中國區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的困境及對策

朱品品

【摘 要】 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高區(qū)域競爭能力、推動中國經(jīng)濟發(fā)展的重要方式。近些年來，中央政府出臺了多項文件，但是區(qū)域經(jīng)濟沖突問題仍然是中國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的阻礙。區(qū)域政府為了提高利益，盲目進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)，造成資源的浪費。為了解決這一問題，需要采取幾個方面的措施：出臺新的政績考核制度；完善財稅體系；加快協(xié)調(diào)立法；提倡市場主導(dǎo)等。

【關(guān)鍵詞】 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 重復(fù)建設(shè) 市場導(dǎo)向

一、引言

要素是區(qū)域產(chǎn)業(yè)的基本構(gòu)成，其配置情況直接決定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理與否，進而影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。從全球范圍來看，不少發(fā)展中國家在經(jīng)歷經(jīng)濟演變的同時，均存在不同程度的“區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同”問題。從經(jīng)濟學(xué)上來說，由市場自發(fā)導(dǎo)致的趨同現(xiàn)象存在時間相對較短，而隨著要素的自由流動和自發(fā)性配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最終將調(diào)整至最優(yōu)狀態(tài)。但如果政府以不合理的手段干預(yù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這種趨同現(xiàn)象不僅不會消失，而且還會在很長的時間內(nèi)負(fù)面影響區(qū)域經(jīng)濟的正常運行。

隨著中國經(jīng)濟由計劃向市場轉(zhuǎn)變，期間市場制度的不完善導(dǎo)致了市場資源配置作用的低下，甚至產(chǎn)生了市場失靈問題。最直接的表現(xiàn)就是區(qū)域政府為了利益的發(fā)展，盲目地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這種情況的長期存在，使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，同中央政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)背道而馳，這給當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展造成了很大阻礙。因此，中央政府也出臺了相應(yīng)政策來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但得到的結(jié)果并不理想。而區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于區(qū)域乃至整個國家的競爭力都有著很大的影響，已經(jīng)被列為重大議題，并被提升到國家戰(zhàn)略層面。當(dāng)前，弄清產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中存在的問題，探求解決路徑，是中國經(jīng)濟發(fā)展中需要重點關(guān)注的話題。

二、區(qū)域和國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)調(diào)

作為國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的一部分，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化問題可以從以下兩個方面來解讀：一是認(rèn)可區(qū)域存在著相對優(yōu)勢，從而從比較利益角度去看待區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性；二是站在宏觀層面上協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系，追求國民利益的最大化。與整個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相比，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在于如何理順區(qū)域經(jīng)濟和國家經(jīng)濟之間的發(fā)展關(guān)系，最大限度地實現(xiàn)二者的良性互動，無論在微觀層次還是宏觀層次上，最終獲得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化成果。雖然區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國家整體經(jīng)濟發(fā)展是統(tǒng)一的，但是兩者在一定條件下又存在著政策頒布與落實之間的矛盾。因此，要實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，首先要解決區(qū)域和國家的政策協(xié)調(diào)問題，各區(qū)域應(yīng)該遵循國家總體產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，繼續(xù)扶持本區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，保持比較優(yōu)勢。其次，開展區(qū)域合作，加強區(qū)域間的政策協(xié)調(diào)配合，在制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，充分考慮個區(qū)域間的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建立與發(fā)展相關(guān)優(yōu)勢行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，盡可能降低無序競爭程度，減少區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)。

三、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中面臨的問題

雖然理論如此，但在中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中始終存在著區(qū)域與國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域與區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的沖突，在本質(zhì)上就是區(qū)域經(jīng)濟的沖突，從而導(dǎo)致了整個國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨著很大的困難。在中國發(fā)展歷程中，先后發(fā)生了三次大的區(qū)域經(jīng)濟沖突，區(qū)域經(jīng)濟沖突的特點是很明顯的，如重復(fù)建設(shè)、原料大戰(zhàn)、市場封鎖、價格大戰(zhàn)等。盡管每一次區(qū)域經(jīng)濟沖突雖然發(fā)生的背景都不一樣，但共同點是每一次發(fā)生的范圍更大，影響力更深遠(yuǎn)，對國民經(jīng)濟造成的沖擊也更大，從而恢復(fù)到原來的狀態(tài)的難度也越來越大。以下主要從2002年開始的第三次的區(qū)域經(jīng)濟沖突分析。

（一）市場份額的爭奪激烈，地方保護主義嚴(yán)重

前兩次區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展沖突中重復(fù)建設(shè)等特點可能會出現(xiàn)，但不是同時存在，而這一次的沖突因為市場發(fā)生了變化，所以很大概率會都出現(xiàn)，這表明在此次沖突中，市場份額的爭奪會比前兩次激烈很多。就拿2005年5月某省政府下達的意見來說，其具有嚴(yán)重的地方保護主義，它主要是支持當(dāng)?shù)仄嚬镜陌l(fā)展，而對外地公司發(fā)展進行一定程度的限制。比如說，“縣級以上的單位，經(jīng)過批準(zhǔn)后，購買汽車時需要按規(guī)定首選當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的汽車，而對于外地生產(chǎn)的汽車則需要加收一些額外的費用”。表面上看這對區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展有很大的促進作用，但是實際上，極有可能會引起新一輪的區(qū)域間汽車市場的危機，這樣的政策對別的區(qū)域發(fā)展會造成很大的危害，而區(qū)域之間的聯(lián)系又是必不可少的，所以最終該區(qū)域不可能取得預(yù)期的效果。這樣的情況不僅是在一個區(qū)域發(fā)生，在汽車生產(chǎn)的大部分地區(qū)，都存在著多多少少的地方保護政策。

（二）區(qū)域經(jīng)濟沖突趨于復(fù)雜化

在前兩次的區(qū)域經(jīng)濟沖突時，中國的對外開放程度還不夠，所以外資進入有限，而在這次，中國的國際形勢已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，所以外資的大量進入會使得區(qū)域經(jīng)濟沖突呈現(xiàn)出國際化的特點。就拿鐵礦石產(chǎn)業(yè)來說，中國是最大的進口國，但是一直沒有價格主導(dǎo)權(quán)，國內(nèi)很多地區(qū)都在重復(fù)建設(shè)鋼鐵企業(yè)是一個很重要的原因，他們?yōu)榱藸帄Z材料，競相抬價，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受阻。

（三）重復(fù)建設(shè)涉及的行業(yè)發(fā)生變化

繼傳統(tǒng)行業(yè)的重復(fù)建設(shè)，經(jīng)過中國近些年的飛速發(fā)展，高新技術(shù)行業(yè)的重復(fù)建設(shè)也逐漸顯現(xiàn)在人們面前，以電子信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥等為代表的重復(fù)建設(shè)愈來愈多。全國出現(xiàn)了高科技建設(shè)的浪潮，以“硅谷”來說，中國至少就有十幾家，而在其中，這些區(qū)域為了提高競爭力，不顧地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，盲目地進行硅谷產(chǎn)業(yè)建設(shè)，最后不僅達不到預(yù)期的目的，甚至影響了原有的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

學(xué)術(shù)研究者對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同這樣的問題很是重視。根據(jù)相關(guān)機構(gòu)提出的相似系數(shù)計算方法，在長三角區(qū)域，上海、浙江和江蘇的相似系數(shù)均高達0.8左右。這樣的數(shù)據(jù)說明三個區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度十分嚴(yán)重，而城市之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更是趨同。比如江蘇省的蘇州、無錫、常州三個市來說，三個城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和比例基本一致。

而由于產(chǎn)業(yè)的趨同性和過度的重復(fù)建設(shè)，必然會出現(xiàn)惡性競爭的情況。曾經(jīng)長三角發(fā)生過的“蠶繭大戰(zhàn)”等事件，在其中產(chǎn)品競相降價銷售，這對產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展產(chǎn)生了惡劣的影響。在外資方面，各區(qū)域都爭相實行政策優(yōu)惠，低價出賣土地，甚至是無償出讓土地，補貼資金和降低稅收從而傾銷。長期以往，各區(qū)域都無法實現(xiàn)很大的利益，反而是不能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，導(dǎo)致了整個國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的混亂，經(jīng)濟發(fā)展滯后。此外，這還加深了中國原材料稀缺和加工能力過剩的矛盾，使得市場體系形成的難度增大。

許多相關(guān)學(xué)者通過對大量的數(shù)據(jù)分析，得出了“弊大于利”的結(jié)論。這些弊端主要是分散了生產(chǎn)，降低了規(guī)模經(jīng)濟所帶來的規(guī)模效益；各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)專業(yè)化水平低下，不能夠?qū)崿F(xiàn)利益的最大化；區(qū)域間結(jié)構(gòu)性矛盾增大。區(qū)域之間的盲目競爭，迫使各區(qū)域建立保護措施，這樣會影響結(jié)構(gòu)效益。所以，這樣的形勢下，中央政府會面臨著很大困難，重復(fù)建設(shè)會影響到區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進而對區(qū)域經(jīng)濟和國民經(jīng)濟都產(chǎn)生影響，但是中央政府的政策在一定程度上會遭到地方政府的抵制，導(dǎo)致國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到限制。

四、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策建議

當(dāng)前，中國區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中遇到很多困難，為了解決這些問題，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，真正達到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良好調(diào)整目標(biāo)，需要采取以下幾個方面的措施。

（一）出臺全方位的干部績效考核制度，樹立全面的政績觀

在中央政府加大宏觀調(diào)控的力度，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，一部分區(qū)域政府依舊存在著嚴(yán)重的跟風(fēng)現(xiàn)象，開發(fā)熱、房地產(chǎn)熱等盲目開發(fā)現(xiàn)象層出不窮，盡管知道是重復(fù)建設(shè)，也依然繼續(xù)這樣，根本原因是因為區(qū)域政府的傳統(tǒng)政績觀，傳統(tǒng)的政績觀是一味地追求“經(jīng)濟增長”，盲目攀比，過度追求區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。從而，一些區(qū)域的政府得到了巨大的利益，但是國家初始的宏觀政策目標(biāo)卻無法很好的實現(xiàn)。所以，要解決這個問題，還是需要從本質(zhì)出發(fā)，倡導(dǎo)良好的政績觀，出臺新的績效考核制度，規(guī)范政府的政策。

用全面的觀點看政績，是要看經(jīng)濟指標(biāo)，還要看社會指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)等等；既需要注重城市發(fā)展，也應(yīng)該兼顧農(nóng)村發(fā)展?？偟膩碚f是要用可持續(xù)性的眼光去看待發(fā)展，不能一味地追求經(jīng)濟的發(fā)展。用實際的觀點看政績，就是注重實踐，而不是理論層次，各項政績需要能夠經(jīng)得起實踐的檢驗。用群眾的觀點來看政績，就是要聽取群眾的意見，全心全意為人民服務(wù)，最終實現(xiàn)人民利益的最大化。

（二）完善財稅體制，推動要素合理流動

稅制政策規(guī)定了企業(yè)只能在注冊地繳納相關(guān)稅費，因此，為了吸引大企業(yè)進入，區(qū)域政府就爭相出臺各種優(yōu)惠政策，拉攏大企業(yè)，造成了重復(fù)建設(shè)。而對于招商引資擴大稅源，則成了區(qū)域政府的重視事情。很多區(qū)域只要有資源，他們就會大肆利用引資來建設(shè)，而這樣盲目建設(shè)，結(jié)果自然會忽略效益問題，最終導(dǎo)致了資源的不合理配置，區(qū)域的經(jīng)濟利益也沒有提升。

另外，當(dāng)前資源價格體系的格局也不夠合理，資源的定價一般由政府決定，政府間接主導(dǎo)著資源的配置情況，資源價格過于低下，這就造成了稀缺資源很充足的假象。在行業(yè)發(fā)展中，資源性產(chǎn)品價格所占比重很小，比如資源性產(chǎn)品與制造業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)業(yè)產(chǎn)品之間的比價關(guān)系不合理。這樣就會導(dǎo)致低價格資源被嚴(yán)重浪費，依靠這種資源的工業(yè)項目會逐漸增多；而占據(jù)憂傷資源的企業(yè)也會去追求盈利高的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)品，區(qū)域企業(yè)爭先恐后地進行重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了一些產(chǎn)品供大于求，市場經(jīng)濟紊亂。

因此，政府需要盡快完善財稅體制，深化改革資源價格體系，推進要素合理流動。首先，明確中央政府和地方政府的權(quán)利和職責(zé)，讓地方政府保持著規(guī)范的收入。同時，政府所推行的稅收政策要促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，地方要明確自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮能動性，實現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。而資源價格體系的深化改革在于建立能夠反映市場供求關(guān)系的資源價格體系，弄清資源性產(chǎn)品之間、資源性產(chǎn)品與加工制造業(yè)及服務(wù)業(yè)之間的關(guān)系，推進要素合理流動，實現(xiàn)資源的合理利用，各區(qū)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展到最好。

（三）通過立法來促進產(chǎn)業(yè)政策的實施

近些年來，國務(wù)院已經(jīng)出臺了幾個相應(yīng)的消除地方保護的文件，可是所達到的效果并不好，其中主要的原因就是，沒有有力的法律保護，缺乏相應(yīng)的懲罰措施，所以區(qū)域協(xié)調(diào)立法刻不容緩。

區(qū)域協(xié)調(diào)立法的目的是規(guī)范區(qū)域政府競爭行為。區(qū)域政府競爭是事實，但區(qū)域政府競爭的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)也都是事實。如何趨利避害，實現(xiàn)利益的最大化是我們需要考慮的。我們要完善相關(guān)制度建設(shè)，協(xié)調(diào)處理好中央政府和區(qū)域政府之間的利益關(guān)系，努力讓區(qū)域政府之間既競爭又合作。既在軟環(huán)境方面，又在硬環(huán)境方面進行協(xié)調(diào)，通過在這兩方面進行有效的協(xié)調(diào)，維持好區(qū)域政府競爭的秩序，推動區(qū)域經(jīng)濟的共同發(fā)展。

（四）利用市場機制引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

長期以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展一直在行政區(qū)劃的框架內(nèi)。作為代表性的珠三角區(qū)域發(fā)展模式，以各自的行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，沒有形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)布局，影響了統(tǒng)一市場的形成，還造成了大量的重復(fù)建設(shè)，資源浪費嚴(yán)重。

由于在行政區(qū)劃下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在很多問題，所以在今后的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)盡量走出行政區(qū)劃。堅持以市場為主導(dǎo)，努力讓市場發(fā)揮出最大作用，這是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個重要舉措。隨著市場化的深入，產(chǎn)品服務(wù)價格的放開，生產(chǎn)要素市場的建立，社會保障體系的形成，這些改變都影響著我國資源配置。我國正在由單純的政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)為政府與市場共同導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方向。從近些年來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中市場機制發(fā)揮著越來越大的作用。一個是在市場產(chǎn)品供大于求的時候，企業(yè)產(chǎn)生了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的壓力和動力，另外一個是在國家的宏觀調(diào)控中，完善的市場標(biāo)準(zhǔn)體系，本著推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，運用經(jīng)濟政策，提供了一定的制度規(guī)范。因此，市場在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整中起著很重要的作用。我們要堅持市場為導(dǎo)向，充分利用市場的力量實現(xiàn)競爭，又要利用市場的約束機制來穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進優(yōu)勝劣汰，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度。

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