我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)溝通探討

邱五七 Cordia CHU

風(fēng)險(xiǎn)溝通是個(gè)人、組織及機(jī)構(gòu)之間交換信息和意見的一個(gè)交互過程［1］?！秶H衛(wèi)生條例》已確定風(fēng)險(xiǎn)溝通為指導(dǎo)公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)傳染病威脅的一個(gè)核心組織部分［2］。在傳染病暴發(fā)流行應(yīng)急管理中，風(fēng)險(xiǎn)溝通發(fā)揮了非常重要的作用［3］。2003年非典型肺炎（SARS）疫情之后，中國開始逐步重視風(fēng)險(xiǎn)溝通在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的應(yīng)用。為促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通在我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮的作用提供信息參考，本文回顧了風(fēng)險(xiǎn)溝通在我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的實(shí)踐，從法律法規(guī)和預(yù)案、溝通機(jī)制、信息發(fā)布、意識(shí)及公眾參與等方面綜合分析，探討我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)溝通中存在的問題及相應(yīng)的策略建議。

一、我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)溝通實(shí)踐

我國突發(fā)事件報(bào)道實(shí)踐總體趨勢是由過去控制過嚴(yán)、過死，向逐步寬松的方向轉(zhuǎn)變［4］。2003年的SARS疫情暴發(fā)事件是我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)中風(fēng)險(xiǎn)溝通實(shí)踐的開始。在SARS暴發(fā)前，為了維護(hù)國家穩(wěn)定和避免因信息披露而造成社會(huì)動(dòng)蕩，我國政府對(duì)突發(fā)疫情信息嚴(yán)格控制。這些規(guī)定可在一定程度上保證輿論相對(duì)統(tǒng)一，但是影響公眾的知情權(quán)，造成公眾的不滿情緒。在非典早期，政府沒有做宣傳工作也引起社會(huì)恐慌。在此期間，相關(guān)政府部門單方面發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息，依靠大眾傳媒和專業(yè)媒體自上而下進(jìn)行單向傳播，公眾未能及時(shí)與政府形成任何交流互動(dòng)［5］。

自SARS以來，我國已逐漸開始重視衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)溝通。2006年衛(wèi)生部編寫了《公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急溝通教程》。2007年衛(wèi)生部和美國國家疾病控制中心撰寫了風(fēng)險(xiǎn)溝通材料，并在全國各地提供培訓(xùn)，這是風(fēng)險(xiǎn)溝通應(yīng)用到政府部門工作的開端［6］。

2007年4月24日，《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開的范圍、方式和程序，提高了政府工作的透明度，強(qiáng)化了中國的應(yīng)急新聞系統(tǒng)。2008年，衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織聯(lián)合舉辦了風(fēng)險(xiǎn)溝通與危機(jī)溝通研討會(huì)。同年，衛(wèi)生部編寫《衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》，對(duì)省級(jí)衛(wèi)生行政人員進(jìn)行媒體應(yīng)對(duì)培訓(xùn)。2008年底，衛(wèi)生部首次將衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通寫入2009年的《衛(wèi)生部健康新聞宣傳通知》的文件中。這是中國首次在政府文件中，建議政府人員加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通和危機(jī)溝通，充分了解日常工作中的風(fēng)險(xiǎn)溝通，了解緊急情況下信息傳播的重要性公信力［7］。

2009年全球甲型H1N1流感暴發(fā)期間，在中國發(fā)生的H1N1病例之前，衛(wèi)生部新聞辦公室做了中國第一例H1N1風(fēng)險(xiǎn)溝通指南，明確職責(zé)分工和輿論監(jiān)督工作。衛(wèi)生部等多個(gè)部門建立了聯(lián)合防控機(jī)制，啟動(dòng)疫情防控應(yīng)急機(jī)制。作為預(yù)防和控制活動(dòng)的一部分，衛(wèi)生部首次編寫《風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》，標(biāo)志著中國在組織、規(guī)劃和宣傳工作上的全面提高。衛(wèi)生部新聞辦公室采取一系列措施幫助公眾了解輿論和態(tài)度措施，如派出專家負(fù)責(zé)媒體報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測和分析工作；同時(shí)開設(shè)“公共衛(wèi)生熱線”，每天提交公眾“熱點(diǎn)話題”，總結(jié)各種問題的變化，注重公眾關(guān)注的問題，把握輿論發(fā)展趨勢［8］。這些民意調(diào)查和熱線電話等互動(dòng)的出現(xiàn)，表明政府已開始認(rèn)識(shí)到觀眾意識(shí)和公眾需求的重要性。但是，除這些實(shí)際行動(dòng)外，政府對(duì)各類利益相關(guān)者的了解還不夠充分。在此期間，政府只認(rèn)識(shí)到公眾感知和訴求的重要性，但沒有給予公眾優(yōu)先權(quán)［5］。

中國政府的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)溝通策略越來越受到公眾關(guān)注，公眾的滿意度成為衡量政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在處理H7N9問題時(shí)，政府十分重視通過各種媒體和溝通渠道與公眾進(jìn)行溝通的渠道建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)與公眾的雙向交流和溝通。國家衛(wèi)生計(jì)生委于2013年明確提出H7N9禽流感的控制方案：針對(duì)公眾關(guān)心的問題和讓公眾養(yǎng)成良好習(xí)慣，積極開展輿情監(jiān)測，積極宣傳信息，開展風(fēng)險(xiǎn)溝通，并特別重視與家禽養(yǎng)殖、屠宰、銷售和運(yùn)輸工作人員的衛(wèi)生教育和風(fēng)險(xiǎn)溝通工作。在疫情暴發(fā)過程中，政府從多渠道收集信息，及時(shí)、有序地與政府相關(guān)部門溝通。此外，政府還將信息報(bào)告給世界衛(wèi)生組織，香港、澳門及相關(guān)國家，向這些國家和地區(qū)發(fā)布疾病預(yù)防控制知識(shí)及采取的措施心康復(fù)［9］。

2003年非典疫情暴發(fā)后，世界各國政府采取行動(dòng)，修訂、更新和制定新的針對(duì)傳染病防控的風(fēng)險(xiǎn)溝通指導(dǎo)文件。世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國兒童基金會(huì)和許多其他國際組織已經(jīng)編制許多關(guān)于健康風(fēng)險(xiǎn)溝通的資料和指南［10］。為應(yīng)對(duì)埃博拉（Ebola）、中東呼吸綜合征（MERS）及其他近年流行的傳染病，世界各國已經(jīng)在逐漸應(yīng)用國際風(fēng)險(xiǎn)溝通理論及原則［11-12］。在我國，風(fēng)險(xiǎn)溝通的發(fā)展體現(xiàn)了中國政府的風(fēng)險(xiǎn)溝通工作正在努力向一種更加開放、協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。

二、我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)溝通中存在的問題

1.相關(guān)法律法規(guī)及風(fēng)險(xiǎn)溝通預(yù)案不完善：近15年以來，針對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的不斷發(fā)生，我國關(guān)于重大疫情應(yīng)急管理的法律、法規(guī)也在不斷完善［13］。盡管我國的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《中國人民共和國政府信息公開條例》等對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息發(fā)布做了規(guī)定，但主要是偏重于信息的從上到下的單方面發(fā)布，缺乏縱向、雙向及橫向部門及機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通［14］。我國公共衛(wèi)生應(yīng)急事件風(fēng)險(xiǎn)溝通預(yù)案不完善，缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通工作的理論指導(dǎo)［15］。中國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通，很少有專門的預(yù)案，風(fēng)險(xiǎn)溝通內(nèi)容往往只是衛(wèi)生應(yīng)急管理預(yù)案中的一部分。2007年原衛(wèi)生部編寫了《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急與風(fēng)險(xiǎn)溝通》手冊(cè)，但該手冊(cè)作為內(nèi)部材料，并不為很多一線衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)人員所知。雖然我國在2009年甲型H1N1流感防控中，衛(wèi)生部首次制定了《風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》，但該指南原則性強(qiáng)，缺少實(shí)質(zhì)性操作內(nèi)容。在近幾年H7N9禽流感疫情防控中，國家衛(wèi)生計(jì)生委文件中常提到要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通工作，但缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)溝通專門預(yù)案支撐。

2.應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制建設(shè)不完善，信息公開的渠道不足：我國應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制建設(shè)不完善，在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件防控中，我國實(shí)施的是逐級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)制度，常會(huì)導(dǎo)致信息發(fā)布及反饋時(shí)間滯后，在一定程度上影響了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)有效管理［14］。信息溝通在公共衛(wèi)生應(yīng)急事件管理中起著非常重要的作用，信息溝通不暢往往造成民眾的猜測、謠言的產(chǎn)生及社會(huì)的恐慌，其次生出來的影響及危害可能比公共衛(wèi)生危機(jī)事件本身的危害更為嚴(yán)重［16］。在2003年SARS事件中，因“政府隱瞞信息，公開執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致國際社會(huì)的批評(píng)”我國公共衛(wèi)生應(yīng)急信息公開渠道不足。在當(dāng)今信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代及新興的微時(shí)代媒體中，新聞發(fā)言人制度、社會(huì)主流媒體、政府門戶網(wǎng)站及官方出版物等政府信息公開的主要載體，有些已難以滿足公眾對(duì)危機(jī)事件信息的及時(shí)需求［13］。

3.風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)缺乏，信息披露不足：我國少數(shù)政府部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理性認(rèn)識(shí)［17］，信息發(fā)布往往采用傳統(tǒng)的“外松內(nèi)緊”策略，甚至掩蓋事實(shí)真相，日常風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為危機(jī)事件，政府往往陷入被動(dòng)［18］。暫緩發(fā)布信息是中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的傳統(tǒng)做法，往往是不僅沒有引起公眾的警惕，還耽誤了疫情的及時(shí)處置。2003年首例SARS疫情信息發(fā)布時(shí)間拖延2個(gè)月，錯(cuò)過了最佳控制時(shí)機(jī)并造成許多不必要的影響及損失［14］。有些政府部門為了不影響考評(píng)成績，或擔(dān)心真實(shí)信息公開會(huì)引起社會(huì)恐慌，也常常故意遮掩有些不利信息，少報(bào)、瞞報(bào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情［19］。由于政府公開信息的缺位，公眾無法及時(shí)了解危機(jī)的情況，各種虛假新聞的蔓延往往引起公眾的恐慌和社會(huì)的混亂［13］。我國對(duì)SARS事件的處理中，政府和專家前后提供的信息不一致，嚴(yán)重影響了公信力［7］，政府公布的信息過于“專業(yè)化”，老百姓理解有困難，也增加了社會(huì)恐慌［9］。

4.公眾參與及人文關(guān)懷不足：風(fēng)險(xiǎn)溝通在我國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件處置中，往往就是各級(jí)政府、衛(wèi)生行政部門、疾病部門及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從上到下進(jìn)行逐級(jí)的信息報(bào)送、政令傳達(dá)及向公眾發(fā)布的信息，單向處置，缺乏部門間的信息溝通；忽視公眾參與，缺乏對(duì)公眾反饋信息的收集，利益相關(guān)者之間的對(duì)話與溝通也不足［11］。在我國公共衛(wèi)生應(yīng)急事件處置中，對(duì)疫情感染者及其家屬等相關(guān)受害者人文關(guān)懷，如心理及社會(huì)關(guān)系等方面工作還有不足。為體現(xiàn)人文關(guān)懷，2003年SARS防控中，盡管國家下?lián)芰薙ARS?？罘啦』?，減免患者相關(guān)醫(yī)療費(fèi)用，但在具體實(shí)施過程中，很多患者只是得到了身體的治療，心理治療與干預(yù)缺乏，特別是在一些邊緣貧困地區(qū)，更不利于患者的身心康復(fù)［9］。

三、我國公共衛(wèi)生管理風(fēng)險(xiǎn)溝通的策略建議

1.建立和完善應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通相關(guān)法律法規(guī)及預(yù)案：要不斷地完善和健全我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)溝通相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，建立和完善有效的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通預(yù)案和效果評(píng)估體系，明確衛(wèi)生行政部門及其他各單位之間職責(zé)和分工，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行綜合實(shí)戰(zhàn)演練，保證預(yù)案的可操作性［13］。相關(guān)預(yù)案中要對(duì)事件直接涉及的利益相關(guān)者采取不同的溝通策略，針對(duì)不同的需求開展對(duì)應(yīng)的信息溝通發(fā)布工作［13］。同時(shí)要加強(qiáng)國際多邊交流與合作，修訂《國際衛(wèi)生條例》，明確規(guī)范跨國多邊傳染病應(yīng)急管理中法律定位及風(fēng)險(xiǎn)溝通信息內(nèi)容及渠道，促進(jìn)多國參與風(fēng)險(xiǎn)決策與管理［20］。

2.加強(qiáng)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制構(gòu)建及信息發(fā)布：借鑒國外成熟的風(fēng)險(xiǎn)溝通理論與實(shí)踐，結(jié)合我國的國情，深入調(diào)研，建立完整的我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)各方力量，打破衛(wèi)生行政部門的固化思維模式，全面考慮公眾、防病醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門及媒體等利益相關(guān)者之間的信息需求，進(jìn)一步做好風(fēng)險(xiǎn)溝通的方法，保證利益相關(guān)者之間信息溝通持續(xù)、雙向進(jìn)行。在公共衛(wèi)生危機(jī)信息傳播方面，綜合考慮不同傳播渠道的特點(diǎn)，選擇合適的傳播渠道，在做好傳統(tǒng)媒體宣傳報(bào)道的同時(shí)，重視加強(qiáng)新媒體平民化參與，充分利用新媒體等非政府信息發(fā)布渠道。

3.增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)和信息發(fā)布的公開及時(shí)：信息的全面與公開是“風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”的前提與基礎(chǔ)。信息的不確定性是風(fēng)險(xiǎn)的核心，不確定性會(huì)隨著信息的增加而減少，風(fēng)險(xiǎn)程度也就相應(yīng)降低［15］。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中，政府相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理的思想意識(shí)，改變過去采用的隱瞞疫情、秘密處理應(yīng)對(duì)疫情的做法，樹立風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)融入到日常工作中，在日常工作中建立與公眾間的風(fēng)險(xiǎn)信息互動(dòng)交流，及時(shí)公開信息，讓公眾及利益相關(guān)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件及其相關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)全方位的認(rèn)識(shí)和了解，消除公眾“信息缺位”而造成的謠言、心理恐慌及社會(huì)混亂。

4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通中的人文關(guān)懷，建立相互信任：公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作本身就是一種人道主義的事業(yè)，只有把對(duì)人的健康放在中心地位，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生工作者的自身價(jià)值［21］。在公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的風(fēng)險(xiǎn)溝通中，要利用便利的渠道與媒介形式，搜集來自民眾的態(tài)度、意見和建議，提高自身的“公眾參與”能力，同時(shí)要從受眾的角度出發(fā)，在溝通中要體現(xiàn)對(duì)事件中的利益相關(guān)者，特別是患者受害者的關(guān)注與關(guān)愛，體現(xiàn)人文關(guān)懷，這也是社會(huì)公共責(zé)任的一種表現(xiàn)［22］。作為WHO疾病暴發(fā)溝通指南中提出的風(fēng)險(xiǎn)溝通原則之一，建立信任是風(fēng)險(xiǎn)溝通能否達(dá)到預(yù)期效果的一個(gè)重要因素［23］。人文關(guān)懷也體現(xiàn)著社會(huì)的溫暖，增強(qiáng)民眾抗擊公共衛(wèi)生應(yīng)急疫情的信心和對(duì)政府的信任。

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