廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷分析

張 敏 李偉權(quán)

暨南大學(xué)公共管理學(xué)院 應(yīng)急管理學(xué)院 廣東廣州 510632

·公共衛(wèi)生·

廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷分析

張 敏*李偉權(quán)

暨南大學(xué)公共管理學(xué)院 應(yīng)急管理學(xué)院 廣東廣州 510632

人感染禽流感是我國(guó)高發(fā)的重大動(dòng)物傳染病疫情，造成了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失，政府積極出臺(tái)防控政策以有效應(yīng)對(duì)不斷進(jìn)化的疫情。本文以漸進(jìn)決策模式為主線，借鑒多源流理論中問(wèn)題、政治、政策三個(gè)影響因素以及“問(wèn)題之窗”等分析理念，對(duì)廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷的過(guò)程進(jìn)行分析。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，且變遷過(guò)程中政治因素起決定性作用。

人感染禽流感； 防控政策； 政策變遷； 漸進(jìn)決策模式； 多源流理論

人感染禽流感(Avian-human Influenza), 是由禽甲型流感病毒中某些亞型毒株引起的急性呼吸道傳染病。[1]目前，人感染禽流感病毒有H5亞型(H5N1和H5N6)和H7亞型(H7N9)，是冬春兩季高發(fā)的重大動(dòng)物傳染病疫情，致死率超過(guò)30%[2]，浙江、廣東、江蘇、上海、福建、安徽等省市為高發(fā)區(qū)。廣東省政府根據(jù)人感染禽流感疫情所達(dá)到的響應(yīng)級(jí)別采取不同的防控政策，經(jīng)歷了“撲殺”、“休市”、“集中屠宰、冷鏈配送、生鮮上市”三個(gè)政策階段，以漸進(jìn)決策模式和多源流理論的綜合分析框架來(lái)解釋廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“禽流感防控政策”)的變遷過(guò)程，有利于理清禽流感防控政策變遷的邏輯關(guān)系，為公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)型政策變遷過(guò)程的邏輯模式提供有益參考。

1 分析框架與研究方法

1.1 分析框架

漸進(jìn)決策模式是由美國(guó)著名學(xué)者林德布洛姆首先提出，指的是決策者在決策時(shí)在既有合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過(guò)一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。[3]政策的制定和完善將是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程，是謹(jǐn)慎的步步試錯(cuò)的過(guò)程，而不是對(duì)以往政策的推倒重來(lái)，需要遵循按部就班、積小變大、穩(wěn)中求變?nèi)齻€(gè)原則[4]，強(qiáng)調(diào)政策前后變化的內(nèi)在聯(lián)系。與西方國(guó)家通過(guò)選舉制度政黨輪流執(zhí)政相比，我國(guó)執(zhí)政黨的地位與執(zhí)政方針十分穩(wěn)定，在此前提下，漸進(jìn)決策模式適用于我國(guó)公共政策變遷的分析。但是置于非常態(tài)情境下，漸進(jìn)決策模式缺乏“突變的爆發(fā)”的概念來(lái)解釋“舊政策”的變更。[5]而多源流理論最早由美國(guó)政治學(xué)家約翰·金登在其1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中提出。金登認(rèn)為，政策變革是由問(wèn)題本身的性質(zhì)決定的，而政策系統(tǒng)中存在著三種不同的源流，即問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，三大源流“結(jié)合”在一起，問(wèn)題就會(huì)被提上議事日程，金登將這樣的時(shí)間點(diǎn)稱(chēng)為“政策之窗”。[6]三源流以及“政策之窗”的概念為分析防控政策的變遷提供了一個(gè)很好的分析視角，但是其缺乏對(duì)政策變遷規(guī)律的闡釋?zhuān)叩臐u進(jìn)性是我國(guó)政策變遷的明顯現(xiàn)象。將公共決策置于非常態(tài)情境下，兩個(gè)理論的互相補(bǔ)充可以很好地解決彼此的缺陷——漸進(jìn)決策模式可解釋政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策的變遷規(guī)律，多源流理論中三源流與“問(wèn)題之窗”開(kāi)啟則可解釋政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策是如何推動(dòng)變遷的。[7]故本文以漸進(jìn)決策模式為分析主線，借鑒多源流理論中問(wèn)題、政治、政策三個(gè)影響因素以及“問(wèn)題之窗”開(kāi)啟推動(dòng)政策出臺(tái)等分析概念對(duì)廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷過(guò)程進(jìn)行分析。

對(duì)于政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策而言，把原政策稱(chēng)之為第一階段政策。當(dāng)禽流感疫情作為“問(wèn)題因素”出現(xiàn)并達(dá)到相應(yīng)級(jí)別時(shí)，新聞媒體通過(guò)對(duì)“問(wèn)題因素”的報(bào)道，引起“政治因素”中民意傾向的改變和政黨意志的轉(zhuǎn)變，政黨意志通過(guò)成立政策共同體并委托其擬定應(yīng)對(duì)政策，引起了“政策因素”的變更。隨著禽流感疫情的突變升級(jí)，以第一階段政策的政策時(shí)點(diǎn)作為“問(wèn)題之窗”而開(kāi)啟，推動(dòng)第一階段政策的出臺(tái)。

第一階段政策時(shí)點(diǎn)三個(gè)影響因素和政策本身并不是完全獨(dú)立和靜止的，而是有先后順序和動(dòng)態(tài)的，其在原先的基礎(chǔ)上繼續(xù)“進(jìn)化”，而第一階段政策出臺(tái)的本身又影響這三個(gè)因素的狀態(tài)。之后，禽流感疫情不斷升級(jí)，重復(fù)以上的程序，出臺(tái)了第二階段政策、第三階段政策等。也就是說(shuō)，第一階段政策的政策時(shí)點(diǎn)影響因素狀態(tài)和第一階段政策本身已經(jīng)融入第二階段政策的影響因素中，成為第二階段政策影響因素的一部分。根據(jù)漸進(jìn)決策模式，第一階段政策對(duì)第二階段政策的影響是漸進(jìn)的影響，而第二階段政策是在第一階段政策基礎(chǔ)上的升級(jí)版(圖1)。

圖1 政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策的循環(huán)過(guò)程

1.2 研究方法

由于地方禽流感防控政策是依據(jù)上級(jí)相關(guān)政策制定的具體實(shí)施方案，所以本文收集中央和廣東省政府禽流感防控的主要政策及其相關(guān)資料。(1)中央層面。通過(guò)中華人民共和國(guó)中央人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)網(wǎng)站等共收集了2部法律*《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、2個(gè)規(guī)劃*《國(guó)家中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃(2012—2020年)》、《全國(guó)獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)》、10個(gè)中央一號(hào)文件*2004—2015年，除2011年、2014年的中央一號(hào)文件未提及動(dòng)物疫病防控的要求之外，其他年份的文件都有涉及。、24個(gè)實(shí)施細(xì)則*禽流感防控的相關(guān)實(shí)施細(xì)則是根據(jù)法律、規(guī)劃、中央一號(hào)文件等制定，包括辦法、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)案、意見(jiàn)、條例、方案等，如《動(dòng)物疫情報(bào)告管理辦法》、《全國(guó)高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案》、《關(guān)于整頓和規(guī)范活禽經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序加強(qiáng)高致病性禽流感防控工作的意見(jiàn)》、《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》等。。(2)廣東省層面。通過(guò)廣東省人民政府官方網(wǎng)站、廣東省人民政府應(yīng)急管理辦公室官方網(wǎng)站、廣東省衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)官方網(wǎng)站、廣東省林業(yè)廳官方網(wǎng)站、各大權(quán)威媒體網(wǎng)站(如中新網(wǎng)、新浪網(wǎng)等)等系統(tǒng)收集廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控的相關(guān)政策資料，包括了相關(guān)防控政策以及會(huì)議兩大部分。第一，相關(guān)防控政策以實(shí)施細(xì)則為主，有預(yù)案、辦法、方案、通知等，共30余個(gè)。如《廣東省人禽流感防治應(yīng)急預(yù)案》、《廣東省突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案》、《廣東省家禽經(jīng)營(yíng)辦法》、《廣東省防控人感染禽流感健康教育工作方案》等。第二，防控會(huì)議分為專(zhuān)家組會(huì)議和防控工作會(huì)議兩種。廣東省人民政府和各相關(guān)部門(mén)都成立了防控人感染禽流感專(zhuān)家組，各級(jí)政府均成立防控人感染禽流感工作小組，在國(guó)家和廣東省的指導(dǎo)性政策下，各部門(mén)各地方通過(guò)召開(kāi)防控會(huì)議，根據(jù)實(shí)際情況具體落實(shí)細(xì)化防控禽流感工作。由于廣東省毗鄰港澳的特殊地理位置，除了省內(nèi)防控會(huì)議外，每年均會(huì)聯(lián)合港澳召開(kāi)粵港澳三地防治傳染病聯(lián)席會(huì)議。對(duì)以上資料按時(shí)間順序進(jìn)行分類(lèi)，結(jié)合廣東省人感染禽流感疫情的流行特征進(jìn)行梳理歸納，了解廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策的背景，以期描述防控政策的發(fā)展過(guò)程。

2 政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷的十年歷程

政府為降低人感染高致病性禽流感以及禽流感病毒傳播到另一個(gè)區(qū)域的可能性[5，8]，在時(shí)間緊迫、信息有限、資源稀缺的條件下做出非常規(guī)決策，相較于常規(guī)決策具有決策主體精英化、決策程序簡(jiǎn)單化、決策效果不確定性、決策應(yīng)對(duì)漸進(jìn)性四個(gè)特點(diǎn)[9]。本文將政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策視為一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行階段性梳理。

2.1 從無(wú)到有：“撲殺政策”的誕生

“撲殺政策”指政府在爆發(fā)禽流感疫情的特殊時(shí)期，為盡快撲滅禽流感疫情，防止疫情擴(kuò)散，按照《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》和國(guó)家、省高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定劃定疫點(diǎn)*根據(jù)《高致病性禽流感疫情判定及撲滅技術(shù)規(guī)范(NY764-2004)》，“疫點(diǎn)”是指患病禽類(lèi)所在的地點(diǎn)。一般是指患病禽類(lèi)所在的禽場(chǎng)(戶(hù))或其他有關(guān)屠宰、經(jīng)營(yíng)單位；如農(nóng)村散養(yǎng)，應(yīng)將自然村劃為疫點(diǎn)。、疫區(qū)*根據(jù)《高致病性禽流感疫情判定及撲滅技術(shù)規(guī)范(NY764-2004)》，“疫區(qū)”是指以疫點(diǎn)為中心，半徑3～5km范圍內(nèi)的區(qū)域。疫區(qū)劃分是，應(yīng)注意考慮當(dāng)?shù)氐娘曫B(yǎng)環(huán)境、人工和天然屏障(如河流、山脈等)。和受威脅區(qū)，對(duì)疫點(diǎn)半徑3公里內(nèi)的疫區(qū)實(shí)行封鎖，撲殺和無(wú)害化處理區(qū)內(nèi)所有的家禽，并進(jìn)行全面消毒；對(duì)疫區(qū)周邊5公里內(nèi)的受威脅區(qū)，實(shí)行家禽強(qiáng)制免疫。該政策經(jīng)歷了3個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)：第一，1996—2003年SARS發(fā)生以前政府應(yīng)對(duì)“雞瘟”*我國(guó)從1996年5月開(kāi)始流行“雞瘟”，又叫“亞洲雞瘟”或“新城疫”，在禽間傳染，可造成90%的雞死亡，以接種疫苗為防治主要手段，對(duì)病死禽只作填埋處理。目前，我國(guó)依然有新城疫疫情出現(xiàn)。的內(nèi)部管控；第二，2003年SARS發(fā)生以后政府以“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”為準(zhǔn)則向社會(huì)公布禽流感疫情的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及政府應(yīng)對(duì)禽流感過(guò)程；第三，2005年H5N1禽流感疫情高發(fā)及第一例人感染H5N1禽流感病例確診以后，政府為有效遏制疫情采取簡(jiǎn)單直接的“撲殺”政策。

世界動(dòng)物衛(wèi)生組織推薦有效防控措施主要是通過(guò)對(duì)家禽實(shí)施強(qiáng)制免疫和撲殺相結(jié)合的措施。有研究表明，禽流感病毒的減少與撲殺受感染家禽的數(shù)量有關(guān)，而這種方法在多數(shù)爆發(fā)禽流感的國(guó)家得以實(shí)踐，例如意大利(1999—2000年)、荷蘭(2003年)、美國(guó)(2003—2004年)、大多數(shù)亞洲國(guó)家(2003—2004年)。[10]但是，撲殺禽只也給家禽產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，2003—2006年因撲殺禽只損失達(dá)600億元人民幣[11]；2007年禽流感疫情對(duì)禽肉進(jìn)出口造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)100億元[12]。政府為彌補(bǔ)撲殺行動(dòng)給家禽業(yè)帶來(lái)的損失勢(shì)必對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響著禽主配合政府撲殺行動(dòng)的意愿和積極性。以往實(shí)行的撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在法律依

據(jù)不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏公平、補(bǔ)償范圍過(guò)小、補(bǔ)償金額計(jì)算不科學(xué)等多方面的缺陷[13]，大大削弱了疫區(qū)禽主對(duì)撲殺政策的配合意愿及執(zhí)行效果。簡(jiǎn)單的“撲殺政策”的種種弊端以及禽流感疫情的不斷升級(jí)讓政府重新審視應(yīng)對(duì)禽流感疫情的防控政策，為下一階段復(fù)雜決策埋下了伏筆。

2.2 從強(qiáng)制決策到調(diào)節(jié)決策：“撲殺政策”到“休市政策”

H5N1禽流感疫情的不斷擴(kuò)散且禽流感病毒從H5亞型突變?yōu)镠7亞型，簡(jiǎn)單的強(qiáng)制免疫和撲殺相結(jié)合的政策已無(wú)法應(yīng)對(duì)新的疫情?！靶菔姓摺笔侵冈贖7N9禽流感疫情發(fā)生地區(qū)，關(guān)閉活禽市場(chǎng)、暫?；钋萁灰?。數(shù)據(jù)分析表明，在疫情發(fā)生地區(qū)，關(guān)閉活禽市場(chǎng)、暫?；钋萁灰资强刂迫烁腥疽咔榘l(fā)生的有效措施。[14]2007年3月，“休市政策”首次以正式公文的形式出現(xiàn)在廣東省人民政府辦公廳于轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于整頓和規(guī)范活禽經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序 加強(qiáng)高致病性禽流感防控工作的意見(jiàn)》的補(bǔ)充意見(jiàn)中，并在2013年人感染H7N9禽流感疫情大規(guī)模爆發(fā)時(shí)提出“1110”制度*“1110”制度是指廣東省工商局于2013年12月20日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好今冬明春防控人感染H7N9禽流感工作的緊急通知》中正式推出活禽市場(chǎng)“一日一清洗，一周一消毒，一月一休市以及零存欄”制度。全面啟用，有效降低人感染H7N9禽流感病毒的風(fēng)險(xiǎn)。

雖然休市政策有效降低疫情風(fēng)險(xiǎn)，卻無(wú)法切斷傳染源，同時(shí)給廣東省家禽業(yè)以毀滅性打擊。2013年期間，廣東省全省家禽比正常銷(xiāo)量減少近50%，全省家禽養(yǎng)殖企業(yè)損失逾百億，資金鏈處于斷裂邊緣。為此，廣東省政府出臺(tái)省市兩級(jí)結(jié)合的休市補(bǔ)償政策，及時(shí)彌補(bǔ)禽主損失，為禽業(yè)發(fā)展升溫。但休市補(bǔ)償政策存在制度缺乏規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗、受益群體有限、成本承擔(dān)主體單一、監(jiān)督機(jī)制不健全等不足。廣東省政府在休市政策的實(shí)踐中不斷反思，試圖從被動(dòng)的應(yīng)對(duì)向主動(dòng)預(yù)防策略轉(zhuǎn)變。

2.3 從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)預(yù)防：“休市政策”到“生鮮政策”

“休市政策”可在禽流感疫情來(lái)襲后一定程度上

暫時(shí)緩解H7N9的蔓延速度，但無(wú)法切斷傳染源。2013年5月廣東省防控人感染H7N9禽流感工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從長(zhǎng)遠(yuǎn)防控禽流感的目標(biāo)考慮，在《廣東省防控人感染H7N9禽流感專(zhuān)家組建議》中提出推行活禽“集中屠宰、就近屠宰、冰鮮上市”政策。并于2014年12月出臺(tái)《廣東省家禽經(jīng)營(yíng)管理辦法》，第四條規(guī)定，珠江三角洲各地級(jí)市以上城區(qū)和其他人口密集的地級(jí)市城區(qū)設(shè)活禽經(jīng)營(yíng)限制區(qū)，區(qū)內(nèi)限制活禽交易。第五條規(guī)定，活禽經(jīng)營(yíng)限制區(qū)內(nèi)實(shí)行集中屠宰、冷鏈上市、生鮮配送。2015年5月下發(fā)《廣東省開(kāi)展家禽“集中屠宰、冷鏈配送、生鮮上市”工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“生鮮政策”)，明確要求廣東省各地級(jí)市在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制定本地區(qū)的實(shí)施方案并劃定出活禽經(jīng)營(yíng)限制區(qū)等。

飲食習(xí)慣導(dǎo)致了廣東省的禽類(lèi)交易以活禽交易為主，活禽市場(chǎng)數(shù)量眾多，要短時(shí)間內(nèi)“一刀切”禁止活禽交易是行不通的。故目前“生鮮政策”處于試點(diǎn)探索階段，以“活禽經(jīng)營(yíng)限制區(qū)”為過(guò)渡，逐步全面禁止活禽交易，真正落實(shí)“生鮮政策”。

3 政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷分析

本文將廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策定位于撲殺—休市—生鮮三個(gè)階段，防控政策在現(xiàn)行政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)疫情的升級(jí)，增加或調(diào)整新的內(nèi)容，是一個(gè)逐漸完善，穩(wěn)中求變的漸進(jìn)過(guò)程(表1)。

廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷是一個(gè)“問(wèn)題—政策—問(wèn)題”的循環(huán)漸進(jìn)變遷過(guò)程，問(wèn)題因素、政治因素、政策因素對(duì)其變遷有重要的影響作用(表2)。在本文中，問(wèn)題因素具有兩種作用，因發(fā)生作用的時(shí)點(diǎn)不一樣，故分開(kāi)闡述。

表1 政府應(yīng)對(duì)禽流感防控政策的十年變遷

表2 廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感三大防控政策的影響因素分析

3.1 問(wèn)題因素：誘發(fā)作用

政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策的命題本身就已經(jīng)指明了該政策的問(wèn)題因素：一是禽流感疫情及其對(duì)人民造成的生命財(cái)產(chǎn)損失；二是為應(yīng)對(duì)禽流感疫情而出臺(tái)的政策及其執(zhí)行效果的影響。作為問(wèn)題因素的禽流感疫情不斷升級(jí)變化，誘發(fā)防控政策不斷更新出臺(tái)，以有效應(yīng)對(duì)“進(jìn)化”的疫情(表3)。在此動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程中，除了疫情變化對(duì)下一輪政策出臺(tái)有影響外，原政策及其執(zhí)行也對(duì)下一階段政策的醞釀?dòng)杏绊憽?/p>

3.2 政治因素：決定作用

在政治影響因素中有三股力量構(gòu)成：媒體報(bào)道的政治壓力、公眾表達(dá)的政治訴求以及政府領(lǐng)導(dǎo)人批示的政治動(dòng)力。媒體在此過(guò)程中具有傳遞信息的中介作用和監(jiān)督作用，媒體通過(guò)新聞、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式報(bào)道禽流感疫情的實(shí)況向公眾傳遞信息，公眾通過(guò)媒體向政府表達(dá)政治訴求，政府也須通過(guò)媒體向公眾傳遞反饋信息；同時(shí)媒體報(bào)道的深度挖掘性和快速真實(shí)性也對(duì)政府行動(dòng)形成監(jiān)督作用。公眾除了表達(dá)自身的政治訴求外，也對(duì)政府行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而政府則須為公眾負(fù)責(zé)，做出響應(yīng)，并及時(shí)反饋信息(圖2)。

表3 人禽流感疫情級(jí)別*人禽流感疫情級(jí)別出自2007年12月24日頒布的《廣東省人禽流感防治應(yīng)急預(yù)案》，其根據(jù)動(dòng)物禽流感疫情危害程度和/或人禽流感發(fā)展趨勢(shì)，將人禽流感疫情由低到高劃分為四個(gè)級(jí)別。

圖2 政治影響因素三股力量的關(guān)系

在《廣州日?qǐng)?bào)》大洋網(wǎng)中，以H7N9為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，從2013年4月至今，共有965篇關(guān)于H7N9禽流感的相關(guān)報(bào)道。在新浪微博中，以H7N9為關(guān)鍵詞，對(duì)2013年4月1日—5月31日的加V博主以“原創(chuàng)、圖片、視頻”為條件進(jìn)行搜索，共131 974條信息。而只以H7N9為關(guān)鍵詞不設(shè)其他條件進(jìn)行搜索，多達(dá)12 569 444條信息。有些信息轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論上萬(wàn)條。[15]不斷升級(jí)的疫情，媒體不斷跟蹤報(bào)道形成的政治壓力，公眾持續(xù)關(guān)注并表達(dá)政治訴求，逼迫政府領(lǐng)導(dǎo)人高度重視并做出處理批示，為防控政策出臺(tái)提供政治動(dòng)力，三股力量的聚合博弈決定了禽流感防控政策的出臺(tái)與否。

3.3 政策因素：形成作用

政策影響因素是指以政府為主導(dǎo)的多元精英政策共同體通過(guò)防控工作會(huì)議的形式尋求防控政策“滿(mǎn)意解”的過(guò)程。在政治影響因素決定防控政策出臺(tái)與否的問(wèn)題后，政策影響因素則解決了防控政策出臺(tái)的內(nèi)容問(wèn)題，即具體的防控措施。廣東省政府分別在2005年10月和2013年4月成立流感和人禽流感疫情應(yīng)急處理專(zhuān)家組和人感染H7N9禽流感疫情防控專(zhuān)家組。隨后，多次系統(tǒng)召開(kāi)以廣東省政府為主導(dǎo)，各職能部門(mén)(如省衛(wèi)生廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省疾控中心等)各司其職的防控高致病性禽流感疫情工作會(huì)議。精英化政策共同體通過(guò)防控工作會(huì)議表達(dá)自己對(duì)政策問(wèn)題的看法，共同尋求符合現(xiàn)階段技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的防控政策“滿(mǎn)意解”。

3.4 問(wèn)題之窗：推動(dòng)作用

作為問(wèn)題因素的禽流感疫情及其造成的影響除了有誘發(fā)作用外，還具有推動(dòng)作用，即作為“問(wèn)題之窗”開(kāi)啟，推動(dòng)政策的變遷。特別是當(dāng)禽流感病毒從H5亞型向H7亞型變異以及變異的H7亞型病毒傳染人類(lèi)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，政策推動(dòng)者協(xié)力，促使政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策的出臺(tái)。廣東省于2006年3月2日確診第一例人感染H5N1禽流感病毒病例推動(dòng)政府切實(shí)落實(shí)“撲殺政策”；2013年4月27日，廣東省東莞市雞樣品確診H7N9亞型禽流感病毒核酸陽(yáng)性為“休市政策”的觸發(fā)點(diǎn)；2014年11—12月，廣東省在深圳、珠海、梅州、中山、江門(mén)、肇慶等多個(gè)市活禽市場(chǎng)外環(huán)境檢測(cè)出H7禽流感病毒核酸陽(yáng)性，堅(jiān)定了政府推行“生鮮政策”的決心。

4 結(jié)論

4.1 政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷是一個(gè)漸進(jìn)決策的過(guò)程

政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷是一個(gè)漸進(jìn)決策的過(guò)程，決策隨著禽流感疫情/人禽流感疫情的不斷升級(jí)而演進(jìn)，最終找到應(yīng)對(duì)的規(guī)律性與根源性以有效防控禽流感疫情。且非常態(tài)情境下，政府在有限理性、有限條件下作的快速回應(yīng)“滿(mǎn)意解”而非“最優(yōu)解”正為決策漸進(jìn)演化提供了條件。

4.2 政治影響因素對(duì)政府應(yīng)對(duì)人感染防控政策變遷起決定性作用

問(wèn)題、政治、政策三因素皆推動(dòng)防控政策變遷，其中政治因素起決定性作用。第一，問(wèn)題因素起誘發(fā)和推動(dòng)作用。作為問(wèn)題因素的禽流感疫情及其帶來(lái)的社會(huì)影響對(duì)防控政策變遷起誘發(fā)作用，而禽流感疫情級(jí)別的上升則作為“問(wèn)題之窗”開(kāi)啟，對(duì)防控政策出臺(tái)起推動(dòng)作用。第二，政治因素起決定性作用。媒體報(bào)道的政治壓力、公眾表達(dá)的政治訴求以及政府領(lǐng)導(dǎo)人批示的政治動(dòng)力三股力量的博弈聚合在防控政策出臺(tái)過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在“問(wèn)題因素”出現(xiàn)后，引起新聞媒體的深入跟蹤報(bào)道，以極快的速度聚集關(guān)注者引發(fā)事件輿論，給政府施加政治壓力，數(shù)量巨大的關(guān)注者通過(guò)各種平臺(tái)表達(dá)其政治訴求，促使政府領(lǐng)導(dǎo)人迅速作指示。第三，政策因素起形成性作用。多元精英政策共同體通過(guò)防控工作會(huì)議的形式尋求防控政策“滿(mǎn)意解”。

4.3 政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策變遷仍任重而道遠(yuǎn)

作為政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策經(jīng)歷了“撲殺政策”和“休市政策”，目前正處于 “生鮮政策”試點(diǎn)探索期，由于民眾飲食習(xí)慣和家禽產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊形成的阻力，“生鮮政策”的執(zhí)行將會(huì)是一個(gè)艱難漸進(jìn)的過(guò)程，需要多因素的推動(dòng)，借由“問(wèn)題之窗”爆發(fā)，推動(dòng)政策的全面落實(shí)，從源頭上有效遏制禽流感疫情。

廣東省政府應(yīng)對(duì)人感染禽流感防控政策是一個(gè)“問(wèn)題—政策”的循環(huán)過(guò)程，不斷根據(jù)禽流感疫情的升級(jí)突變而演變，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)人感染禽流感疫情轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防，其變遷遵循漸進(jìn)決策模式的基本原理和過(guò)程，為我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)型政策分析提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。

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(編輯 劉博)

The evolution analysis of prevention and control policy for eradicated avian-human influenza in Guangdong Province

ZHANGMin，LIWei-quan

SchoolofPublicManagement,SchoolofEmergencyManagement,JinanUniversity,GuangzhouGuangdong510632,China

Avian-human Influenza is a major outbreaks of animals infectious disease with a high-incidence rate which caused a tremendous loss that the prevention and control policies are launched to cope with it by government. The evolution of prevention and control policy for eradicated avian-human influenza in Guangdong province is analyzed based on the incremental decision-making model as the main line as well as integrated the problem, political and policy influence factors from the multiple-streams theory. It is an incremental process of change of the prevention and control policy and the political factor is crucially.

Avian-human influenza; Prevention and control policy; Policy evolution; Incremental decision-making model; The multiple-streams theory

2010年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金(10CGL061)；2015年廣東省自然科學(xué)基金(2015A030313318)

張敏，女(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向?yàn)閼?yīng)急管理。E-mail：smithereens@yeah.net

李偉權(quán)。E-mail：lwq2009@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.04.009

2015-10-11

2016-03-28