行政訴訟跨區(qū)域管轄制度運行現(xiàn)狀檢視
——以目的論為視角

王書娟

（1．華東政法大學研究生教育院，上海，200042；2．福建江夏學院法學院，福建福州，350108）

行政訴訟跨區(qū)域管轄制度運行現(xiàn)狀檢視
——以目的論為視角

王書娟1,2

（1．華東政法大學研究生教育院，上海，200042；2．福建江夏學院法學院，福建福州，350108）

行政訴訟跨區(qū)域管轄制度確立后，各省市縣區(qū)等不同層面采用了不同的運作模式?；谀康恼搶υ撝贫鹊倪\行現(xiàn)狀能否真正實現(xiàn)審判公正與獨立、能否切實保護原告的合法權(quán)益以及能否為司法管轄制度改革進行有益探索逐一加以檢視后，提出這項制度的未來運行應當進一步擴大跨區(qū)域范圍、專門法院和普通法院協(xié)調(diào)運行、科學合理確定跨區(qū)域案件等三方面作為著力點，避免制度運行與立法目的之偏離。

行政訴訟；跨區(qū)域管轄；制度運行；目的論

一、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的確立背景

1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院設行政審判庭審理行政案件，地域管轄方面實行“被告所在地”原則。20多年的司法實踐表明，這種制度安排為行政機關(guān)對法院施加壓力提供了極大便利，行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難成為常態(tài)，法院“慘淡經(jīng)營”，卻仍然走不出“艱難困厄”的局面。[1]在此背景下，最高人民法院通過司法解釋和一系列司法文件對行政訴訟管轄制度進行了局部修正，進行了“提級管轄”“相對集中管轄”“異地交叉管轄”等多種嘗試a2000年3月，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號，）針對“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”的內(nèi)涵進行描述，規(guī)定“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”由中級法院管轄。隨后，最高院又專門發(fā)布了針對管轄問題的司法解釋，即《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》（法釋[2008]1號），該規(guī)定明確除“以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件”外，其他“被告為縣級以上人民政府的案件”屬于中級法院管轄案件”，事實上擴大了中級法院一審管轄的案件范圍。此后，最高院又對各地經(jīng)驗進行總結(jié)，充分肯定部分法院實施行政案件異地管轄的做法，2013年1月4日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（法[2013]3號），決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。，但仍然難以實現(xiàn)法院依法獨立公正行使審判權(quán)，甚至產(chǎn)生了新的問題b如章志遠教授認為，改革舉措致使多數(shù)基層法院行政審判庭陷于體眠狀態(tài)，動搖了現(xiàn)行行政訴訟法所確定的審級結(jié)構(gòu)?；鶎臃ㄔ盒姓徟型⒊霈F(xiàn)“強者愈強、弱者愈弱”的局面。集中管轄法院將日益發(fā)揮行政案件審理主戰(zhàn)場作用，非集中管轄法院則因無案可審而更加趨于邊緣化境地。參見章志遠：《行政案件相對集中管轄制度之省思》，《法治研究》2013年第10期。黃學賢、楊紅認為，“行政訴訟中異地交叉管轄的做法，顛倒了法定管轄與裁定管轄主次關(guān)系，導致打破了現(xiàn)有的行政訴訟管轄秩序，造成基層人民法院之間推諉、爭奪管轄權(quán)現(xiàn)象并存，破壞了現(xiàn)有的審級制度。”參見黃學賢、楊紅：《論行政訴訟管轄困境之形成及其突破》，《法學評論》2013年第6期。。隨著行政訴訟法修改列入立法規(guī)劃，理論界和實務界對行政訴訟管轄應當何去何從，展開了廣泛的討論，形成了“革新”與“改良”等不同主張。革新派主張從根本上改造我國的行政審判體制，認為“建立獨立的、脫離地方政府控制的行政法院體系，是《行政訴訟法》修改工作的重中之重”，“只要設立行政法院，其他問題幾可迎刃而解?！盵2]這一觀點得到多數(shù)法官和部分學者的支持。c在全國人大常委會于北京、福建主持召開的行政審判體制改革座談會上，與會法官普遍認為要“打破行政區(qū)劃、單獨設立行政法院體系”。參見申欣旺:《“行政法院”呼聲漸起》，《中國新聞周刊》2013年第25期。除此，馬懷德教授、解志勇教授也主張設立行政法院并專門為此撰文。參見馬懷德：《有效解決行政爭議需設置行政法院》，《人民法院報》2013年5月6日；馬懷德：《行政審判體制改革的目標：設立行政法院》，《法律適用》2013年第7期；解志勇：《行政法院：行政訴訟困境的破局之策》，《政法論壇》2014第1期?！案牧寂伞眲t認為，行政訴訟管轄的基本制度不存在太多的改革空間，“全面推翻現(xiàn)有規(guī)范，顛覆性的修改方式當然不宜采??；不考慮現(xiàn)有制度基礎，生搬硬套國外的經(jīng)驗或者制度的所謂修改建議，也是值得商榷的。”[3]有學者主張對我國行政訴訟管轄制度進行適度改造，“第一審行政案件由中級人民法院管轄”，同時“將各基層法院的行政審判庭改造成中級法院的行政審判巡回法庭”，如此，既可以“最大限度地利用行政審判資源”，又可以“最大限度地維護司法公正”。[4]

而最終正式通過的《行政訴訟法》部分吸納了改良派的觀點，將管轄制度的修正立足于“循序漸進，逐步完善”，仍然保留了四級法院均設行政庭的現(xiàn)有體制，但對行政訴訟管轄制度做了一些微調(diào)：除對已有司法解釋規(guī)定的提級管轄進一步確認和在表述技術(shù)層面的進一步完善外d一個變化是通過明確“對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級法院管轄”，二是增加了“下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院指定管轄的，可以報請上級人民法院決定”，但同時取消上級法院“也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”的規(guī)定。，在地域管轄方面，增加了一個重要規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！笨梢哉f，與前述兩個變化的“波瀾不驚”相較，此項是本次修法對行政訴訟管轄制度的一個最實質(zhì)性變化。

二、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的運行現(xiàn)狀

行政訴訟跨區(qū)域管轄制度探索肇始于地方法院自主發(fā)文創(chuàng)新，歷經(jīng)最高人民法院發(fā)布司法解釋推行、國家層面政策提倡、法律制度正式確認等不同階段。e2013年1月4日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（法[2013]3號），決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。截至目前，筆者試對該制度運行現(xiàn)狀做一初步梳理。

（一）跨省管轄：最高人民法院巡回法庭設立

2014年10月20日至23日，十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院。以此為據(jù)，目前最高人民法院已有兩個巡回法庭相繼設立：第一巡回法庭設在廣東省深圳市，主要審理廣東、廣西和海南范圍內(nèi)重大行政和民商事案件；第二巡回法庭設在遼寧省沈陽市，主要審理遼寧、吉林、黑龍江三省范圍內(nèi)重大行政和民商事案件。

（二）跨市、縣（區(qū)）管轄：多種模式并存

在跨市、縣（區(qū)）管轄層面，各地高級人民法院落實行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的具體做法不一，呈現(xiàn)出多種模式并存的局面。

1.集中管轄模式

目前，采取這一做法的主要是北京、上海、天津等三個直轄市。2014年12月28日，上海市第三中級人民法院依托上海鐵路運輸中級法院設立，跨區(qū)域管轄部分行政訴訟案件及其他重大案件。筆者查閱該法院官網(wǎng)顯示，自2015年1月1日起，第三中院已審理行政案件187件，其中一審25件，二審162件。f具體數(shù)據(jù)參見上海市高級人民法院網(wǎng)：http://www．hshfy．sh．cn/shfy/gweb/flws_list．jsp．2014年12月30日，北京市依托原鐵路運輸中級法院成立第四中級人民法院，管轄特定行政案件和其他特定案件。g根據(jù)《關(guān)于北京市第四中級人民法院案件管轄的規(guī)定》，除特定行政案件外，北京市第四中級人民還管轄特定商事案件；跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件；北京市人民檢察院第四分院提起公訴的案件；北京市高級人民法院指定管轄的其它特殊案件；跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件；北京市人民檢察院第四分院提起公訴的案件；北京市高級人民法院指定管轄的其它特殊案件。2015年9月30日，天津市高級人民法院發(fā)布《關(guān)于指定部分行政案件施行跨行政區(qū)域管轄的通知》，指定以天津海關(guān)及各隸屬海關(guān)為被告的行政案件由第二中級人民院管轄；以市級行政機關(guān)為被告的行政案件由和平法院管轄，但因不動產(chǎn)提起訴訟的案件和因市級行政機關(guān)復議維持原行政行為作為共同被告的案件除外；環(huán)境保護行政案件由鐵路運輸法院集中審理，二審上訴至第一中級人民法院。[5]

在基層法院層面，有幾個省份也采取集中管轄做法。如福建省高級人民法院于2015年9月10日發(fā)布了《關(guān)于部分行政案件實行跨行政區(qū)劃管轄的公告》，明確在全省除龍巖以外的福州、寧德、莆田、廈門、泉州、漳州、南平、三明八個設區(qū)市基層人民法院普遍實行相對集中管轄，各確定2-4個基層人民法院集中管轄指定范圍內(nèi)原由其他基層人民法院管轄的一審行政訴訟案件。集中管轄法院原則上不再管轄本地行政機關(guān)為被告的案件，而由其他集中管轄法院管轄。h根據(jù)該跨區(qū)域管轄的具體安排，以福州為例，原五區(qū)八縣共12個基層法院管轄的行政案件，調(diào)整后集中到四個基層法院管轄，其中鼓樓區(qū)法院管轄原臺江區(qū)、倉山區(qū)和福清市法院管轄的行政案件；臺江區(qū)法院管轄原晉安區(qū)、馬尾區(qū)、閩清縣法院管轄的行政案件；倉山區(qū)法院管轄原鼓樓區(qū)、永泰縣、閩侯縣法院管轄的行政案件，晉安區(qū)法院管轄原長樂市、羅源縣、連江縣法院管轄的行政案件。

2.異地管轄模式

采取這種做法的目前主要有河南、黑龍江和福建等部分省份。

河南省高級人民法院于2014年5月印發(fā)《關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定（試行）》，明確中級人民法院管轄的以同級人民政府為被告的案件，由被告所在地之外的中級人民法院管轄；關(guān)于異地管轄的方法，混合使用“結(jié)對”和“推磨”兩種辦法。i“結(jié)對”，即兩個法院相互審理以對方地區(qū)的政府機關(guān)為被告的案件；“推磨”，即在三個或三個以上的法院中，由A法院審理B行政區(qū)的案件，B法院審理C行政區(qū)的案件，C法院審理A行政區(qū)的案件，依此類推。后河南省高級人民法院又于2015年6月發(fā)布了《關(guān)于行政案件異地管轄補充規(guī)定》，調(diào)整全省中級法院行政案件異地管轄分工，18個中級法院分成6組，實行“推磨”方式審理行政案件，異地管轄范圍每兩年調(diào)整一次。j參見《河南省高院出臺〈補充規(guī)定〉調(diào)整行政案件異地管轄分工》，《鄭州日報》2015年6月15日。

黑龍江省于2014年9月1日起施行《黑龍江省高級人民法院關(guān)于行政案件異地管轄若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《黑龍江異地管轄規(guī)定》），規(guī)定全省中級人民法院異地管轄分工方案由省法院制定，該文同時發(fā)布了全省15個中級人民法院異地管轄分工方案，具體做法為將15個中級法院3個一組共分為5組，亦實行“推磨式”異地管轄。k詳見《黑龍江省高級人民法院關(guān)于行政案件異地管轄若干問題的規(guī)定（試行）》之附件《全省中級人民法院異地管轄分工方案》。

福建省高級人民法院通過發(fā)布《關(guān)于部分行政案件實行跨行政區(qū)劃管轄的公告》，將全省九個設區(qū)市劃分為三個片區(qū)，把原屬當?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ汗茌牭囊允小⒖h（區(qū)）二級政府為被告的一審行政案件，統(tǒng)一指定給片區(qū)內(nèi)其他中級人民法院管轄，且不對應交叉管轄。實際上也為“推磨式”異地管轄。1福州、莆田、寧德為第一片區(qū)，廈門、漳州、泉州為第二片區(qū)，南平、三明、龍巖為第三片區(qū)。以第一片區(qū)為例，莆田市中院管轄原福州市中院管轄的案件，福州市中院管轄原寧德市中院管轄的案件，寧德市中院管轄原莆田市中院管轄的案件，其他片區(qū)也是類似。

三、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的運行檢視

（一）行政訴訟跨區(qū)域管轄運行所承載的主要目的

德國法學家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實際的動機?！盵6]面對行政訴訟修法過程中的不同主張，最終緣何選擇了“跨區(qū)域管轄制度”，而非呼聲更高的“設立行政法院”？在當下的特定社會背景中，選擇該制度有哪些特定目的？承載了什么樣的功能？

追溯修法過程，全國人大常委會法工委信春鷹副主任在一審時所作的關(guān)于《＜中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明》中提到，“為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對行政審判的干預，在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎上，根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的精神”，增加規(guī)定“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”。其后，全國人大法律委員會在《關(guān)于＜行政訴訟法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》中提出，“社會各界認為‘跨區(qū)域管轄行政案件不應僅限于基層人民法院，草案應當為管轄制度改革留有空間’”，經(jīng)研究認為，“為管轄制度改革留有空間是必要的，同時，探索管轄制度改革要有利于保障人民群眾的司法訴求，體現(xiàn)以人為本、便民利民原則，依照法定程序進行。”因此，建議將該規(guī)定修改為：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！痹摫硎鲎詈蠹闯蔀樾滦姓V訟法文本中的正式表述。

從上述立法過程和最終文本表述中可以看出，在當下特定背景中，行政訴訟跨區(qū)域管轄的運行，所承載的主要目的應當是：

一是實現(xiàn)行政審判的公正與獨立。一直以來，我國法院按照行政區(qū)劃設置并且人財物歸地方統(tǒng)管的做法導致法院地方化色彩較為濃厚，在行政審判中尤為明顯。圍繞行政訴訟管轄制度改革的諸多觀點，主要是針對地方政府干預法院依法行使審判權(quán)的情形而提出的，認為影響行政審判公信力最重要因素是司法管轄完全從屬于行政地域管轄，由此導出實現(xiàn)法院跨區(qū)域管轄行政案件后，可以避免來自地方黨、政機關(guān)的干預，使法院依法獨立公正行使審判權(quán)。

二是為整體司法管轄改革進行制度探索。黨的十八屆三中全會提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會進一步明確提出，“探索設立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！钡胤椒ㄔ核痉▍^(qū)域與行政區(qū)域的重合以及地方法院的存續(xù)命脈受制于當?shù)卣菍е路ㄔ簷?quán)衡利弊裁判的重要原因，且在行政審判中更加突出。m據(jù)媒體報道，浙江省某中院行政庭庭長在親歷了基層行政庭遭遇行政干預的痛苦和無奈后發(fā)出如此感慨:“法院的每一分錢都是政府的財政局給的，法院每進一個人都必須通過政府的人事局。人、財、物歸政府管，法院怎么敢判政府敗訴？”參見：《150萬民告官案件推動中國法治進程——寫在行政訴訟法實施20周年之際》，《法制日報》2010年9月30日。因此，十八屆四中全會提出，“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度?！庇捎谖覈ㄔ合到y(tǒng)龐大，法官人數(shù)眾多，如果推動省以下所有法院進行跨區(qū)域司法管轄改革，將面臨巨大阻力和難度。在這一背景下，行政訴訟跨區(qū)域管轄探索除肩負自身使命外，還帶有明顯的為整體司法跨區(qū)域改革進行制度嘗試的目的。

三是保障原告的司法訴求與訴訟便利?！靶姓V訟跨區(qū)域管轄”所追求的“司法公正與獨立”最終也是為了最大限度保護原告的合法權(quán)益，但能否達到這一目的卻有依賴于各地法院具體實施的制度設計，“如償所愿”僅為一種可能，但“跨區(qū)域訴訟”一旦施行必然會帶來原告訴訟不便與訴訟成本的增加。兩者之間如何平衡與兼顧，在修法過程中被明確提出，因此，立法者對這一制度的運行，總體持審慎態(tài)度，認為該制度是否運行，不必一刀切，而是由各高級人民法院根據(jù)“審判工作的實際情況”來決定，且需依照法定程序進行，即“經(jīng)最高人民法院批準”。

（二）行政訴訟跨區(qū)域管轄制度運行現(xiàn)狀

以下本文將基于以上目的的分析，對目前行政訴訟跨區(qū)域管轄制度運行現(xiàn)狀逐一加以檢視。

1.能否真正實現(xiàn)審判公正與獨立

修法前后對行政訴訟跨區(qū)域管轄的積極嘗試也可謂“爭先恐后”，這種積極作為的現(xiàn)象應當令人鼓舞，但如果深入其各實施方案的具體內(nèi)容，卻難免會有一絲隱憂，那就是各地“跨區(qū)域”做法基本沿襲了過去“集中管轄”“異地管轄”的舊有思路，這些存量制度的翻新效果何如？因新法實施不久，其實效尚未能完全顯現(xiàn)，但就修法前實施情況來看，恐難以樂觀。因新法施行以前集中和異地管轄的做法已在不同試點接受過實踐檢驗，據(jù)觀察，集中和異地交叉管轄改革只是斬斷了地方政府直接干預行政審判的路徑，而沒有堵上借助其他地方政府進行干預的管道。因而，“縣區(qū)、政府仍可通過他們之間的溝通聯(lián)系對集中管轄法院間接地進行干預，而不少行政機關(guān)也可通過上級機關(guān)對行政審判施加不當影響。甚至經(jīng)過長期的互動、博弈，類似潛規(guī)則的制度安排可能形成：異地政府之間的互惠性干預和上級政府對下級政府的自動化支持。”[7]

為更大程度的避免地方干預，在此輪實施方案中，各地在力所能及的范圍內(nèi)嘗試了一些新的舉措，如目前異地管轄基本不再采用“交互式”而是代之以“推磨式”。但“三個為一組”的“推磨式”雖可能會避免“交互式”的互惠性干預，但是否會形成“推磨”組內(nèi)新的“利益共同體”？從現(xiàn)實情況來看，在同一省（或市）的地域內(nèi)，行政機關(guān)之間由于其天然的密切聯(lián)系仍然是一個更大范圍內(nèi)的熟人社會，上下級行政機關(guān)之間的領(lǐng)導關(guān)系，同級不同地域行政機關(guān)之間的“友好”關(guān)系，以及近些年來越來越頻繁的同級別、上下級之間的人事任職交流，決定了一個?。ɑ蚴校┓秶鷥?nèi)的異地管轄并不確定會建立起一個阻斷行政不當干預的天然屏障。

2.能否切實保護原告的合法權(quán)益

從法律文本來看，行政訴訟的主要目的包括：“公正、及時地審理案件，解決行政爭議”，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。n參見《行政訴訟法》第1條。無論其具體表述和排序如何，行政訴訟的終級目標應當在于“保護公民、法人和其他組織（即原告）的合法權(quán)益”，原告的權(quán)益沒有得到保護，就無法真正“解決行政爭議”，“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”如果不是為了保護原告的合法權(quán)益，也不必由法院實施，僅由人大、政府上級部門或監(jiān)察部門實施監(jiān)督就好。行政訴訟制度的獨特價值正在于，通過中立的法院和正式的法律程序，給公民受損害的權(quán)益以最有效的保護。因此，行政訴訟的各項制度，都應當服務于而不應當遺忘甚至背離這一目的，跨區(qū)域管轄所追求的“革除地方行政不當干預”和“實現(xiàn)公正審判”也正是為了“保護原告的合法權(quán)益”。但目前各地的實施方案主要是基層和中級的異地或集中管轄，這種做法的弊端之一就是會增加當事人雙方的訴訟成本，即消耗訟訴參加人更多的時間、精力和金錢，雖然被告方為此所額外付出的金錢實乃納稅人所支付，但這也會造成公共財政的無端浪費。當然，按照經(jīng)濟分析法學的觀點，任何訴訟活動都應當以最小化的訴訟成本追求最大化的訴訟效益。[8]如果原被告為此所多付出的訴訟成本能換取更大程度的審判公正，即原告權(quán)益更大程度的保護，這樣的制度選擇仍然有其正當性。但問題是，一個省、市范圍內(nèi)的異地和集中管轄等跨區(qū)域做法，無法確保公正審判的必然實現(xiàn)，那么緣何要原告為訴訟支付更多的時間、精力和金錢成本去追求一個并不確定的“公正”結(jié)果？

就各地實施方案來看，有的地方對跨區(qū)域管轄的實施設置了條件，如北京、天津、上海均明確跨區(qū)域管轄的僅為“部分行政案件”；有的地方在實施跨區(qū)域管轄時從尊重原告意愿出發(fā)，如《黑龍江異地管轄規(guī)定》第2條規(guī)定：“下列案件實行異地管轄，但原告書面申請不需要異地管轄的除外?！毙薹ê蟀l(fā)布的《河南異地管轄補充規(guī)定》明確規(guī)定：“對于實行異地管轄的行政案件，如果原告堅持由被告所在地法院管轄并起訴，由被告所在地法院管轄?！?/p>

這些做法都在追求公正審判的同時兼顧了原告權(quán)益，但也有些地方的做法出現(xiàn)了目的偏離的傾向。如有些地方踐行行政案件跨區(qū)域管轄制度時就置原告利益于不顧，采用“一刀切式”做法，對基層法院管轄的所有行政案件無例外地實行異地管轄。

但必須肯定的是，多數(shù)法院在踐行行政案件跨區(qū)域集中管轄制度時，采取多種方法確保當事人的訴訟便利與權(quán)益保護。如河南安陽決定對基層法院受理的第一審行政案件實行跨區(qū)域異地管轄的同時，綜合考慮方便群眾訴訟與案件均衡的問題，為方便當事人訴訟，確立了“讓法官多走路、讓當事人少跑腿”的基本思路，出臺了系列措施確保行政案件跨區(qū)域管轄案件便民利民。o該系列措施具體包括：一是做好工作銜接。各基層法院行政審判庭圍繞如何方便群眾立案和訴訟，與被指定管轄法院行政庭和立案庭搞好溝通銜接，避免當事人因指定異地管轄往來奔波。二是委托立案、代辦手續(xù)。除市區(qū)間的異地管轄法院可以自行立案外，其他被指定管轄法院要委托當?shù)胤ㄔ恨k理立案、受理和代辦應訴手續(xù)，讓群眾在當?shù)胤ㄔ杭纯赊k理程序性事務。三是巡回審判。對于需要開庭審理的，一律到當?shù)胤ㄔ哼M行；需要對有關(guān)人員進行調(diào)查的，也通知到當?shù)胤ㄔ哼M行。四是強化監(jiān)督。各基層法院都要在立案大廳醒目位置公告便民措施，主動接受群眾監(jiān)督。參見吳倩：《改革司法管轄提升司法公信——安陽市中級法院副院長王韶方就第一審行政案件跨行政區(qū)域異地管轄答記者問》，《河南法制報》2014年5月22日第5版?？紤]到當事人的司法訴求和訴訟便利，福建省跨區(qū)域管轄公告專門規(guī)定了“‘跨域’立案服務”和“原告選擇管轄法院”兩項制度。有的地方為減少跨行政區(qū)域管轄給當事人帶來的不便，自發(fā)嘗試了巡回審判。p2015年11月6日上午，廈門市集美區(qū)人民法院行政庭庭審現(xiàn)場搬到了涉案一方公司，首次以巡回審判方式調(diào)解了一起社會保險待遇糾紛案件，從而在福建省率先開展了跨區(qū)域行政案件巡回審判。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，集美區(qū)法院相對集中管轄原屬廈門市其余五區(qū)基層法院受理的一審行政案件，而跨區(qū)審理，客觀上會給當事人帶來訴訟上的不便利。承辦法官發(fā)現(xiàn)，原告的訴求還涉及第三人，即原告已逝親屬的原工作單位。原告、被告及第三人的住所地均距離集美區(qū)法院較遠，一趟趟地來回開庭會給三方帶來極大的不便，浪費社會資源。因此法官決定，采用巡回審判方式審理此案。參見田圓：《集美法院審結(jié)全省首例巡回審判跨區(qū)域行政案》，《福建日報》2015年11月6日第3版。此外，黑龍江省也明確了“尊重原告意愿”的原則。q參見《黑龍江省高級人民法院關(guān)于行政案件異地管轄若干問題的規(guī)定（試行）》第2條：“下列案件實行異地管轄，但原告書面申請不需要異地管轄的除外。”上述做法兼顧公正審判與原告權(quán)益保護，其合理性值得今后其他地方運行時借鑒。

3.能否為司法管轄制度改革進行有益探索

目前，行政案件跨區(qū)域集中管轄制度既不是孤立存在的，也不是最終的目的，而是實現(xiàn)“設立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”這一司法改革總體目標的一環(huán)或一個重要試驗手段，同時其成敗與否也受制于其他司法改革配套措施，而不可能通過單兵突進來實現(xiàn)。

就目前各地實施行政訴訟跨區(qū)域管轄的具體措施而言，仍然在異地和相對集中管轄、提級管轄上打轉(zhuǎn)。行政審判所面臨的窘境能否得到根本扭轉(zhuǎn)需要拭目以待，但從其他配套措施并未跟進的整體態(tài)勢而言，前景不容樂觀。有學者指出，“以保障司法獨立為目標的改革任務，就包括旨在排除外部干涉的司法管理體制改革和旨在排除法院內(nèi)部行政干涉的審判權(quán)運行機制改革兩大方面，其中前者主要是法院人財物管理體制去地方化，后者主要是審判組織的監(jiān)督和行政管理機制去行政化?！盵9]70行政審判一直以來面臨的困境是：司法地方化問題與司法行政化問題互通、互動、互為因果?！艾F(xiàn)實中法院在審理涉及地方利益的案件時可能接受地方政府的干涉和指令，但這種干涉一般并不直接指向具體案件承辦人，而是通過法院領(lǐng)導借助司法機關(guān)內(nèi)部的行政權(quán)將意見傳遞給具體案件承辦人，承辦人則由于缺乏獨立審判權(quán)而服從領(lǐng)導的意志最終作出偏袒地方利益的、不公正的裁判?！盵9]73可見，司法地方化與司法行政化在現(xiàn)實中并不是平行分離的狀態(tài)，而是相互糾結(jié)并相互勾連在一起。這樣的情形下，就外部環(huán)境而言，法院人財物實現(xiàn)省級統(tǒng)管尚未破冰；就內(nèi)部環(huán)境來看，司法行政化趨向有增無減。在這種雙重困境夾擊中的行政案件跨區(qū)域管轄改革，僅憑一己之力單兵突圍，能否實現(xiàn)徹底排除地方干預，實現(xiàn)審判獨立的目標任務并不樂觀。畢竟良好的愿望不會僅憑改革熱情和一廂情愿就可以順利實現(xiàn)，甚至可能產(chǎn)生新的問題。

四、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的未來展望

結(jié)合行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的確立過程，可以透視出立法者對待此制度的審慎意圖：該賦權(quán)是個任意性而非強制性條款。行政案件跨區(qū)域管轄制度是否運行，要根據(jù)各地“審判工作的實際情況”，依照法定程序進行，即須“經(jīng)最高人民法院批準”。同時考慮到行政案件跨區(qū)域管轄這一階段性、先行性、探索性特征，筆者認為，各地對于這一制度的運行啟動不宜操之過急，更不宜照搬照抄，全面推行，搞一刀切，而應當圍繞上文三個主要目的問題，制定實施方案，并廣泛征求意見、充分論證，結(jié)合本地實際，尋求制度增量，試點推行。筆者認為，無論是著眼于未來建立起適合我國國情的行政法院制度體系，還是現(xiàn)今推行行政案件跨區(qū)域改革探索，其核心都應當是圍繞司法權(quán)有效制約行政權(quán)，以實現(xiàn)對人權(quán)的切實保障這一核心目的，不能將跨區(qū)域本身作為目標，而忽視原告的合法權(quán)益保護和實現(xiàn)。對此，為平衡和實現(xiàn)審判公正、原告權(quán)益保護和司法改革探索三個目標，我國行政案件跨區(qū)域管轄制度未來運行應著眼于以下幾個關(guān)鍵點。

（一）跨什么區(qū)域

1.省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)跨縣區(qū)、跨市已達成共識

通過上述各地制度運行情況，筆者發(fā)現(xiàn)，在本省內(nèi)跨區(qū)縣、跨市實現(xiàn)行政案件的跨區(qū)域管轄已成為基本共識和普遍做法。究其原因，一是從制度層面看，目前新《行政訴訟法》將行政案件跨區(qū)域管轄的制度運行權(quán)賦予各地高級人民法院，而各地高級人民法院只有本省范圍內(nèi)的縣區(qū)和市是其可支配范圍；二是從實踐層面看，根據(jù)行政訴訟級別管轄的規(guī)定，一審行政案件絕大部分是由縣區(qū)基層法院和市中級人民法院審理，由于各縣區(qū)、市均有其獨自的地方利益，尤其是經(jīng)濟利益，所以縣區(qū)、市法院審理行政案件收到干預最多，跨區(qū)域的需求最為迫切。

2.是否跨省存在不同看法

目前，行政案件跨省管轄并未實質(zhì)性推動，對于行政案件有無必要跨省也存在不同看法。一種觀點認為，沒有必要跨省，因為省級法院級別較高，其抗干擾能力自然較強。對此，筆者并不認同，實踐中，可能相反，因為其級別高，所以其政治性更強，同時破壞力更大。例如，2006年，山東省高級人民法院曾規(guī)定：“案件雖屬人民法院管轄，但涉及國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展，以及受理后即使作出裁判也難以執(zhí)行，造成法院工作被動的，受理應當謹慎”，“對于法院受理后執(zhí)行難度較大，由黨委政府處理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理”。r參見《山東省高級人民法院新類型、敏感、疑難案件受理意見（試行）》，http://www．lawtime．cn/article/ lll636730641824oo8178，2008年10月22日。即不但其自身可能屈從于不當干預，更可能基于其對下級法院的監(jiān)督職權(quán)，明示或暗示下級法院也屈從于不當干預。實務中，高級法院審理案件也許確實并未受到縣區(qū)市那樣嚴重的不當干預，但這并不能推導出其具有比縣區(qū)市法院更強的抗干預能力。原因可能主要在于，按照級別管轄規(guī)定，高級法院管轄的一審行政案件并不多，從概率上來講，其受到不當干預的機會自然也較低；另外，高級法院的抗干擾能力也許與自身無關(guān)，而是與干預對象有關(guān)。當高級法院面對來自區(qū)縣市行政機關(guān)的不當干預時，可以推定其抗干預能力一定會比縣區(qū)市法院強，但是當高級法院面對來自省級行政機關(guān)的干預時，其抗干擾能力又如何？恐怕難以斷言。正如有學者認為，省級地方亦有其特殊利益，而地方法院亦可能犧牲司法公正，來換取更大的資源輸入，成為地方保護主義的袒護者。當涉及地方利益時，地方法院會由“服務當?shù)亟?jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺杖〗?jīng)濟”。[10]也有學者指出，“實行省級以下法院人財物統(tǒng)管，就使省級法院的司法地方化問題成為遺留未決的問題，若省級法院基于地方利益而對下級法院進行過多的不當干預，將從體制層面破壞審判獨立的改革目標?！盵11]

3.是否還有其他可能——跨省際區(qū)縣和市

考察行政案件跨區(qū)域管轄制度運行現(xiàn)狀，囿于在本省內(nèi)跨區(qū)縣、市異地管轄和集中管轄的存量制度“翻炒”而未“翻新”，有無其他思路可以突破現(xiàn)有框架，實現(xiàn)制度增量？筆者認為，現(xiàn)有各地運行方案的主要局限是通過集中和異地管轄多耗費了訴訟雙方當事人的成本，但卻無法保證該多余消耗能必然帶來多產(chǎn)生的效益，即審判公正和當事人權(quán)益實現(xiàn)的同程度增加。原因在于，同一地域內(nèi)（省或市）的行政機關(guān)之間，由于其天然的密切聯(lián)系仍然是一個更大范圍內(nèi)的熟人社會，地市領(lǐng)導之間的任職輪換，省市、市縣區(qū)之間的人事任職輪換，決定了本省內(nèi)的跨區(qū)域管轄并不能建立起一個阻斷行政不當干預的天然屏障。因此，一個制度增量的思路是，縣區(qū)和市的跨區(qū)域管轄能否打破省際來進行，從成本上說，選擇不同省、自治區(qū)、直轄市的相鄰縣區(qū)和市進行異地管轄，雙方當事人的訴訟成本并不會增加（有時距離可能更近或相等），但從不同省的市縣區(qū)之間并無人事關(guān)聯(lián)和隸屬關(guān)系來看，其抗干預效果必然更強。當然，這樣的設想有無實現(xiàn)可能，其實施有無制度上的阻礙，以及與檢察監(jiān)督、二審管轄法院如何對接則需要進一步論證。司法權(quán)是判斷權(quán)，是屬于中央的事權(quán)?！拔覈菃我恢茋?，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權(quán)的法院?！盵12]從這一理論出發(fā)，跨省際區(qū)縣市法院的跨區(qū)域管轄在做好充分論證與制度銜接設計的前提下，由最高法院層面推動也并非全然沒有可能，且我國也并非全然沒有實踐方面的基礎，過去我國的海事法院、鐵路運輸法院都有跨省際管轄的做法。此外，跨省際管轄的嘗試，還可以為今后全面實現(xiàn)全國范圍無漏洞的跨區(qū)域司法管轄制度改革目標，做好實踐準備和未來的更好銜接。

（二）是什么法院

目前，從制度運行現(xiàn)狀來看，跨區(qū)域管轄主要是通過普通法院（主要包括原基層法院和原中級法院），在原有法院人員編制隸屬關(guān)系不變的情況下，僅通過調(diào)整管轄的案件來實現(xiàn)。也有一種做法是把原有的鐵路運輸法院改造成新的普通法院（如上海市第三中院、北京市第四中院），審理特定類型的行政案件。上述做法表明，目前的跨區(qū)域管轄主要限于普通法院。之所以說是普通法院而不是專門法院，因為上海市第三中院、北京市第四中院雖然是依托鐵路法院改造新設，但其管轄的案件不限于行政案件。上海市第三中院管轄的案件除特定類型的行政案件，還包括原由鐵路中院受理的刑事、民事案件，同時因其與上海知識產(chǎn)權(quán)法院合署辦公，還依法審理知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件；而北京市第四中級人民法院管轄的案件除特定行政案件外，還審理特定的民商事案件s包括按照級別管轄標準，應由本市中級人民法院管轄的金融借款合同糾紛案件、保險糾紛案件、涉外及涉港澳臺的商事案件。、跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件和重大食品藥品安全案件和其它特殊案件t北京市人民檢察院第四分院提起公訴的案件；北京市高級人民法院指定管轄的其它特殊案件；按照最高人民法院《關(guān)于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》、北京市高級人民法院《關(guān)于指定北京鐵路運輸中級法院和北京鐵路運輸法院受理案件范圍的通知》，由北京鐵路運輸中級法院管轄的案件；以及對北京鐵路運輸法院、天津鐵路運輸法院、石家莊鐵路運輸法院第一審裁判上訴的二審案件。。

筆者認為，跨區(qū)域管轄法院不應僅限于當下的內(nèi)涵和外延。其未來制度增量的生長空間應當是包含普通法院和專門法院（含所設巡回法庭）的一個多層次立體系統(tǒng)，并能夠互相彌補、完善和補充，以實現(xiàn)無漏洞協(xié)調(diào)運行。初步設想為，盡可能將現(xiàn)有的鐵路運輸中級法院改造為若干審理行政案件的專門法院，以沿襲其跨原有的跨省際區(qū)域管轄的基礎和優(yōu)勢；審理特定類型的行政案件，可先試點施行，并采納修法時學者提出的合理建議，將現(xiàn)有試點中的集中管轄行政案件的基層法院行政庭獨立出來，整合專門審判人員，改造為專門行政法院的派出法庭，而原有的中級法院、基層法院審理依然保留，審理普通行政案件、非訴執(zhí)行案件和原告選擇普通法院管轄的行政案件。

現(xiàn)今最高人民法院已設立沈陽、深圳兩個巡回法庭。設立最高院巡回法庭的初衷就在于要彌補省級法院人財物未實行中央統(tǒng)管所帶來的缺陷，主要目的是打破省級法院的地方化問題，對跨省的重大案件進行審理。從現(xiàn)有規(guī)定來看，最高院的巡回法庭其管轄范圍為“跨行政區(qū)域重大行政案件”。但這一規(guī)定具有高度不確定性，且在是否受理上賦予其自身過大的自由裁量權(quán)而可能成為“僵尸條款”。因此，建議細化其管轄規(guī)定，如跨省際行政案件、省級政府作被告的案件等來喚醒這一條款。但可能有人認為，應嚴格控制最高院巡回法庭審理一審案件的情形，因為該判決裁定為終審，當事人無上訴權(quán)。筆者認為，可引入“由原告選擇”這一原則來調(diào)解最高院巡回法庭一審的數(shù)量（因為原告不一定會做出這樣的選擇）。這樣就可以以案件類型和原告選擇為界分，建立起一個普通法院和專門法院、普通法院和派出法庭互為補充、協(xié)調(diào)運行的立體交叉系統(tǒng)，同時也可平衡原告權(quán)益保護與審判公正之間的關(guān)系。當然，這只是一個遠期目標，其最終實現(xiàn)還需多方位設計與嘗試，其中涉及到人員整合、法院上下級監(jiān)督和檢察院監(jiān)督如何實現(xiàn)匹配等多方面、多層次問題。

（三）審什么案件

行政訴訟跨區(qū)域管轄的案件應否加以區(qū)分，根據(jù)前文的分析，筆者認為，跨區(qū)域管轄的案件由于涉及到訴訟雙方當事人的成本增加，必須考慮成本與收益之間的關(guān)系。對于一些簡單案件，如簡易程序?qū)徖淼陌讣?、?quán)益影響不大的案件，或者行政不當干擾概率不高、干擾程度不強的案件，就沒有必要全部實行跨區(qū)域管轄，導致當事人雙方和法院時間、金錢成本的無端耗費。當然，在各地運行方案中，均對跨區(qū)域管轄的案件類型有一定考慮，但具體做法不一。以上海、北京、福建、河南、黑龍江五地為例，具體做法見表1。

表1 部分地區(qū)跨區(qū)域管轄審理行政案件的做法

由上可見，在跨區(qū)域管轄審理哪些行政案件的問題上，各地做法不一，有一刀切式，有肯定列舉式，有否定列舉式，有統(tǒng)一“法”定式，有“法定”與“指定”結(jié)合式，還有“法定”與“原告選擇”結(jié)合式。筆者認為，在試行階段，一刀切式忽視了訴訟成本和效益的關(guān)系，因而“法定”與“原告選擇”結(jié)合式更加合理，可以兼顧效益、效率與公平。而對于跨區(qū)域管轄的案件應以何標準來判定，上述方案有的從案件類型標準出發(fā)，如不動產(chǎn)案件（考慮到訴訟便利）、海關(guān)、知識產(chǎn)權(quán)以及生態(tài)行政案件（考慮到專業(yè)性）除外的做法均有其合理性，而另一個出發(fā)點即是被告標準，上述一般都將干預能力較強的市縣區(qū)政府、市直機關(guān)、省直機關(guān)等被告作為考慮因素，是合理的。

此外，筆者認為，未來其他各地運行行政案件跨區(qū)域管轄時，對案件范圍的確定，除考慮案件的專業(yè)性標準、被告干預能力標準，還可以考慮被告干預意愿、干預概率以及與地方利益關(guān)聯(lián)度等標準。如涉及房屋拆遷、土地征收、城建規(guī)劃等行政爭議面臨的地方干擾最大，信息公開行政案件多涉及政府敏感信息，政府往往不愿公開，國家賠償案件和對行政機關(guān)單獨或附帶提起的行政賠償案件等與地方利益和政府利益關(guān)聯(lián)度高，政府干預意愿更強。普通法院受干預概率更高的案件也可考慮試行跨區(qū)域管理，當然這些確定標準不應當依照任何人的主觀意愿來確定，而應當建立在數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析u如選擇過去一定時間段統(tǒng)計哪些案件受干預率占比最高。根據(jù)實證分析，在某地同一年度125件積案中，涉及房屋拆遷、土地征收、城建規(guī)劃等行政爭議的有42件，占33．6%，是基層法院不予立案的主要類型，原因是對集體土地征收、租用以及城市房屋拆遷，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣(市、區(qū))級政府以及地市級政府發(fā)展經(jīng)濟、加快城市建設的重要方式，是地方發(fā)展的“大局”，出讓土地使用權(quán)的收入甚至成為一些地方政府收入的主要來源和經(jīng)濟社會發(fā)展的主要支撐。參見李后龍：《跨區(qū)域設立專門行政法院的實證分析——基于S省五市法院相關(guān)司法數(shù)據(jù)的實證分析》，《司法改革論評（第十八輯）》，廈門大學出版社2014年版。和充分論證的基礎上。

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（責任編輯 杜生權(quán)）

The Review of System Running Situation of Cross-regional Administrative Litigation Jurisdiction:from the Perspective of Skopostheorie

WANG Shu-juan1,2
(1.Graduate School of East China University of Political Science and Law,Shanghai,200042,China; 2.Law School of Fujian Jiangxia University,Fuzhou,350108,China)

Since the system of administrative litigation jurisdiction of cross-regional established,all such aspects as provinces,cities and counties have adopted different operation mode.To observe the system's running status based on the Skopos theory:whether it can truly realize judicial justice and independence, whether it can effectively protect the legitimate rights and interests of the plaintiff and whether it beneficial exploration for the jurisdiction of the judicial system reform in review,puts forward the system of the future should further expand the scope of cross-regional operation and special courts and ordinary courts coordination operation,scientific and reasonable to determine cross-regional cases as three aspects focus,avoid system operation deviates from the legislative purposes.

administrative procedure;inter-regional jurisdiction;system operation;skopos theory

D925.31

A

2095-2082（2016）06-0076-11

2016-12-07

王書娟（1974—），女，遼寧凌源人，福建江夏學院法學院副教授，華東政法大學在讀博士。