民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化：意蘊(yùn)與測評指標(biāo)體系研究

許才明

（浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，浙江杭州 310053）

民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化：意蘊(yùn)與測評指標(biāo)體系研究

許才明

（浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，浙江杭州 310053）

民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化是指民族鄉(xiāng)政府為滿足治理主體對現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求和未來愿景，實(shí)現(xiàn)治理能力由傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變的歷史過程。它包含了民族鄉(xiāng)現(xiàn)代治理體系的重塑、新常態(tài)下治理資源的調(diào)適、自主性權(quán)力的運(yùn)行、均等化公共產(chǎn)品（服務(wù)）的共享以及自主發(fā)展基礎(chǔ)上的對外能力現(xiàn)代化等五個基本要素。民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化測評指標(biāo)體系由5個領(lǐng)域指標(biāo)（一級指標(biāo)）、14個基本指標(biāo)（二級指標(biāo)）和50個具體指標(biāo)（三級指標(biāo)）等三部分組成。構(gòu)建該體系時需要遵循基層性與民族性、國際化與本土化、科學(xué)性與現(xiàn)代性以及民主化與法治化等基本原則。

民族鄉(xiāng)政府；治理能力現(xiàn)代化；測評指標(biāo)體系

亨廷頓指出，“國家之間政治上最重要的區(qū)別，不在于政府的形式，而在于政府的水平?！闭卫砟芰Φ拇笮∈菦Q定和影響政府水平高低的關(guān)鍵性因素，尤其是我國進(jìn)入國家治理現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史階段。民族鄉(xiāng)在我國作為一種相對特殊的行政建制單位，在貫徹黨和國家民族政策，維護(hù)散雜居地區(qū)少數(shù)民族各項(xiàng)基本權(quán)益方面具有其他任何組織無法取代的地位。本文首先簡要回顧了國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府治理能力現(xiàn)代化概念的理論闡述，在此基礎(chǔ)上提出了我們對民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵及其構(gòu)成要素的理解，并依照其內(nèi)涵和構(gòu)成要素就民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化的測評指標(biāo)體系進(jìn)行了嘗試性構(gòu)建，以期為民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供一定的理論支持。

一、民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化的意蘊(yùn)

“治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學(xué)科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征?！痹诔浞纸梃b他人研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合民族鄉(xiāng)的基本特點(diǎn)及實(shí)際需求，我們試著給民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化作一個粗淺的內(nèi)涵界定，即民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化是指民族鄉(xiāng)政府為滿足治理主體對現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求和未來愿景，實(shí)現(xiàn)治理能力由傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變的歷史過程。從這一內(nèi)涵界定中我們可以發(fā)現(xiàn)民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化包含了政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理等五大領(lǐng)域的能力現(xiàn)代化。在實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中又包含著五個最基本的能力要素，這些要素構(gòu)成了五個基本維度并交錯貫穿于民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化測評指標(biāo)體系的二級指標(biāo)和三級指標(biāo)構(gòu)建中。

1.民族鄉(xiāng)新型治理體系的重塑能力現(xiàn)代化?！皣抑卫磉^程是國家治理體系不斷順利運(yùn)轉(zhuǎn)的一個動態(tài)的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程?！弊鳛槲覈暗谖寤钡闹卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化，二者相輔相承、互為一個有機(jī)整體，有了科學(xué)的國家治理體系才有可能孕育出高水平的治理能力。民族鄉(xiāng)政府現(xiàn)有那種帶有濃厚傳統(tǒng)色彩的治理體系已難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，甚至已經(jīng)成為民族鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的嚴(yán)重阻礙，需要依靠內(nèi)部和外部的力量共同推動實(shí)現(xiàn)革新，尤其是需要一種持續(xù)的、穩(wěn)定的內(nèi)部動力，這種動力就是民族鄉(xiāng)政府與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的治理能力。

2.新常態(tài)下治理資源的調(diào)適能力現(xiàn)代化。新常態(tài)就是在繼續(xù)深化改革，繼續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)各類治理主體與治理客體的更好的可持續(xù)發(fā)展。在大多情況下，“治理困境根源于治理體系和治理能力與瞬息萬變的社會經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境之間的落差”，也即治理主體對于內(nèi)外資源環(huán)境時常出現(xiàn)難以吸納、整合、優(yōu)化、配置和利用的困境。任何層級政府的治理都必須依托一定的資源，資源包括有形的和無形的，也包括自然的和人為的，但任何組織在有限的時空內(nèi)所擁有的資源和環(huán)境都是受限的，尤其對于民族鄉(xiāng)來說更為突出。因此，一方面隨著政府治理在內(nèi)容和范圍呈現(xiàn)縱深的發(fā)展趨勢，民族鄉(xiāng)政府必須有效調(diào)適和使用現(xiàn)有的治理資源；另一方面，又必須尊重自然和社會發(fā)展規(guī)律，維護(hù)和發(fā)展好現(xiàn)有的生態(tài)、文化、自然物質(zhì)等資源，使民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)在和諧的環(huán)境下推進(jìn)。

3.自主性權(quán)力的運(yùn)行能力現(xiàn)代化。“國家治理過程，本質(zhì)上是權(quán)力運(yùn)行過程?！迸c一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，民族鄉(xiāng)的最大優(yōu)勢在于“自主性權(quán)利（力）”的普遍存在?！睹褡遴l(xiāng)行政工作條例》一共有二十四條，其中至少有一半以上的條款規(guī)定并賦予了民族鄉(xiāng)的政策優(yōu)惠和自主發(fā)展的基本權(quán)利，而地方政府也都相應(yīng)地制定了實(shí)施細(xì)則，為民族鄉(xiāng)自主性權(quán)利（力）的享有和行使提供了制度保障。制度的制定和執(zhí)行是權(quán)力運(yùn)行的最重要體現(xiàn)，一方面民族鄉(xiāng)政府要充分用好現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)賦予的“自主權(quán)”，在提升制度科學(xué)化、民主化和法制化水平的同時，尤其要凸顯其“民族性”和“自主性”特征；另一方面，就是要提高制度的執(zhí)行力。

政府治理能力涉及到制度的執(zhí)行效能——能夠?qū)⒛繕?biāo)、規(guī)劃、政策切實(shí)有效地落到實(shí)處，但我國在制度執(zhí)行中存在的變通、異化和高價，導(dǎo)致制度的執(zhí)行效能低下。對于“執(zhí)行為主、決策為輔”的民族鄉(xiāng)來說，如何因地制宜，充分運(yùn)用好法定的“自主權(quán)力”來創(chuàng)造性地執(zhí)行上級以及本級制定的相關(guān)制度已成為一個亟待解決的重要課題。

4.均等化公共產(chǎn)品（服務(wù)）的共享能力現(xiàn)代化。美國學(xué)者萊斯特·塞拉蒙認(rèn)為，治理就是被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”與“私”二元結(jié)構(gòu)的、社會網(wǎng)絡(luò)體系化的策略創(chuàng)新，對于民族鄉(xiāng)政府來說，它必須具備持續(xù)不斷地為包括政黨、政府、市場、個人、民族宗教組織、社團(tuán)組織等相關(guān)治理主體提供涵蓋現(xiàn)代政治（如公平、民主、法治、廉潔、效能、民族關(guān)系）、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)等優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的能力，而且還需要盡快實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的均等化，以進(jìn)一步消除群體間、區(qū)域間和行業(yè)間日益擴(kuò)大的差距，實(shí)現(xiàn)治理主體對發(fā)展與改革成果的共享。

5.自主發(fā)展基礎(chǔ)上的對外能力現(xiàn)代化。長期的外部援助無法從根本上改變少數(shù)民族地區(qū)缺乏資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢的現(xiàn)狀，這些地區(qū)的自主發(fā)展能力仍疲弱。民族鄉(xiāng)是一個相對自成體系的區(qū)域，但這個區(qū)域是處于一個大系統(tǒng)之中的小系統(tǒng)。衡量一個系統(tǒng)能力水平的高低不僅僅要看其內(nèi)部自主發(fā)展能力，還要看它與其他系統(tǒng)間的交互能力，即對外發(fā)展能力。民族鄉(xiāng)政府的對外能力實(shí)質(zhì)是指民族鄉(xiāng)在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自主發(fā)展能力基礎(chǔ)上的一種對外影響力，這種影響力是通過自身擁有的人、財(cái)、物、信息、民族關(guān)系、規(guī)則制度等有形和無形資源與區(qū)域外其他主體間的平等、互利的交往，以此來共同促進(jìn)內(nèi)外主體治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

二、民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化測評指標(biāo)體系構(gòu)建原則

與其他同層級政府相比，民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化測評指標(biāo)體系的構(gòu)建既要遵循一些“普適原則”，又要突出其“特征原則”，主要有以下幾個方面。

1.基層性與民族性原則。民族鄉(xiāng)首先作為一級鄉(xiāng)級政權(quán)，它具有作為我國最基層政權(quán)性質(zhì)的共性化特點(diǎn)?；鶎有哉?quán)首先說明它是國家政權(quán)序列中的一個層級，在選取治理能力現(xiàn)代化的評價指標(biāo)時必須遵循法律法規(guī)賦予基層政府的基本職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上來進(jìn)行。另外，民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，在機(jī)構(gòu)組成、職能設(shè)置、干部配備、權(quán)力運(yùn)行等各個方面都呈現(xiàn)出鮮明的“民族性”特征，其“民族性”受到《民族鄉(xiāng)行政工作條例》為主體的相關(guān)法律法規(guī)的界定和保護(hù)。因此，指標(biāo)的選取既要反映其“基層性”又要體現(xiàn)其“民族性”的特征和要求，以真實(shí)反映民族鄉(xiāng)政府與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的區(qū)別與聯(lián)系。

2.國際化與本土化原則。轉(zhuǎn)型期中國的政府治理能力的生成與發(fā)展，既要堅(jiān)持自力更生、自主創(chuàng)新，也要有發(fā)展的眼光和國際的視野。在衡量國家治理現(xiàn)代化的程度方面，目前國外比較通用的方法是參照世界銀行推出的包括公民表達(dá)與政府問責(zé)、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治以及控制腐敗等六個指標(biāo)在內(nèi)的“世界治理指數(shù)”。我們在努力實(shí)現(xiàn)與國際接軌的同時，又必須尊重中國的歷史和現(xiàn)實(shí)，尤其是要切合民族鄉(xiāng)的實(shí)際，也只有把二者有機(jī)結(jié)合起來所構(gòu)建的指標(biāo)體系才是切實(shí)可行和有效的。正如羅伯特·達(dá)爾所說，“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！?/p>

3.科學(xué)性與現(xiàn)代性原則?？茖W(xué)性的一個重要體現(xiàn)就是能力指標(biāo)的可測量性。政府治理能力作為一種綜合性的能力，其大小、強(qiáng)弱都是可以通過量化的方法加以測定的。無論是主觀指標(biāo)還是客觀指標(biāo)的資料數(shù)據(jù)都應(yīng)該具有公開性、可獲得性以及能運(yùn)用現(xiàn)代工具處理的特點(diǎn)，從而使測度指標(biāo)具有可操作性、現(xiàn)代性，這就要求政府治理能力現(xiàn)代化不僅要有現(xiàn)代治理理念，更要有現(xiàn)代治理行為；不僅僅要與制度層面的治理體系現(xiàn)代化相促進(jìn)，還要與物質(zhì)層面的“四個現(xiàn)代化”建設(shè)相適應(yīng)；不僅僅要與中國的現(xiàn)代化進(jìn)程保持一致，還要追蹤發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化或“后現(xiàn)代化”的發(fā)展方向和趨勢。

4.民主化與法治化原則。基層民主最大的本質(zhì)在于公民和社會實(shí)現(xiàn)由“民主（政治）參與”到“民主（政治）共享”，民主參與是途徑與過程，而“民主共享”才是最終的結(jié)果和目標(biāo)。民族鄉(xiāng)政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)之一就是要實(shí)現(xiàn)以民主為核心的政治治理能力現(xiàn)代化。另外，我國正進(jìn)入一個全面建設(shè)法治國家的新的歷史階段，依法行政、依憲行政不僅僅是一種理念、手段和目標(biāo)，更是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的實(shí)踐行為，也是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求和必由之路。

三、民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化測評體系的指標(biāo)構(gòu)成

1.測評體系的三級指標(biāo)。在充分借鑒國內(nèi)外諸多學(xué)者關(guān)于治理、政府治理能力、現(xiàn)代化及治理現(xiàn)代化等指標(biāo)體系研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合民族鄉(xiāng)的特點(diǎn)，我們構(gòu)建了一套民族鄉(xiāng)政府治理力現(xiàn)代化測評指標(biāo)體系。該體系由5個領(lǐng)域指標(biāo)（一級指標(biāo)）、14個基本指標(biāo)（二級指標(biāo)）和50個具體指標(biāo)（三級指標(biāo)）等三部分組成，其中政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)等五個方面的內(nèi)容為領(lǐng)域指標(biāo)，基本指標(biāo)和要素指標(biāo)則是民族鄉(xiāng)政府治理能力基本要素的具體化（如圖）。

2.關(guān)于測評指標(biāo)體系的補(bǔ)充說明。作為一項(xiàng)完整的測評體系一般要包括領(lǐng)域、維度、評估指標(biāo)、權(quán)重（分?jǐn)?shù)）等幾部分。（1）指標(biāo)的選取。本體系使用的指標(biāo)既有客觀性指標(biāo)，也有主觀性指標(biāo)；既有正向性指標(biāo)，也有逆向性指標(biāo)；既有結(jié)果性指標(biāo)，也有投入和過程性指標(biāo)，這些定性與定量的指標(biāo)交叉組合在一起構(gòu)成一個相對科學(xué)的體系。（2）指標(biāo)權(quán)重的賦予。指標(biāo)權(quán)重的確定對于治理能力現(xiàn)代化程度的測量有著極其重要的作用，有效的指標(biāo)權(quán)重確定得運(yùn)用正確的方法，但每種方法使用的寬度和深度都是受限的。根據(jù)本文研究主題和指標(biāo)體系的實(shí)際需要，我們擬采用專家咨詢法來確定指數(shù)的權(quán)重，即征求多個不同研究領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娨员苊獠煌瑐€體之間存在專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)甚至個人性格特點(diǎn)等方面的不足，以便進(jìn)一步確保權(quán)重的客觀性、全面性和科學(xué)性。（3）數(shù)據(jù)的來源。對于每個指標(biāo)必須轉(zhuǎn)化成具體的數(shù)字，相關(guān)數(shù)據(jù)將主要通過向村民、第三組織、公職人員、政府有關(guān)部門、專家等進(jìn)行訪談、問卷調(diào)查（實(shí)地和網(wǎng)絡(luò)）等方式來獲??；同時通過文獻(xiàn)查閱和網(wǎng)絡(luò)查詢以獲得權(quán)威部門發(fā)布的或者是其他學(xué)者的研究數(shù)據(jù)。

世界銀行組織認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化是指“一個平穩(wěn)選舉、管理和更換政府的過程，一項(xiàng)有效管理自身、合理執(zhí)行政策的政府能力，一種公民和國家相互尊重、職能機(jī)構(gòu)有效地管理經(jīng)濟(jì)和社會活動的狀態(tài)”。由此可見政府治理能力現(xiàn)代化在國家治理現(xiàn)代化化建設(shè)中的重要作用。作為我國最具特色的基層政權(quán)組織形式的民族鄉(xiāng)，其治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵、基本要素以及測度指標(biāo)體系都具有它自身的要求和特征，我們將在我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中進(jìn)一步加強(qiáng)對這一議題的研究。

“民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化測評體系”

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The Connotation and Evaluating Index System of Governance Capability Modernization for Ethnic Township Government

XU Cai-ming
（School of Humanities and Social Sciences，Zhejiang Chinese Medical University，Hangzhou 310053，China）

The governance capability modernization of ethnic township is thehistorical process for realizing the governance capability from the traditional to modern state，in order to meet the governance bodies’present needs and future demands at politic，economy，culture，society and ecology.The governance capabilitymodernizationincludes the ability modernization for reconstructingthe modern governance system，optimizingthe resources under the New Normal，operating the autonomous powers，providing the equalizationism of public goods and services and communicating ability with the other governments based onthe self-developed ability.The evaluating index system consists of 5 first，14 second and 50 third class index.The basic level and Minzu characters，internationalization and localization，science and modernization，democratization and legalization are main principles for constructing the evaluating system.

ethnic township government;governance capability modernization;evaluating index system

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0003-05

2014年國家社科基金年度項(xiàng)目《民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化研究》（批準(zhǔn)號：14BMZ008）。

2016-10-11

許才明（1973—），男，江西贛州人，浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授，博士，公共管理學(xué)科帶頭人，碩士生導(dǎo)師，主要從事民族鄉(xiāng)等基層政府治理方面的研究。