轉(zhuǎn)型背景下非政府組織對緬甸社會發(fā)展的影響與作用

周紹永

(德宏師范高等?？茖W(xué)校思政部， 云南芒市 678400)

?

轉(zhuǎn)型背景下非政府組織對緬甸社會發(fā)展的影響與作用

周紹永

(德宏師范高等?？茖W(xué)校思政部， 云南芒市 678400)

非政府組織是當(dāng)前緬甸社會發(fā)展中的一股新興社會力量，它在緬甸被殖民時期、軍人專政時期以及民主轉(zhuǎn)型的新時期都發(fā)揮著作用。它以緬甸政府、民間社會為影響對象，推動緬甸政治社會的現(xiàn)代化。一方面通過民生項目援助彌補了緬甸政府公共治理的不足；另一方面培養(yǎng)了緬甸民眾的權(quán)益意識，成為緬甸民眾利益意識的培育者與權(quán)利的維護(hù)者，對于改變緬甸民眾消極、被動的政治人格具有積極意義。

緬甸；NGO；社會發(fā)展

PDF獲取： http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx doi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2016.12.010

作為現(xiàn)代社會的標(biāo)志之一，非政府組織是廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中難以割裂的組織群體。有西方學(xué)者更是認(rèn)為，非政府組織充當(dāng)了發(fā)展中國家民間社會的先鋒和政治發(fā)展的倡導(dǎo)者。[1]所謂“非政府組織”(NGO)，并沒有標(biāo)準(zhǔn)的說法，1950年聯(lián)合國下的定義是：“若非經(jīng)由政府間協(xié)議而建立的國際組織，都可認(rèn)為是為此種安排而成立的非政府組織。”①此處的非政府組織可理解為在國際層面、國家層面以及地方層面上組織起來的，獨立于政府之外的具有非營利性、公益性、志愿性特征的社會組織。它們在教育、健康、衛(wèi)生等方面提供各種服務(wù)，向一國政府反映人道主義、民主、人權(quán)、環(huán)保等方面的問題，可以在監(jiān)督公共政策制定、鼓勵民眾的政治參與以及就某一問題提供專業(yè)分析和專門知識方面，起到重要的作用。[2]緬甸自2010年打開國門后，大量國際非政府組織涌入緬甸開展工作，與此同時緬甸本土的非政府組織也在2008年納爾吉斯風(fēng)災(zāi)后，呈翻倍式增長。它們有的通過向緬甸民眾提供救助服務(wù)、免費培訓(xùn)與教育機會以改善民眾的生存條件；有的通過發(fā)布調(diào)查報告，就關(guān)注的問題策動社會輿論，形成對政府公共政策的意見表達(dá)；有的則直接或間接的參與緬甸民主轉(zhuǎn)型和族際關(guān)系問題的處理。在緬甸轉(zhuǎn)型背景下非政府已成為一股新興的社會力量推動緬甸社會的發(fā)展。本文闡述分析中涉及到的非政府組織包括在緬甸活動的國際非政府組織(International Non-government Organization，簡稱INGO)、緬甸本土的非政府組織(Local Non-government Organization，簡稱LNGO)和一般的民間社團(tuán)組織。

一、NGO對緬甸社會發(fā)展的影響方式

非政府組織作為緬甸國內(nèi)社會政治發(fā)展中的一支新興力量，對緬甸發(fā)展的影響是多方面的。一方面利用自身非政府、獨立性的特點深入緬甸民眾之中，在很多領(lǐng)域彌補緬甸政府公共治理的不足；另一方面利用充分發(fā)揮其民間性、親民性的特點獲取緬甸公眾信任，采取多種方式影響民眾對國家政策的看法，進(jìn)而達(dá)到就特定領(lǐng)域監(jiān)督政府政策的制定與實施。按照NGO活動對象的不同，可從以政府為對象和以社會公眾為對象解析NGO對緬甸社會的影響方式。

(一)以政府為影響對象的活動方式

在實施政治轉(zhuǎn)型前，緬甸長期是軍方勢力在政府中占主導(dǎo)，民間社會始終處于被軍政府打壓的態(tài)勢，不論是推動民族和解的非政府組織還是幫助解決緬族地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的非政府組織都難以發(fā)展壯大。[3]對于涉及少數(shù)民族問題、民主轉(zhuǎn)型、人權(quán)等內(nèi)容的議題，緬甸國內(nèi)的NGO并不能合法就這些敏感問題去影響政府，相反只能通過境外非政府組織向緬甸政府施加影響。以美國國家民主基金會為例，該組織從1990年在緬開始工作以來，以推動緬甸人權(quán)改善和民主改革為工作目標(biāo)，每年對緬甸資助項目多達(dá)400萬美元。支助或援助對象包括泰緬邊境地區(qū)、緬甸少數(shù)民族地區(qū)反政府組織和獨立媒體，還有緬甸國內(nèi)受到軍政府威脅的民主人士和政治犯以及涵蓋媒體人士、佛教僧侶和青年學(xué)生等基層群體，目的是多渠道多途徑提高反軍政府的政治能量，推動緬甸朝西方式民主政治制度轉(zhuǎn)型。[4]2007年緬甸爆發(fā)的“番紅花革命”，其中美國民主基金會在這場危機中扮演了重要角色。當(dāng)時該組織在泰緬邊境地區(qū)對來自緬甸各地的3000多名反對派進(jìn)行培訓(xùn)，其中很多是僧侶。培訓(xùn)內(nèi)容包括非暴力斗爭的課程學(xué)習(xí)、信息技術(shù)的運用，并對培訓(xùn)人員參與游行示威提供諸如通訊工具等方面的物質(zhì)支持。[2]2010 年大選后，緬甸的民主進(jìn)程得到快速推進(jìn)，非政府組織的發(fā)展環(huán)境也借機獲得很大改善，許多國際非政府組織以及緬甸本土的非政府組織借此機會得以發(fā)展并參與到緬甸民族和解進(jìn)程中來。為增強參與緬甸民族和解進(jìn)程的有效性，許多國際非政府組織彼此加強合作，形成國際非政府組織非正式網(wǎng)絡(luò)。比如一個名為“國際和平支持計劃”( IPSG)的合作網(wǎng)絡(luò)就由來自西方的20家非政府組織組成，成員包括和平與沖突研究中心、人道主義對話中心、歐洲緬甸辦公室等。它們積極為緬甸民族和解進(jìn)程中的民族武裝、政黨派別、本土社團(tuán)組織搭建溝通對話平臺，通過機制化的互動溝通凝聚信任，為和平解決沖突創(chuàng)造可能性。而緬甸本土全國性的或地區(qū)性的 NGO也積極通過組織項目化活動以及開展公共事務(wù)論壇等形式參與到緬甸和平進(jìn)程中來，它們利用其民間性的特點，在緬甸政府與民族地區(qū)的公共咨詢以及?；鹫勁蟹矫姘l(fā)揮作用。成立于2000年的緬甸平安基金會(Shalom Foundation)作為緬甸國內(nèi)比較有影響力的NGO，在2010年緬甸民主選舉后，憑借該組織10多年在緬甸和平建設(shè)中積累的經(jīng)驗，積極在緬甸克欽、孟、若開等少數(shù)民族邦開展公眾意見咨詢活動，目的是把基層社區(qū)民眾對政府不滿意的聲音傳遞給地方民族政府以及緬甸中央政府。除此之外，還定期組織公共事務(wù)論壇發(fā)表公共政策意見來影響政府，論壇邀請政府人士、地方民族武裝代表、地方議會代表以及社會組織代表等參加，以此建立非政府組織、社區(qū)個體與政府的對話通道。[5]另外一些地區(qū)性的NGO也在緬甸少數(shù)民族邦為當(dāng)?shù)孛褡宓暮推蕉_展活動，如克欽和平網(wǎng)絡(luò)、克倫發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、新世代撣邦等。

(二)以民間社會為影響對象的活動方式

緬甸國內(nèi)NGO對社會的影響方式更多表現(xiàn)為以“公益”為目的對社會階層的影響，因為這能很大程度上避免政治力的干預(yù)。2010年大選后新組建的吳登盛政府轉(zhuǎn)變對NGO的排斥性態(tài)度，在其就職演說中明確表示新政府要與議會內(nèi)的政黨以及議會外的政治力量及社會組織合作。為因應(yīng)緬甸民主轉(zhuǎn)型過程中NGO的迅猛發(fā)展?fàn)顩r，新政府于2015年7月主導(dǎo)制定頒布了新的《社團(tuán)組織注冊法》，以呼應(yīng)吳登盛總統(tǒng)倡導(dǎo)的“在緬甸的民主轉(zhuǎn)型期，政府應(yīng)當(dāng)與民間社會團(tuán)體加強合作”的要求。[6]在新的社會發(fā)展條件下，緬甸NGO開展了許多旨在影響緬甸社會發(fā)展條件與民眾意識的活動，主要表現(xiàn)在三個方面：一是借助組織自身以及境外政府、財團(tuán)、民間組織的資金支持，開展一系列教育、水資源、衛(wèi)生健康等方面的公益社會援助活動。二是及時抓住緬甸某些社會問題，挑起民眾輿論關(guān)注以及群體活動參與。如近幾年在緬甸國內(nèi)比較成氣候的反壩運動就有許多緬甸環(huán)保NGO的組織運作，像中國在緬甸境內(nèi)投資的密松水電項目建設(shè)擱淺就有緬甸河流網(wǎng)、薩爾溫觀察、克欽網(wǎng)絡(luò)發(fā)展組織等非政府組織的反對，它們通過發(fā)布調(diào)查報告、發(fā)起請愿集會等方式反對外國公司對緬甸水電資源的開發(fā)。[7]三是作為轉(zhuǎn)型社會的一種新興力量，參與政府的立法進(jìn)程。對于緬甸人來說自然環(huán)境與他們的生存家園、價值觀念以及信仰息息相關(guān)，面對近年來以開發(fā)自然資源為手段的外國投資的大量涌入，緬甸NGO也予以了關(guān)注，它們以和平理性的方式參與到緬甸政府的立法進(jìn)程中。如緬甸可再生能源協(xié)會作為一家關(guān)注資源利用的本土NGO，在2012年緬甸政府制定新環(huán)境法時，就以咨詢者角色參與到法律制定過程中。有的NGO還直接參與到地方議會機構(gòu)中發(fā)揮作用，如一家名為Wenla的本土NGO就有不少成員是若開邦地方政黨若開民族發(fā)展黨(簡稱RNDP)中央執(zhí)行委員會的成員。RNDP在2010年的地方選舉中獲勝，隨后有35名黨員成為地方議會議員，其中3名黨員被任命為地方政府的部長。對于長期處于軍人專政的緬甸來說，民間力量進(jìn)入地方權(quán)力機構(gòu)，有利于憲政、民主等現(xiàn)代意識注入到地方的政治體系中。

二、NGO對緬甸社會發(fā)展的作用體現(xiàn)

(一)通過民生項目援助彌補緬甸政府公共治理的不足

由于緬甸長期受到西方制裁以及長期的民族沖突，緬甸民眾基本的生產(chǎn)與生活條件得不到改善，在緬開展與緬甸民眾生存條件相關(guān)的民生援助項目就成為很多NGO的主要活動內(nèi)容。根據(jù)本土資源中心2012年登記的118個本土NGO和56個在緬國際NGO工作方式看，可分為兩個基本類型：一種是直接對弱勢人群提供諸如健康檢查、食品救濟(jì)、安全庇護(hù)等方面的服務(wù)；另一種是基于扶助對象的問題進(jìn)行能力再生建設(shè)服務(wù)，比如為某個社區(qū)或群體提供教育培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、資金信貸等項目，涉及資金、技術(shù)、技能等方面再生能力建設(shè)的服務(wù)。在納爾吉斯風(fēng)暴過去不久，2010年緬甸若開邦(佛教徒與羅新亞穆斯林混居)遭受吉里熱帶風(fēng)暴襲擊。面對這場災(zāi)難，緬甸的本土NGO顯出超強的行動力和活力，它們借助與地方建立的比較好的溝通渠道，對受災(zāi)民眾進(jìn)行了比較好的扶助。上文中提到名為Wenla的本土NGO除了為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┽t(yī)療藥品等物資供應(yīng)外，還為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┦芙逃臈l件。2012年當(dāng)?shù)啬滤沽峙c佛教徒產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致城里做面點的穆斯林師傅撤離，為應(yīng)對無人會做面點的局面，該組織專門請師傅來對當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行廚藝培訓(xùn)。而國際NGO在幫扶緬甸民眾方面也是滲透到緬甸民眾生活許多方面，比如在緬甸撣邦東部第四特區(qū)首府勐拉，西方的英國國際發(fā)展署、荷蘭的樂施會以及無國界醫(yī)生組織等國際NGO為當(dāng)?shù)夭祭首宕迕裥藿◣?、架設(shè)飲用水系統(tǒng)以及開展衛(wèi)生知識宣傳，在克欽邦的拉咱有來自歐洲和美國的NGO與當(dāng)?shù)仉y民管理機構(gòu)官員共同負(fù)責(zé)難民的食宿和教育，還有日本的“草根基金會”多年來一直堅持在緬甸果敢地區(qū)向民眾提供與民生直接相關(guān)的生活用品，這些國際NGO影響力的發(fā)揮很大程度上彌補了緬甸中央及地方政府在公共治理方面的不足。

(二)培養(yǎng)民眾的權(quán)益意識，為民眾表達(dá)訴求提供便利

NGO雖然在緬甸強政府構(gòu)筑的政治環(huán)境中不能公開參與緬甸政府的政治活動，但在實施各種民生援助項目的過程中，不自覺地培養(yǎng)了緬甸民眾的權(quán)益意識，并在民眾與政府間架起溝通的橋梁。以近幾年緬甸國內(nèi)比較成氣候的反壩運動來說，許多以環(huán)保為宗旨的NGO基于水壩建設(shè)存在的環(huán)境、社會、安全等風(fēng)險，通過集會、聲明、發(fā)布報告等形式多樣的方式向緬甸民眾、政府進(jìn)行宣導(dǎo)，喚起緬甸民眾對于水壩建設(shè)負(fù)面效應(yīng)的認(rèn)知，導(dǎo)致更多民眾特別是水壩在地民眾為維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)權(quán)、生存權(quán)而參與到緬甸反水壩建設(shè)的行列，形成一股民意基礎(chǔ)廣泛的反壩聲浪，最終促成緬甸政府在引進(jìn)外資投資水電方面持謹(jǐn)慎態(tài)度。2014年7月緬甸聯(lián)邦議會通過《社團(tuán)組織注冊法》為NGO的成長松綁，這為緬甸國內(nèi)的NGO參與地方事務(wù)決策，維護(hù)在地民眾權(quán)益創(chuàng)造了更有利的政策環(huán)境。緬甸政府曾提出2011年至2016年間計劃在緬甸三個地方建設(shè)酒店群，其中在茵萊湖的計劃就遭到多家NGO的反對。這些NGO組織當(dāng)?shù)鼐用瘢皂椖繒茐囊鹑R湖生態(tài)、影響本地居民生活為由多次組織抗議活動，并寫成報告公開反對該項目，結(jié)果緬甸政府也不得不暫停茵萊湖項目的建設(shè)。[8]因此，NGO作為緬甸國內(nèi)一種新興的社會力量，對于改變傳統(tǒng)緬甸民眾消極、被動的社會政治人格具有積極意義，它可以成為緬甸民眾利益意識的培育者與權(quán)利的維護(hù)者，并以各種方式與其它階層或優(yōu)勢群體展開利益的互動。

緬甸NGO脫胎于傳統(tǒng)宗教組織并接受西方NGO直接或間接的影響，即使面對獨立以來長期軍人專政的政策壓制，其還是始終在緬甸社會中持續(xù)運轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用，特別當(dāng)前緬甸已平穩(wěn)經(jīng)過政黨輪替，以昂山素季為首的緬甸全國民主聯(lián)盟已開始執(zhí)掌緬甸中央政權(quán)，緬甸社會在不發(fā)生重大沖突情況下，民主轉(zhuǎn)型之路會進(jìn)一步推進(jìn)，而NGO作為緬甸一股重要的社會力量，在進(jìn)一步推動緬甸社會現(xiàn)代化方面相信會有更寬松的社會政策環(huán)境。但是緬甸NGO的發(fā)展也還存在一些障礙和困難需要克服：一是緬甸民族和解進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，在緬甸政治權(quán)力爭斗中可能因其與國外特定組織的關(guān)系或參與緬甸民族問題立場的不同，易受緬甸政府或民地武的制約和影響；二是緬甸雖然NGO遍地開花，但因資金缺乏、制度建設(shè)落后，其能力建設(shè)還處在較低水平；三是緬甸人文素質(zhì)比較低，從政府官員到普通民眾對NGO工作的開展普遍持不信任的態(tài)度。

[注 釋]

① 1950年聯(lián)合國經(jīng)社理事會第288號決議.

[1] 朱莉·費希爾. 非政府組織與第三世界的政治發(fā)展[M].鄧國勝，趙秀梅，譯. 北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：196.

[2] 劉小燕，王潔. 政府對外傳播中“NGO”的力量及其利用——基于西方國家借NGO對發(fā)展中國家滲透的考察[J].新聞大學(xué)，2009(1)：105-109.

[3] 公民組織能否促成緬甸民族和解[EB/OL].[2016-01-20].http://www.infzm.com/content/96251.

[4] 張勇安，劉海麗.國際非政府組織與美國對緬外交——以美國國家民主基金會為例[J].美國研究，2014(2)：28-30.

[5] Ja Nan Lahtaw, Nang Raw Zahkung, Nang Shan Lahpai.Civil Society Contributions to Myanmar’s Peace Process[J].Catalyzing Reflection,2014(3)：18-21.

[6] Nyein.NGO Registration Law to be Drafted[EB/OL].[2016-04-28].http://www.irrawaddy.org/archives/11784.

[7] 王沖.緬甸非政府組織反壩運動芻議[J].東南亞研究，2012(4):75-81.

[8] 投資緬甸：如何與進(jìn)階的社會組織共舞[EB/OL].[2016-04-30].http://news.hexun.com/2015-12-11/181129633.html.

[責(zé)任編輯 朱毅然]

Influence of NGOs on Burmese Social Development under the Background of Social Transition

ZHOUShao-yong

(DepartmentofPolitics,DehongTeachersCollege,Mangshi678400,China)

NGO is an arising social force in Burmese social development, which has been playing a special role in the crucial periods of Burmese development, from the colonial times，military dictatorship to the new period of democratic transition. NGOs exert great influences on the Burmese government and its people, and greatly promote the modernization process of Burma. NGOs not only implement projects that focus on the improvement of ordinary people’s living standard, but also help cultivate Burmese people develop an awareness of right protection. NGOs have a positive effect on the changing of people’s negative and passive political personality.

Burma; NGO; social development

2016-05-17;

2016-07-04

周紹永，男，云南建水人，德宏師范高等?？茖W(xué)校思政部講師，主要研究方向：東南亞國際關(guān)系。

■區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究

C913

A

2095-770X(2016)12-0041-04