戰(zhàn)后美國軍事改革法律保障的運(yùn)行機(jī)理分析

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第二次世界大戰(zhàn)后美國軍事改革是整體性、革命性、創(chuàng)造性的變革，其改革力度大、程度深、涉及面廣，決定了其必然經(jīng)歷復(fù)雜、漸進(jìn)的探索過程，必然面臨各種干擾、挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對改革的復(fù)雜性和艱巨性，美國十分注重依靠法律對其進(jìn)行配套保障，充分依靠法律來引領(lǐng)、促進(jìn)、規(guī)范、落實(shí)和保障軍事改革，確保改革始終在法治軌道上順利運(yùn)行。因此，戰(zhàn)后美國歷次軍事改革均十分注重法律保障，從法律制定、法律實(shí)施、法律監(jiān)督三個(gè)方面為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的保障，確保了軍事改革的順利、平穩(wěn)運(yùn)行。

一、法律制定保障軍事改革的機(jī)理

依法治軍是美國軍事法治體系建設(shè)的最顯著特點(diǎn)，其中法律制定又是美國軍事法治體系的邏輯起點(diǎn)和法治建設(shè)的重中之重。縱觀美國軍事立法的歷程，美國國會(huì)、政府和軍事部門廣泛利用立法來調(diào)整軍事領(lǐng)域的法律關(guān)系，以適應(yīng)時(shí)代和軍隊(duì)建設(shè)的發(fā)展。對于軍事改革，美國注重積極發(fā)揮立法的調(diào)整和保障作用，充分利用法律制定來引領(lǐng)改革進(jìn)程、破解改革矛盾、固化改革成果。

(一)引領(lǐng)改革進(jìn)程。戰(zhàn)后美國歷次軍事改革，幾乎都是通過立法來引領(lǐng)實(shí)施的。“先立法后改革”“邊立法邊改革”已然成為美國實(shí)施軍事改革的基本方式和法定程序。究其原因，主要是軍事改革的深入推進(jìn)需要法律的確定性、強(qiáng)制性和權(quán)威性作為保障。因此，美國的改革實(shí)踐充分表明了軍事改革需要立法來引領(lǐng)，立法需要為軍事改革提供制度化依據(jù)的道理。

在國防和軍事指揮體制改革方面，立法引領(lǐng)改革進(jìn)程表現(xiàn)得尤為突出。從《1947年國家安全法》《1949年國家安全法修正案》《1953年第6號(hào)重組計(jì)劃》《1958年國防部改組法》到1986年《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，每一次國防和軍事指揮體制改革都伴隨著相關(guān)改革法案的通過與實(shí)施。這種由法案引領(lǐng)改革的方法，既體現(xiàn)了美國深厚的法治文化和法治精神，又是從根本上解決復(fù)雜關(guān)系、改革矛盾和問題的最有效辦法。

(二)破解改革矛盾。改革本質(zhì)上是對利益的調(diào)整與再分配。改革越往深處進(jìn)行，就越會(huì)觸及深層次矛盾和體制弊端，難免會(huì)觸動(dòng)部門和個(gè)人利益。因此，如何破解改革矛盾和打破利益藩籬，是改革順利推進(jìn)的重要前提。戰(zhàn)后美國軍事改革也面臨著重重阻礙，尤其是在統(tǒng)一指揮體系改革上，各軍種部都全力維護(hù)自身利益，導(dǎo)致改革方案久拖不決、難以落地。面對堅(jiān)固的利益藩籬，美國充分利用立法來破解改革矛盾，將改革意志上升為法律制度，從制度上沖破狹隘軍種至上觀念的束縛，解決了制約戰(zhàn)后美國統(tǒng)一軍事指揮機(jī)構(gòu)的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾。

戰(zhàn)后初期，美國陸軍和海軍對于如何構(gòu)建戰(zhàn)后美國軍事體制有著較大分歧，其爭論焦點(diǎn)主要集中在如何設(shè)置統(tǒng)一的軍事指揮機(jī)構(gòu)、空軍的獨(dú)立、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的歸屬三個(gè)問題上。首先，對于如何設(shè)置統(tǒng)一的軍事指揮機(jī)構(gòu)，陸軍認(rèn)為要建立單一的國防部，海軍則認(rèn)為統(tǒng)一后的軍事機(jī)構(gòu)組織龐大，難以被一個(gè)部門有效管轄，采取委員會(huì)的形式更加有利。*Demetrios Caraley, The Politics of Military Unification: A Study of Conflict and Policy Process, New York: Columbia University Press, 1966, p.50.其次，對于空軍的獨(dú)立，陸軍和海軍都支持空軍獨(dú)立，但海軍不希望將海軍航空兵劃歸新獨(dú)立的空軍。最后，對于海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的歸屬，陸軍主張壓縮或取消海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，將其任務(wù)賦予陸軍執(zhí)行，而海軍極力反對取消海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，力爭保持海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的設(shè)置及其獨(dú)立性。針對這些分歧，美國采取以立法的方式來破解改革矛盾，在將近兩年的法律制定過程中，經(jīng)過杜魯門政府的大力協(xié)調(diào)、軍方內(nèi)部各方的互相妥協(xié)以及國會(huì)聽證會(huì)上的激烈爭吵和博弈，海軍和陸軍最終就國防和軍事體制的改革方案達(dá)成一致。*參見U.S. Congress, House, Committee on Expenditures in the Excutive Departments, Hearings on the National Security Act of 1947, 80th Cong. , 1st Session, Washington: U.S. Government Printing Press, 1947.1947年美國通過了《1947年國家安全法》，建立了戰(zhàn)后美國全新的國防和軍事體制。

(三) 固化改革成果。隨著時(shí)代的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，軍事領(lǐng)域的更新日新月異，這也必然造成法律無法及時(shí)反映軍事領(lǐng)域上的變化。因此，美國在注重法律引領(lǐng)和規(guī)范改革作用的同時(shí)，也十分強(qiáng)調(diào)軍事立法要對改革成果予以確認(rèn)。戰(zhàn)后歷次局部戰(zhàn)爭后，美軍都能及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)過戰(zhàn)爭總結(jié)和檢驗(yàn)的改革成果及時(shí)立法加以確定和鞏固，推動(dòng)了改革與立法的同步發(fā)展，增強(qiáng)了法律的時(shí)效性和可用性。

在阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍的軍事無人系統(tǒng)，尤其是無人機(jī)的使用日益廣泛，其用途也從戰(zhàn)場偵察擴(kuò)展到電子干擾、武器投送、目標(biāo)定位、戰(zhàn)場評估、精確打擊和心理戰(zhàn)等領(lǐng)域，成為集偵察、打擊、保障功能于一體的信息化武器裝備。此外，軍事無人系統(tǒng)還具備造價(jià)低廉、隱蔽性強(qiáng)、操作簡單、人員傷亡率低等優(yōu)點(diǎn)，是未來武器裝備更新重點(diǎn)發(fā)展的武器。因此，戰(zhàn)后美國格外重視軍事無人系統(tǒng)的改革和發(fā)展，并通過規(guī)范性文件予以確認(rèn)。2005年8月和2007年12月，美國國防部先后發(fā)布兩份規(guī)范性文件——《2005-2030年無人飛行器系統(tǒng)發(fā)展路線圖》和《2007-2032年無人系統(tǒng)發(fā)展路線圖》，對無人飛行器系統(tǒng)進(jìn)行界定、提出重點(diǎn)發(fā)展的13種無人飛行器、規(guī)劃無人系統(tǒng)未來長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展步驟。此后，各軍種根據(jù)上述文件制定了各自的發(fā)展計(jì)劃，加快了軍事無人系統(tǒng)的研制、裝備和發(fā)展速度。當(dāng)前，美國軍事無人系統(tǒng)的更新與裝備代表了未來戰(zhàn)場裝備的發(fā)展趨勢，并將可能引起作戰(zhàn)方式和戰(zhàn)爭形態(tài)的進(jìn)一步變革。

二、法律實(shí)施保障軍事改革的機(jī)理

軍事改革法律的實(shí)施一般是指改革法律被法律規(guī)范的主體實(shí)際施行，其實(shí)質(zhì)是將改革法律中所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)利與義務(wù)，形成新的軍事法律關(guān)系。因此，法律實(shí)施是軍事改革中相當(dāng)關(guān)鍵的一環(huán)，正如法諺所言：“徒法不足以自行”，如果沒有法律實(shí)施對軍事改革的保障，設(shè)計(jì)得再精妙的改革法律制度也只能是一紙空文。具體而言，法律實(shí)施保障軍事改革的運(yùn)行機(jī)理包括以下三個(gè)方面：一是落實(shí)改革舉措；二是明確改革責(zé)任；三是提高改革效率。

(一)落實(shí)改革舉措。落實(shí)改革舉措是對改革法律規(guī)范和改革目標(biāo)的具體執(zhí)行，是保障改革法律規(guī)范能夠在實(shí)際改革進(jìn)程中得到實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵步驟。從廣義上講，落實(shí)改革措施是各類擔(dān)負(fù)改革職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行和適用有關(guān)法律法規(guī)的活動(dòng)，以確保改革法律得到落實(shí)。美國歷來重視改革法律的實(shí)施，特別關(guān)注改革法律在具體情形下的執(zhí)行和適用，對某些重大改革舉措，美軍還要定期向國會(huì)匯報(bào)法律法規(guī)執(zhí)行情況。例如，自《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》通過十余年來，國防部每年都要向國會(huì)提交專題報(bào)告，匯報(bào)法律舉措的落實(shí)情況。*王衛(wèi)星、李效東編：《外國軍事改革深入發(fā)展研究》，70頁，北京，軍事科學(xué)出版社，2014。

(二)明確改革責(zé)任。美國軍事改革涉及面廣、相關(guān)改革法律法規(guī)數(shù)量眾多，為了保證改革規(guī)定能夠順利貫徹執(zhí)行，不影響整體改革進(jìn)程，美國通常對重要的改革規(guī)范做出相對應(yīng)的責(zé)任規(guī)范的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)重要改革規(guī)范與責(zé)任規(guī)范相互銜接、相互呼應(yīng)、相互協(xié)調(diào)。例如，美國防部的《改革計(jì)劃指南》中就對改革責(zé)任進(jìn)行了明確劃分：國防部長負(fù)總責(zé)，并直接負(fù)責(zé)監(jiān)督和分配改革資源；國防部負(fù)責(zé)政策的副部長主要負(fù)責(zé)確定改革目標(biāo)和制定改革政策；參謀長聯(lián)席會(huì)議主席負(fù)責(zé)聯(lián)合作戰(zhàn)理論研究，審查批準(zhǔn)聯(lián)合作戰(zhàn)能力建設(shè)需求；軍隊(duì)改革辦公室主任主要負(fù)責(zé)制定改革計(jì)劃，協(xié)調(diào)全軍改革活動(dòng)；聯(lián)合部隊(duì)司令部司令主要負(fù)責(zé)聯(lián)合作戰(zhàn)概念的開發(fā)和試驗(yàn)；各軍種部長分別負(fù)責(zé)制定聯(lián)合改革和軍種改革路線圖等。*王衛(wèi)星、李效東編：《外國軍事改革深入發(fā)展研究》，68頁。

通過明確改革相關(guān)主體的具體責(zé)任，美國改革法律法規(guī)中的義務(wù)性規(guī)定才能更加有效地貫徹執(zhí)行。從理論上看，改革法律法規(guī)的義務(wù)規(guī)范與改革主體的責(zé)任規(guī)范是相輔相成的：如果沒有改革義務(wù)規(guī)范的明確規(guī)定，相應(yīng)的責(zé)任制度及其實(shí)現(xiàn)就失去了前提與基礎(chǔ)；如果僅有改革義務(wù)規(guī)范而無相應(yīng)的可操作的責(zé)任規(guī)范，改革措施難免流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在法律實(shí)施中明確相應(yīng)的改革責(zé)任，能夠最大限度地減少職責(zé)權(quán)限交叉、混同及沖突，從而為改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)提高改革效率。相比于法律制定，法律實(shí)施更加強(qiáng)調(diào)效率，即盡可能以最低的成本取得最大的收益。對于改革各項(xiàng)措施，只有各法律實(shí)施主體相互配合、相互協(xié)調(diào)，嚴(yán)格按照法定程序和法定時(shí)限實(shí)施法律，才能保證改革措施落實(shí)到位，確保改革有序、正常進(jìn)行。

美國國防部作為軍事改革的重要決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其管理效率的提升對于加快軍事改革效率具有重要作用。二戰(zhàn)結(jié)束至60年代初，美國防部采取“基數(shù)”預(yù)算制度，導(dǎo)致軍種軍費(fèi)預(yù)算制度與軍事戰(zhàn)略的總體規(guī)劃不匹配，國防建設(shè)受到“狹隘軍種主義”的嚴(yán)重制約，重復(fù)建設(shè)和經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，極大影響了軍事改革效率。1962年，美國國會(huì)審議通過了國防部提交的《1963～1967財(cái)年五年國防計(jì)劃》(FYDP——FY1963～1967)，正式建立了PPBS制度，并于1963財(cái)年*財(cái)年(Fiscal Year)，是指財(cái)經(jīng)年度，又稱預(yù)算年度，是指一個(gè)國家以法律規(guī)定為總結(jié)財(cái)政收支和預(yù)算執(zhí)行過程的年度起訖時(shí)間。美國政府的財(cái)年是從十月一日到次年九月三十日，1963財(cái)年即從1962年10月1日開始，直到1963年9月30日結(jié)束。首次實(shí)施PPBS制度。*Quentin E. Hodgson, Deciding to Buy: Civil Military Relations and Major Weapon Program, The Letort Papers of U.S. Army War College, 2010, p.13.PPBS制度的核心就是充分利用“成本效率”原則，即以最少的國防經(jīng)費(fèi)辦最多的事，將所有項(xiàng)目的預(yù)算都控制在可接受的范圍內(nèi)。

三、法律監(jiān)督保障軍事改革的機(jī)理

法律監(jiān)督是指國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)組織、公民、新聞媒體等依照法定權(quán)限和程序?qū)Ω鞣N法律活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)督。從法律運(yùn)行的角度看，法律監(jiān)督是對法律運(yùn)行過程各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性檢查和督促。*張文顯：《馬克思主義法理學(xué)：理論、方法和前沿》，210頁，北京，高等教育出版社，2003。根據(jù)法律監(jiān)督的內(nèi)容分類，其可以分為立法監(jiān)督和法律實(shí)施的監(jiān)督兩個(gè)方面。為確保軍事改革始終在法治的軌道上運(yùn)行，美國十分重視對軍事改革全過程進(jìn)行法律監(jiān)督，使軍事改革從法律出臺(tái)到執(zhí)行改革舉措到改革運(yùn)行程序都能受到嚴(yán)格的監(jiān)督，保障了改革的有效開展與實(shí)施。具體而言，法律監(jiān)督保障軍事改革的運(yùn)行機(jī)理主要包括以下三點(diǎn)：評估改革立法、控制改革風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范改革程序。

(一)評估改革立法。立法評估是法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是軍事改革法律制定程序中不可或缺的組成部分。立法評估是指有關(guān)法律主體根據(jù)法律評估規(guī)范性文件規(guī)定的有關(guān)權(quán)限和程序，采取多種方式對軍事法律法規(guī)在實(shí)施中的合法性、有效性、時(shí)效性以及與其他規(guī)范性法律文件的協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析評價(jià)，針對軍事法律規(guī)范自身的缺陷及時(shí)加以修改和修訂的制度。*總政治部聯(lián)絡(luò)部：《美軍法制工作研究》，226頁，北京，解放軍出版社，2010。軍事改革法律事關(guān)軍事改革的頂層規(guī)劃和具體執(zhí)行政策，對軍事改革法律的評估不僅能監(jiān)督軍事法規(guī)的有效執(zhí)行，同時(shí)也能保證立法質(zhì)量、促進(jìn)改革法律體系的整體規(guī)劃和建設(shè)。

美軍在制定有關(guān)軍事改革的法律法規(guī)前，都要對相關(guān)改革舉措進(jìn)行論證，充分聽取各方面的意見和建議，從而使改革立法盡量完備。同時(shí)，美國還對國會(huì)、總統(tǒng)、軍事系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)等監(jiān)督主體的立法監(jiān)督權(quán)做出明確規(guī)定、設(shè)計(jì)嚴(yán)密的監(jiān)督程序。以美國國會(huì)通過軍事改革立法為例，國會(huì)頒布軍事改革立法要由軍事委員會(huì)等常設(shè)委員會(huì)經(jīng)過立法規(guī)劃、調(diào)查評估等復(fù)雜的事前監(jiān)督程序才能生效?！?986年國防部改組法》從論證到頒布先后歷經(jīng)4年零241天才完成，軍方和參眾兩院都對改革法案采取了嚴(yán)密的事前監(jiān)督程序，以至于曾就職于美國空軍立法聯(lián)絡(luò)處的喬·凱利中將抱怨說：“美國軍事立法程序是一個(gè)冗長、乏味而又昂貴的程序”。*總政治部聯(lián)絡(luò)部：《美軍法制工作研究》，241頁。

(二)控制改革風(fēng)險(xiǎn)。美國軍事改革涉及軍事理論、組織編制、政策制度、武器裝備、作戰(zhàn)方式等方方面面，改革規(guī)模大、程度深、涉及范圍廣，因此必然存在著難度與風(fēng)險(xiǎn)。這種難度和風(fēng)險(xiǎn)既包括改革法律的制定是否合理合法，更包括改革法律能否按律執(zhí)行、改革法律與現(xiàn)實(shí)情況能否完美匹配等。因此，對改革執(zhí)行階段的法律監(jiān)督能有力促進(jìn)改革始終按照法治軌道運(yùn)行，并及時(shí)對不合理?xiàng)l文進(jìn)行修改和重新制定，極大控制了改革風(fēng)險(xiǎn)，是改革能夠積極穩(wěn)妥推進(jìn)的重要保障。

美國1996年通過的《軍隊(duì)結(jié)構(gòu)評估法案》中規(guī)定，國防部需每四年向國會(huì)提交防務(wù)評估報(bào)告，就美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃、作戰(zhàn)計(jì)劃、法律執(zhí)行情況等內(nèi)容進(jìn)行報(bào)告，以便國會(huì)監(jiān)督軍隊(duì)法律執(zhí)行情況，了解軍隊(duì)在執(zhí)行法律過程中產(chǎn)生的新情況和新動(dòng)向，為國會(huì)及時(shí)調(diào)整改革法律提供重要參考。國防部也對改革法律執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督管控，專門設(shè)置專屬監(jiān)督委員會(huì)，對相關(guān)法案的執(zhí)行情況進(jìn)行督導(dǎo)。例如在軍事人事管理方面，美國防部設(shè)立了軍事管理人員監(jiān)督委員會(huì)，其主要職能就是對美軍有關(guān)人事管理方面的法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并提出立法修改意見和建議。*劉樹德、王廬生、宋剛編：《外軍政治工作研究》，26頁，北京，解放軍出版社，2002。

美軍通過上述有效的法律監(jiān)督能及時(shí)將改革風(fēng)險(xiǎn)和隱患排除于未然，使改革措施能夠依法有效實(shí)施，并且能夠隨著作戰(zhàn)理論、組織編制、武器裝備、作戰(zhàn)環(huán)境的變化而及時(shí)更新發(fā)展，保證了軍事改革始終在法治軌道上順利運(yùn)行。

(三)規(guī)范改革程序。對程序正義的追求是美國法律監(jiān)督制度的重要理念和特征，這也體現(xiàn)在法律監(jiān)督對規(guī)范軍事改革程序的要求與保障之中。如前文所述，法律監(jiān)督在改革法律制定和改革法律實(shí)施方面制定了嚴(yán)密的政策，從而確保了法律監(jiān)督權(quán)在法律運(yùn)行全過程得以具體實(shí)施和體現(xiàn)。此外，美國還充分利用法律運(yùn)行程序本身對監(jiān)督者和被監(jiān)督者行為督導(dǎo)的獨(dú)特作用，促使軍事改革能夠按照規(guī)定程序有效運(yùn)行。

在改革法律制定程序方面，美國軍事立法體制不僅確立了四級立法體制，嚴(yán)格界定了相關(guān)改革領(lǐng)域立法權(quán)限，而且也為改革法律制定創(chuàng)設(shè)了嚴(yán)密的立法程序。例如，國會(huì)在制定通過改革法律活動(dòng)方面要嚴(yán)格遵循立法規(guī)劃、提出法律草案、審議法律草案、表決通過以及公布法律等程序；總統(tǒng)、國防部、軍種部和參謀長聯(lián)席會(huì)議制定改革法規(guī)、條令條例也需要經(jīng)歷較為周密的程序規(guī)則。為改革立法設(shè)置嚴(yán)密的程序規(guī)則就是要充分發(fā)揮事前監(jiān)督的作用，規(guī)范改革立法程序。

在改革法律實(shí)施程序方面，美軍通過設(shè)定嚴(yán)格的程序來規(guī)范軍隊(duì)改革與建設(shè)，包括決策程序、軍費(fèi)的編制和審查程序、計(jì)劃與規(guī)劃的制定程序、武器裝備研制程序、采購程序、合同的簽訂程序、各類作戰(zhàn)物資儲(chǔ)備規(guī)定與保管辦法、補(bǔ)給標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)給程序、核武器安全規(guī)定程序、車輛與武器裝備保障保養(yǎng)程序、國防動(dòng)員程序、條令條例的編寫與審定程序、作戰(zhàn)文書的統(tǒng)一格式與標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序、各級官兵離職與在職訓(xùn)練教育程序、各級部隊(duì)訓(xùn)練程序等。*蔣樹興：《西方國家軍事管理的主要內(nèi)容及其基本做法》，載《外國軍事學(xué)術(shù)》，1985(7)。僅規(guī)范裝備采辦程序方面就有《聯(lián)邦采辦簡化法》《武裝部隊(duì)采辦法》《政府合同法》《國防生產(chǎn)法》《聯(lián)邦采辦條例》《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》，國防部第5000.2號(hào)指示《重要武器系統(tǒng)采辦與研制程序》、國防部第7000.3號(hào)指示《采辦報(bào)告選編》以及4155.1號(hào)指示《質(zhì)量綱要》等20余種法律法規(guī)。正是這些程序性監(jiān)督使得各項(xiàng)改革舉措都能按照既定規(guī)范與原則得以實(shí)施，確保了改革舉措穩(wěn)定落實(shí)。