者的功能定位上看，《能源法》作為基本法，應(yīng)當(dāng)在抽象理念的高度上進(jìn)行把握，在基本原則中反映應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容。在制度規(guī)則層面，作為能源法法律體系的基本法，《能源法》中不宜過多規(guī)定過多的法律規(guī)則，涉及應(yīng)對(duì)氣候變化的制度內(nèi)容也不宜過多，可在《能源法》中專門設(shè)立清潔發(fā)展機(jī)制與能源科技創(chuàng)新制度，其他的相關(guān)內(nèi)容可在單行的能源法中進(jìn)一步加以規(guī)定。

（1）清潔發(fā)展機(jī)制

清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）是一種代表著環(huán)保領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展模式，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化提供了良好的合作機(jī)制。自1992年我國簽署聯(lián)合國氣候變化公約，2002年簽署了《京都議定書》，并于2011年頒布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》。截至2011年7月，中國已經(jīng)批準(zhǔn)了3154個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目，主要集中在新能源和可再生能源、節(jié)能和提高能效、甲烷回收利用等方面。在提倡能源低碳化及可持續(xù)性的理念下，清潔發(fā)展機(jī)制的法律能力建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因而在《能源法》的“能源國際合作”章節(jié)中應(yīng)作出進(jìn)一步的規(guī)定，促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的有效開展。

（2）能源科技創(chuàng)新制度

實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)性利用、能源的低碳化以及提高能源效率都離不開能源科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，而能源科技創(chuàng)新制度正好反映了《能源法》在應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí)所強(qiáng)調(diào)的三項(xiàng)基本原則的要求。新能源、可再生能源的開發(fā)利用，節(jié)能新技術(shù)的研發(fā)，碳吸收技術(shù)的發(fā)展等等，都離不開能源科技的發(fā)展創(chuàng)新。通過規(guī)定能源科技創(chuàng)新這一制度，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在減緩和適應(yīng)氣候變化中的基礎(chǔ)性作用，從而為應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力提供強(qiáng)有力的科技支撐。

五、結(jié)語

人類要真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)能源發(fā)展還有很長一段路要走，構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能源法律制度體系也需要立法層面上更加細(xì)致、協(xié)調(diào)的制度安排及實(shí)踐層面上更符合我國現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的操作規(guī)則。在我國制定《能源法》時(shí)，也需要從原則、制度層面進(jìn)行相協(xié)調(diào)的內(nèi)容規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)、低碳化利用。

參考文獻(xiàn)：

[1]周珂：《應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境法律思考》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014版，第230頁.

[2]張勇：《應(yīng)對(duì)氣候變化的能源問題研究》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2010年第8期.

[3]參見中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編：《中國能源法研究報(bào)告？2013》，立信會(huì)計(jì)出版社2014年版，第18-20頁.

[4]楊解君等：《面向低碳未來的中國能源法制研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第3頁.

[5]參見《中華人民共和國煤炭法》第四條、第三十條、第三十一條.

[6]參見《中華人民共和國可再生能源法》第七條、第二十四條、第二十五、第二十六條.

[7]周珂：《應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境法律思考》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014年版，第193頁.

[8]參見《中華人民共和國煤炭法》第一條，《中華人民共和國可再生能源法》第一條，《中華人民共和國電力法》第一條.

[9]徐祥民主編：《中國環(huán)境法制度建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2012年卷）》，人民出版社，2013年版，第51頁.

[10]張勇：《能源立法中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度建構(gòu)》，上海人民出版社2013年版，第312頁.

作者簡介：

王曉霞（1991—），女，漢族，江西上饒，碩士，武漢大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。