資源約束、政府購(gòu)買服務(wù)與食品安全監(jiān)管體系優(yōu)化研究

劉剛

（天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津300384）

資源約束、政府購(gòu)買服務(wù)與食品安全監(jiān)管體系優(yōu)化研究

劉剛

（天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津300384）

食品安全監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)的單純依靠政府部門的監(jiān)管體系不可避免地會(huì)受到資源不足的制約，從而影響監(jiān)管效率。在分析我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提出當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管存在人力資源、檢驗(yàn)檢測(cè)資源和信息資源三大約束。以購(gòu)買范圍界定、購(gòu)買內(nèi)容和購(gòu)買方式為分析框架，構(gòu)建了以政府購(gòu)買服務(wù)為核心的食品安全監(jiān)管體系優(yōu)化理論模型，其中政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容包括技術(shù)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)和監(jiān)管輔助服務(wù)。并從理念更新、法律保障和整合檢驗(yàn)檢測(cè)體系三方面提出了推進(jìn)食品安全監(jiān)管中政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)策建議。

食品安全監(jiān)管；政府購(gòu)買服務(wù)；資源約束；優(yōu)化

食品安全問題是重大的民生問題，它能夠從側(cè)面反映一個(gè)社會(huì)的發(fā)展水平。國(guó)家高度重視食品安全問題，提出用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)保障人民群眾“舌尖上的安全”。然而由于食品安全問題的復(fù)雜性，食品安全監(jiān)管的任務(wù)非常繁重。近年來頻發(fā)的食品安全問題使得改革和創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體系迫在眉睫。食品安全是社會(huì)公共安全的重要組成部分，隨著消費(fèi)者對(duì)食品安全的關(guān)注度和期望值越來越高、輿論燃點(diǎn)越來越低，食品安全監(jiān)管資源的約束問題越來越凸顯。食品安全監(jiān)管中的資源約束主要表現(xiàn)為執(zhí)法人員尤其是基層執(zhí)法人員數(shù)量不足、設(shè)備儀器不足、檢驗(yàn)檢測(cè)成本高等，嚴(yán)重制約了監(jiān)管績(jī)效。以政府購(gòu)買公共服務(wù)為核心優(yōu)化食品安全監(jiān)管體系，可以克服食品安全監(jiān)管中的資源約束，從而將社會(huì)力量引入到食品安全監(jiān)管體系之中，形成社會(huì)共治的格局。

吳元元（2012）認(rèn)為食品安全監(jiān)管存在雙重約束，一方面現(xiàn)代食品行業(yè)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)加重了執(zhí)法負(fù)荷，另一方面公共執(zhí)法資源稀缺制約了食品安全監(jiān)管績(jī)效［1］。胡穎廉(2015)提出食品安全監(jiān)管體系改革應(yīng)重視監(jiān)管資源的區(qū)域布局，構(gòu)建市場(chǎng)嵌入型的監(jiān)管體系［2］。張曼等（2014）認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)自下而上的第三方監(jiān)管力量，實(shí)行國(guó)家和社會(huì)相結(jié)合的食品安全治理模式，從而彌補(bǔ)政府自上而下的監(jiān)管不足［3］。政府購(gòu)買服務(wù)是食品安全問題社會(huì)共治的重要內(nèi)容，現(xiàn)有相關(guān)研究相對(duì)較少。本文在分析現(xiàn)有監(jiān)管體系資源約束問題的基礎(chǔ)上，以政府購(gòu)買服務(wù)為核心提出優(yōu)化我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的理論模型和對(duì)策建議，以期對(duì)提升我國(guó)食品安全監(jiān)管水平具有借鑒意義。

一、食品安全監(jiān)管中的資源約束

（一）食品安全監(jiān)管體系構(gòu)成

當(dāng)前，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系由三部分構(gòu)成，包括監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管能力，具體內(nèi)容見表1所示。

表1 我國(guó)食品安全監(jiān)管體系

食品安全監(jiān)管體制是指履行食品安全監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分及體現(xiàn)其相互關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)與制度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，食品安全監(jiān)管體制大致包括三種類型：一是單一部門制，即食品安全監(jiān)管由一個(gè)部門負(fù)責(zé)；二是多部門體制，即食品安全監(jiān)管職能由若干政府部門共同承擔(dān)；三是綜合體制，即在多部門體制的基礎(chǔ)上，將食品安全監(jiān)管納入到一個(gè)國(guó)家級(jí)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)之中。2013年，我國(guó)進(jìn)行了食品安全監(jiān)管體制改革，將原有的分段監(jiān)管體制改為統(tǒng)一監(jiān)管，即原來分散于質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門的食品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一劃歸新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，農(nóng)業(yè)部門仍然負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。

食品安全監(jiān)管機(jī)制是指監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管客體的監(jiān)管方法。食品安全監(jiān)管機(jī)制包括激勵(lì)機(jī)制、懲罰機(jī)制和信息溝通機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制主要通過正向激勵(lì)引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)和銷售安全食品，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、市場(chǎng)信用等級(jí)制度等。懲罰機(jī)制包括質(zhì)量擔(dān)保、責(zé)任保險(xiǎn)、黑名單制度等。信息溝通機(jī)制主要是針對(duì)消費(fèi)者對(duì)食品安全信息的需求，通過建立通暢的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)食品安全信息的透明化。信息溝通機(jī)制的基礎(chǔ)是建立食品安全信用體系和建立信息共享平臺(tái)。

食品安全監(jiān)管能力指食品安全監(jiān)管資源的配置和運(yùn)用，包括標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測(cè)體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、認(rèn)證體系、社會(huì)監(jiān)督體系和應(yīng)急管理體系。其中，食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系承擔(dān)著為政府提供技術(shù)決策、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)咨詢的重要職能，食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系是一個(gè)包括評(píng)估機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、檢測(cè)技術(shù)、控制技術(shù)等在內(nèi)的綜合體系，社會(huì)監(jiān)督體系是指公眾或社會(huì)組織參與食品安全監(jiān)管的機(jī)制和模式，應(yīng)急管理體系包括應(yīng)急預(yù)案制定、完善應(yīng)急處置機(jī)制、加強(qiáng)部門協(xié)同等方面。

（二）食品安全監(jiān)管中的資源約束分析

一是人力資源約束?，F(xiàn)代食品安全監(jiān)管的人力資源體系有三大支柱，分別為行政管理、風(fēng)險(xiǎn)分析和犯罪打擊，它們分別從政策、技術(shù)和執(zhí)法層面為食品安全監(jiān)管提供支撐。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，人力資源配置直接影響食品安全監(jiān)管績(jī)效。美國(guó)的食藥監(jiān)局（FDA）除了聘用數(shù)以千計(jì)的技術(shù)人員從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估外，還有數(shù)以萬計(jì)的監(jiān)管執(zhí)法人員在農(nóng)田和企業(yè)生產(chǎn)車間進(jìn)行巡查。相比之下，從人口比例來看，我國(guó)的食品安全監(jiān)管人力資源配置存在嚴(yán)重不足，且執(zhí)法人員與行政管理人員存在“倒掛”現(xiàn)象，食品安全監(jiān)管基層執(zhí)法人員不足，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量則更少。

二是檢驗(yàn)檢測(cè)資源約束。食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系約束主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是社會(huì)檢驗(yàn)資源匱乏且檢驗(yàn)檢測(cè)能力不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)有2.5萬家質(zhì)量服務(wù)技術(shù)機(jī)構(gòu)，其中近2萬家由不同的政府部門直接設(shè)立，平均每家資產(chǎn)總額不足500萬元、年收入不足400萬元。而2012年SGS、BV、Intertek等國(guó)際質(zhì)量技術(shù)服務(wù)集團(tuán)的平均收入是我國(guó)質(zhì)量技術(shù)機(jī)構(gòu)平均收入的近7000倍。在食品質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)方面也是如此，我國(guó)的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)主要分布于原有衛(wèi)生、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、檢驗(yàn)檢疫、農(nóng)業(yè)等政府職能部門，社會(huì)檢測(cè)力量發(fā)展滯后。二是信息共享不足，檢驗(yàn)檢測(cè)資源利用效率不高。現(xiàn)有食品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)體系存在資源重復(fù)配置、職能和層次定位不清晰等問題，不同檢測(cè)機(jī)構(gòu)的信息共享和整合程度不高，造成存量檢驗(yàn)檢測(cè)資源利用效率不高。

三是信息資源約束。信息是食品安全問題治理的基礎(chǔ)。公眾對(duì)食品安全信息的需求程度越來越高，現(xiàn)有的信息供給不僅難以滿足公眾需求，由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)性，還使得在信息傳播過程中食品安全風(fēng)險(xiǎn)被人為放大。當(dāng)前,執(zhí)法人員和檢測(cè)設(shè)施不足、檢測(cè)成本高使得食品質(zhì)量安全信息獲取不全面、不及時(shí)，同時(shí)監(jiān)管部門之間、區(qū)域之間的監(jiān)管信息不能充分共享，食品安全信息供給缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、接口和發(fā)布平臺(tái)。信息約束已經(jīng)成為制約食品安全監(jiān)管績(jī)效的重要方面，也是公眾對(duì)當(dāng)前食品安全監(jiān)管信任程度較低的重要原因。

三、基于政府購(gòu)買公共服務(wù)的食品安全監(jiān)管創(chuàng)新

（一）理論模型

政府購(gòu)買服務(wù)即通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。在這里，購(gòu)買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及具有行政管理職能的事業(yè)單位，承接主體包括社會(huì)組織、企業(yè)及機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。當(dāng)前，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)正在快速發(fā)展并邁向制度化，2013年9月，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)”，這是在國(guó)家戰(zhàn)略層面上的重大部署。在食品安全監(jiān)管中引入政府購(gòu)買服務(wù)可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與食品安全監(jiān)管，克服資源約束、降低執(zhí)法成本、提高監(jiān)管效率?；谡?gòu)買的食品安全監(jiān)管體系創(chuàng)新包括三方面內(nèi)容：一是購(gòu)買范圍的界定，二是明確購(gòu)買內(nèi)容，三是確定購(gòu)買方式。

（二）購(gòu)買范圍的界定

政府購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)鍵是對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行合理分類，科學(xué)確定購(gòu)買范圍。根據(jù)公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性程度，公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品［4］。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府直接提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以由市場(chǎng)或社會(huì)提供。食品安全是關(guān)系到整個(gè)社會(huì)利益的公共事務(wù)，作為一種公共產(chǎn)品而存在［5］。保障食品安全是政府的重要職能，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。然而，由于資源約束和成本收益問題，單純依靠企業(yè)自覺和政府監(jiān)管不一定能夠達(dá)到預(yù)期效果，將食品安全監(jiān)管中具有準(zhǔn)公共性質(zhì)的職能外包給社會(huì)力量，可以在一定程度上克服資源約束并提高食品安全監(jiān)管績(jī)效。

（三）購(gòu)買內(nèi)容

從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，政府購(gòu)買服務(wù)的主要項(xiàng)目包括基本公共服務(wù)（如教育、就業(yè)等）、社會(huì)管理服務(wù)、行政管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府消耗性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)等。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，很多地方政府都進(jìn)行了政府購(gòu)買服務(wù)的有益嘗試，見表2所示。根據(jù)我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)成，監(jiān)管體制和監(jiān)管機(jī)制屬純公共產(chǎn)品范疇，而監(jiān)管能力中的部分內(nèi)容則具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，可以通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式來提供。基于對(duì)食品安全監(jiān)管中政府購(gòu)買服務(wù)范圍的界定分析，結(jié)合部分地區(qū)的成功實(shí)踐,本研究將政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容分為技術(shù)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)及監(jiān)管輔助服務(wù)。

一是政府購(gòu)買技術(shù)服務(wù)。技術(shù)服務(wù)是政府購(gòu)買中的重要內(nèi)容。政府購(gòu)買技術(shù)服務(wù)的主要目的是克服食品安全監(jiān)管中的檢驗(yàn)檢測(cè)資源約束。政府購(gòu)買檢驗(yàn)、檢疫、檢測(cè)等技術(shù)服務(wù)一方面可以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目為導(dǎo)向，有針對(duì)性地提高食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)效率；另一方面可以引導(dǎo)科研院所和企業(yè)加強(qiáng)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)能力建設(shè)，形成層次分明的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系。

表2 地方政府在食品安全監(jiān)管中購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容示例

二是政府購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。理想的食品安全監(jiān)管體系應(yīng)是建立在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)之上的預(yù)防性體系。食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)建立、檢測(cè)數(shù)據(jù)收集、評(píng)估技術(shù)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)交流四方面內(nèi)容。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，政府購(gòu)買的重點(diǎn)應(yīng)是檢測(cè)數(shù)據(jù)收集和風(fēng)險(xiǎn)交流兩方面。對(duì)于檢測(cè)數(shù)據(jù)收集可以采取“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)”模式，交給專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)交流，可以通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式發(fā)揮社會(huì)組織在食品安全信息發(fā)布、食品安全知識(shí)普及中的重要作用。

三是政府購(gòu)買監(jiān)管輔助服務(wù)。政府購(gòu)買監(jiān)管輔助服務(wù)的主要目的是克服食品安全監(jiān)管中的人力資源約束，克服監(jiān)管力量尤其是基層監(jiān)管力量的不足，盡可能填補(bǔ)監(jiān)管空白。食品安全監(jiān)管輔助服務(wù)主要包括社會(huì)監(jiān)督、信息搜集和報(bào)送、知識(shí)宣傳三方面內(nèi)容。通過政府購(gòu)買監(jiān)管輔助服務(wù)，可以變部門管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)管理，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與到食品安全監(jiān)管之中。

（四）購(gòu)買方式

對(duì)于食品安全監(jiān)管來說，政府購(gòu)買服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，購(gòu)買服務(wù)的入口和出口都需要一整套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范，遵循科學(xué)的路徑。一是要根據(jù)食品安全監(jiān)管中各項(xiàng)職能的特性選擇不同的購(gòu)買方式。從國(guó)外實(shí)踐來看，政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式包括合同外包、公司合營(yíng)、憑單制和政府補(bǔ)助［6］。對(duì)于食品安全監(jiān)管職能來說，政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)采取合同外包的方式。根據(jù)前文的購(gòu)買內(nèi)容分析，技術(shù)服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)可以采取“結(jié)果導(dǎo)向”的合同管理方式，監(jiān)管輔助類服務(wù)可采用“任務(wù)導(dǎo)向”的合同管理方式。二是建立規(guī)范、公平、公開的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)承接主體應(yīng)建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，保證有承接資質(zhì)的主體能夠公開、公平地參與政府購(gòu)買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)［7］。三是建立嚴(yán)格的監(jiān)督和考核機(jī)制，可引入獨(dú)立的第三方監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效管理、審計(jì)和外部監(jiān)督［8］。

四、推進(jìn)食品安全監(jiān)管中政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)策

（一）樹立政府與社會(huì)關(guān)聯(lián)互補(bǔ)、協(xié)同共治的理念

資源約束是任何類型的公共執(zhí)法都無法回避的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。食品安全監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)性工程，在食品安全監(jiān)管體系中引入社會(huì)力量可以克服監(jiān)管中的人力資源約束、檢驗(yàn)檢測(cè)資源約束和信息約束。政府應(yīng)克服“監(jiān)管中心主義”約束，在制度設(shè)計(jì)中突破監(jiān)管機(jī)構(gòu)的本位思想，重視社會(huì)力量在食品安全監(jiān)管中的重要作用。同時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從公共服務(wù)的提供者角色逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買者和監(jiān)督者角色，在食品安全監(jiān)管職能外包中建立起與承接主體間平等的契約關(guān)系。

（二）完善食品安全監(jiān)管中政府購(gòu)買服務(wù)的法律基礎(chǔ)

在食品安全監(jiān)管中，應(yīng)完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)，依法確立政府購(gòu)買公共服務(wù)各項(xiàng)程序、具體方法與制度。重點(diǎn)涉及兩方面法律法規(guī)，一類是食品安全類法律法規(guī)，另一類是政府購(gòu)買服務(wù)類法律法規(guī)。應(yīng)以現(xiàn)有的《食品安全法》和《政府采購(gòu)法》為基礎(chǔ)，通過完善修訂相關(guān)法律，將政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)納入到政府采購(gòu)的法律范圍之中，同時(shí)明確政府購(gòu)買服務(wù)在食品安全監(jiān)管體系中的重要作用。

（三）通過整合檢驗(yàn)檢測(cè)體系培育合格承接主體

目前我國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)資源總量龐大，但大多數(shù)食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)都是隸屬于政府的事業(yè)單位，它們雖然掌握著大量的檢測(cè)資源，卻游離在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之外，缺乏活力和競(jìng)爭(zhēng)力。為此，應(yīng)改變當(dāng)前食品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)體系的現(xiàn)狀。一方面應(yīng)有計(jì)劃地開放檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)并支持第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)發(fā)展，逐步加大向第三方食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的比例；另一方面，應(yīng)推進(jìn)“政技分開”，改變檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)附屬于行政職能部門的現(xiàn)狀，如此不僅有利于構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的監(jiān)督行政體系，也可大大提高技術(shù)支撐的效率。

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責(zé)任編輯 張繼梅

F202

A

2095-7017（2016）11-0044-05

劉剛（1980—），男，天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：食品安全問題治理。