美國產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示

周建軍

除了產(chǎn)業(yè)技術(shù)類政策，美國還有很多重在優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)和改善美國企業(yè)競爭力的產(chǎn)業(yè)組織政策、旨在改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策既存在于歷史和當(dāng)下的時間軸，也存在于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的空間軸，任何一個經(jīng)濟(jì)體都未能置身產(chǎn)業(yè)政策之外。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的必要性和重要性，即使蓋茨這樣全球最富有的私人企業(yè)家也不否認(rèn)。從18世紀(jì)建國伊始的初級制造業(yè)到20世紀(jì)的互聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體、高溫超導(dǎo)、核能、HDTV等高科技產(chǎn)業(yè)，美國的各類產(chǎn)業(yè)政策一直發(fā)揮著重要的作用。除了產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，美國的產(chǎn)業(yè)組織政策也為企業(yè)實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”與“技術(shù)創(chuàng)新”創(chuàng)造條件，推動著美國的市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織變革。無論是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策還是產(chǎn)業(yè)組織政策或是其他形式的產(chǎn)業(yè)政策，都構(gòu)成了美國產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)活動中的積極存在。

就中國而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)做大都離不開有效的產(chǎn)業(yè)政策，有力的產(chǎn)業(yè)政策和強(qiáng)大的國有企業(yè)同為中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊優(yōu)勢所在。我們要堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施好中國的產(chǎn)業(yè)政策，推動中國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

正如在當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)政策爭論中多數(shù)國人所誤解的，也正如多數(shù)美國人所有意或無意否認(rèn)的，美國經(jīng)常被認(rèn)為是一個自由放任、從來沒有產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)體制。然而，歷史和事實(shí)都顯示：美國政府不僅不是常人所言的自由放任的經(jīng)濟(jì)體制，而且是按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府，即在意識形態(tài)方面宣揚(yáng)自由放任、而經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中大量運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)體制。美國政府的產(chǎn)業(yè)政策，既體現(xiàn)在政府對企業(yè)研發(fā)方面每年1000多億美元的直接支出等，也體現(xiàn)在政府對企業(yè)旨在實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“技術(shù)創(chuàng)新”的并購重組活動的支持和引導(dǎo)。

歷史視角的美國產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策作為一種推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具，至少從民族國家誕生以來，就不同程度地存在著。廣義地看，產(chǎn)業(yè)政策既包括狹義的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，也包括廣義的產(chǎn)業(yè)組織政策。漢密爾頓、李斯特、格申克龍等產(chǎn)業(yè)政策的提倡者們從不同的角度強(qiáng)調(diào)了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)政策的重要作用。產(chǎn)業(yè)政策批評者們卻認(rèn)為，市場可以自我運(yùn)行良好，即便市場會失靈、政府也會常常失靈，并不一定具有挑選勝者的能力，而政府的作用主要是提供公共品。然而，有意義的討論應(yīng)該超越要不要產(chǎn)業(yè)政策，而應(yīng)該聚焦于要實(shí)施什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。

由于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源稟賦等，產(chǎn)業(yè)政策也會因時因地而被賦予不同的涵義和側(cè)重。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的必要性和重要性，即使全世界最富有的私人企業(yè)家、美國微軟公司創(chuàng)始人比爾·蓋茨就在2015年11月的《大西洋月刊》對美國長期以來的產(chǎn)業(yè)政策給予高度評價，并呼吁美國政府加大對新能源等私人投資不足領(lǐng)域的投資。

從歷史來看，以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，也正是美國等發(fā)達(dá)國家的真實(shí)經(jīng)濟(jì)史。從18世紀(jì)獨(dú)立建國到現(xiàn)在，美國政府的各類產(chǎn)業(yè)政策一直不同程度地存在，并由美國立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)共同實(shí)施，對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從對特定產(chǎn)業(yè)的政府補(bǔ)貼、保護(hù)性關(guān)稅和進(jìn)出口配額，到鼓勵外國先進(jìn)技術(shù)的進(jìn)口、禁止創(chuàng)新的工具和機(jī)器的出口和制造業(yè)投入的稅收減免，再到改善國家的道路和隧道網(wǎng)絡(luò)（降低商品的交通成本），剛剛建國的美國產(chǎn)業(yè)政策都有涉及。

以美國的幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)為例，正是由于美國政府實(shí)施的關(guān)稅保護(hù)，才使得美國的幼稚工業(yè)產(chǎn)業(yè)得以生存、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)得以不斷發(fā)展起來。如上，從金融信貸、基礎(chǔ)設(shè)施、國際競爭、公民教育到工業(yè)制造的產(chǎn)業(yè)政策，為19世紀(jì)美國產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了前提和條件。這種基于對幼稚產(chǎn)業(yè)的保護(hù)性關(guān)稅、國家銀行、國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，被后世的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家們稱之為“美國體制”。

從大蕭條的應(yīng)對到“二戰(zhàn)”后美國經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)蘇，美國產(chǎn)業(yè)政策的邊界和角色大大地擴(kuò)充了。1929年到1932年的美國經(jīng)濟(jì)大蕭條，多少年以后仍舊讓美國人記憶猶新。彼時執(zhí)政的胡佛政府，做了不少工作阻止大蕭條的蔓延，但屢屢未能奏效。直到羅斯福新政乃至第二次世界大戰(zhàn)之后，美國經(jīng)濟(jì)才徹底走出大蕭條的陰影。在此期間，美國政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)大大地增加了，美國的產(chǎn)業(yè)政策邊界被大大地擴(kuò)充了。

美國存款聯(lián)邦保險公司、美國重組融資公司、美國農(nóng)業(yè)調(diào)整法、美國產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇法、勞工進(jìn)步管理法等一大批政府機(jī)構(gòu)或法案被建立或批準(zhǔn)，被用于風(fēng)險防范、貧困削減、幫扶就業(yè)和經(jīng)濟(jì)振興。隨著第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，羅斯福重組或建立了美國國防顧問委員會、美國國防生產(chǎn)公司、美國國家生產(chǎn)管理辦公室、美國戰(zhàn)爭生產(chǎn)局等，以促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和振興。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國政府建立了價值數(shù)百億美元的新軍事工廠，建立了包括覆蓋全國的石油天然氣管道、煉油廠、電廠和軍事基地等大量的基礎(chǔ)設(shè)施。期間，通過對勞動力的廣泛動員，美國實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)。

或許是巧合也是某種程度的必然，美國歷史上的幾位重要的總統(tǒng)——從建國伊始的華盛頓、力推南北統(tǒng)一的林肯到實(shí)現(xiàn)全面振興的羅斯福，無一不是在重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)推動美國獨(dú)立、統(tǒng)一和崛起的政治強(qiáng)人，也無一不是漢密爾頓的產(chǎn)業(yè)政策傳統(tǒng)的堅定踐行者。除了兩次世界大戰(zhàn)，在20世紀(jì)的多數(shù)時間，美國政府通過補(bǔ)貼、稅收減免、直接貸款和保險、風(fēng)險投資、政府的建設(shè)合同和采購、研究開發(fā)的推動、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、價格控制、準(zhǔn)入許可和生產(chǎn)限制等產(chǎn)業(yè)政策來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

具體而言，這些產(chǎn)業(yè)政策包括美國聯(lián)邦政府給予的土地補(bǔ)貼、用來保護(hù)或者促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅減免、通過設(shè)立銀行給私人企業(yè)發(fā)放貸款、政府提供的保險（如對私人銀行的存款保險）、政府出資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)設(shè)施（如數(shù)千家產(chǎn)業(yè)工廠）、政府對研發(fā)活動的支持等。在20世紀(jì)，美國政府直接或間接主導(dǎo)了互聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體、高溫超導(dǎo)、核能、HDTV等一系列重要科技產(chǎn)品的研發(fā)，甚至推動了“硅谷”的創(chuàng)新與繁榮。

當(dāng)下美國的產(chǎn)業(yè)政策

在21世紀(jì)，美國的產(chǎn)業(yè)政策至少涉及產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，重在提升企業(yè)的研發(fā)能力、確保美國的全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者地位，由國防部、國立衛(wèi)生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等實(shí)施。產(chǎn)業(yè)組織政策，重在優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、改善美國企業(yè)的競爭力，由聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、各級司法機(jī)構(gòu)等來實(shí)施。

此外，還有一些產(chǎn)業(yè)政策，或推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展或用來改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，分別由聯(lián)邦小企業(yè)管理局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部等不同的部門來實(shí)施。美國總統(tǒng)和美國國會、美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和美國州政府機(jī)構(gòu)、公共部門和私營部門，都有參與制定產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)力或機(jī)會，并彼此互動。

就產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策而言，美國聯(lián)邦政府的研發(fā)支出就是美國產(chǎn)業(yè)政策積極介入經(jīng)濟(jì)活動的最好例證。2015年，美國聯(lián)邦政府層面的研發(fā)支出就高達(dá)1323億美元，分別由國防部、衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、能源部等管理支配。從1953年到2012年的60年時間里，美國聯(lián)邦政府的研發(fā)支出就累計達(dá)到了42790億美元（按2005年美元價格計算）。這些研發(fā)支出項(xiàng)目涵蓋了從國防、衛(wèi)生、空間飛行、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)和交通等多個領(lǐng)域，包括計算機(jī)、數(shù)學(xué)、工程、生命科學(xué)、物理學(xué)、心理學(xué)、社會科學(xué)等多個學(xué)科方向，涉及基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開發(fā)、研發(fā)設(shè)備等多個環(huán)節(jié)，動員了州政府、地方政府、企業(yè)、大學(xué)、非營利機(jī)構(gòu)、美國聯(lián)邦政府資助的研發(fā)機(jī)構(gòu)等參與其中，為美國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要的技術(shù)引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)振興作用。

根據(jù)美國《研究開發(fā)》雜志關(guān)于美國創(chuàng)新項(xiàng)目的評獎統(tǒng)計，從1971年到2006年，來自公立或者準(zhǔn)公立項(xiàng)目在美國“R&D100”的100家獲獎項(xiàng)目中，呈現(xiàn)總體上上升的勢頭;從1988年到2006年的7次評獎中的6次，公立或者準(zhǔn)公立項(xiàng)目在美國“R&D100”的評獎項(xiàng)目超過了50家，即占比超過50%;公立或者準(zhǔn)公立項(xiàng)目在“R&D100”的高獲獎比例，充分說明了美國政府在高水平研發(fā)方面的重要作用和影響。除了直接的研發(fā)投入，美國企業(yè)可以通過信貸等方式獲得美國政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動汽車項(xiàng)目，就得到了美國政府的重要支持：在2010年特斯拉項(xiàng)目的啟動階段，特斯拉從美國能源部獲得了4.65億美元貸款支持。明顯的，美國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在美國創(chuàng)新活動中仍舊扮演了不可或缺的重要角色。對本國企業(yè)或明或暗的研發(fā)補(bǔ)助、其他形式的科技支持，是當(dāng)下美國產(chǎn)業(yè)政策的新特點(diǎn)之一。

除了產(chǎn)業(yè)技術(shù)類政策，美國還有很多重在優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)和改善美國企業(yè)競爭力的產(chǎn)業(yè)組織政策、旨在改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他產(chǎn)業(yè)政策。

尤其是，在過去的100多年里，圍繞反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策，構(gòu)成了美國立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和美國產(chǎn)業(yè)進(jìn)行并購重組、提高美國企業(yè)競爭力的重要內(nèi)容?？傮w上，美國政府的反壟斷政策始終扮演著“胡蘿卜加大棒”的角色;

一方面，對并購重組放行的“胡蘿卜”政策始終存在、而且對美國的并購重組起到了重要的推動作用;另一方面，美國政府的反壟斷政策并未能切實(shí)削弱企業(yè)推動并購重組的內(nèi)在動力，有些時候甚至是那些“大棒”政策適得其反地推動了企業(yè)的并購重組。受益于反壟斷政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織政策的變革，《橫向并購指南》、《國家合作研究與生產(chǎn)法》與《競爭者之間合作的反壟斷指南》等的數(shù)次修訂，無論是HHI反壟斷指數(shù)的提高，還是生產(chǎn)、研究、營銷、采購環(huán)節(jié)合作的允許，或是在特定領(lǐng)域的豁免，都使得美國企業(yè)旨在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)創(chuàng)新的并購重組更大程度上成為可能。受益于這些政策變化，美國企業(yè)開展研發(fā)、生產(chǎn)、采購、銷售等方面的合作，也變得相對容易。

美國產(chǎn)業(yè)政策的啟示

我們要認(rèn)識到產(chǎn)業(yè)政策在所有國家的普遍存在、產(chǎn)業(yè)政策在美國等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)中的重要作用，堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施好中國的產(chǎn)業(yè)政策。

（一）所有國家的政府都在以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，政府自覺地實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策與非政府（尤其是特殊利益集團(tuán)）來實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，是二者的唯一區(qū)別。理論和歷史反復(fù)昭示，產(chǎn)業(yè)政策既存在于歷史和當(dāng)下的時間軸，也存在于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的空間軸，任何一個經(jīng)濟(jì)體都未能置身產(chǎn)業(yè)政策之外。重要的是，積極的產(chǎn)業(yè)政策意味著政府并不僅僅在經(jīng)濟(jì)活動中充當(dāng)一個被動的“守夜人”的角色，而且要在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)培育等方面扮演更加積極的角色，以實(shí)現(xiàn)政府和市場角色的良性互動。簡而言之，政府不能僅僅充當(dāng)市場的“修理者”角色，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的“塑造者”角色，盡管政府的產(chǎn)業(yè)政策存在失敗的風(fēng)險，面臨巨大的改善空間。從歷史和當(dāng)下的角度來看，以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，也正是美國等發(fā)達(dá)國家的真實(shí)經(jīng)濟(jì)史。

（二）產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他形式的產(chǎn)業(yè)政策的共同存在，是美國市場經(jīng)濟(jì)的一個典型特征，而美國政府或是按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府。流行的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府僅僅能扮演市場失靈的“修理者”角色，以彌補(bǔ)市場自身的缺陷和盲點(diǎn)。

美國的歷史和現(xiàn)實(shí)則表明，政府的角色不僅僅體現(xiàn)在政府對企業(yè)研發(fā)方面每年1000多億美元的直接支出、通過風(fēng)險投資支持中小企業(yè)發(fā)展（產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策）等，也體現(xiàn)在政府對企業(yè)旨在實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“技術(shù)創(chuàng)新”的并購重組活動的支持和引導(dǎo)（產(chǎn)業(yè)組織政策）。

一方面，美國政府通過每年1000多億美元的直接支出，填補(bǔ)了美國企業(yè)在研發(fā)領(lǐng)域的投資不足，帶動了美國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級;另一方面，美國政府通過修改、制定涉及企業(yè)并購重組活動的法律法規(guī)，甚至直接介入美國經(jīng)濟(jì)中的并購重組，為美國企業(yè)實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”與“技術(shù)創(chuàng)新”創(chuàng)造條件，推動著美國的市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織變革。無論是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策還是產(chǎn)業(yè)組織政策或是其他形式的產(chǎn)業(yè)政策，都構(gòu)成了美國產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)活動中的積極存在。這個意義上，美國政府或許就是一個按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府。

（三）堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施好中國的產(chǎn)業(yè)政策，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究梳理、科學(xué)評估和優(yōu)化完善。

有力的產(chǎn)業(yè)政策和強(qiáng)大的國有企業(yè)同為中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊優(yōu)勢所在。推動中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和中國企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)做大，都離不開有效的產(chǎn)業(yè)政策支持，不能對現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策體制進(jìn)行簡單否定。我們要借鑒美國等發(fā)達(dá)市場國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級中的重要作用，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)組織政策在產(chǎn)業(yè)并購重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的積極作用，以實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)能動性的良好對接，推動中國經(jīng)濟(jì)邁向中高端。

同時，要對產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行科學(xué)評估和改革創(chuàng)新，對不合時宜、不經(jīng)濟(jì)、無效率的產(chǎn)業(yè)政策形式（如某些補(bǔ)貼）進(jìn)行及時調(diào)整，對能更加促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)業(yè)政策形式（如基金形式）要大膽實(shí)驗(yàn)，對產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)理論和成熟經(jīng)驗(yàn)要進(jìn)行總結(jié)提煉，做好產(chǎn)業(yè)政策理論和實(shí)踐的齊頭并進(jìn)，共同推動中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

作者為國務(wù)院國資委研究中心副研究員，編輯：王延春