鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制研究

【摘要】鄉(xiāng)村規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的重要手段。村莊建設(shè)主要依靠村莊公眾參與實(shí)施，受村莊公眾認(rèn)可的規(guī)劃才具有現(xiàn)實(shí)意義。文章研究我國(guó)鄉(xiāng)村治理歷程中公眾參與機(jī)制特點(diǎn)，結(jié)合閩南地區(qū)漳州市公眾參與的實(shí)際情況，提出適合于我國(guó)村莊規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的完善對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】村莊；村莊規(guī)劃；公眾參與；閩南地區(qū)

1、前言

公眾參與作為村莊發(fā)展訴求與政府政策落實(shí)的雙向交流方式，成為村莊規(guī)劃編制成果落實(shí)的保障。然而村莊規(guī)劃的參與主體與城市規(guī)劃多有不同，完善公共參與機(jī)制有多重必要：第一、有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。如閩南地區(qū)三大城市之一的漳州市，提出充分發(fā)揮漳州生態(tài)文化、閩南特色、農(nóng)耕文化優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)富美鄉(xiāng)村建設(shè)，必須在符合村民意愿，在得到村民擁護(hù)的基礎(chǔ)上扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中最迫切需要解決的實(shí)際問(wèn)題。第二、有利于農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制改革[1]。當(dāng)前我國(guó)村級(jí)治理體制處于結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型階段，通過(guò)村民自治使村莊實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效處理與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)。第三、有利于縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制下的發(fā)展矛盾日益加劇，村莊規(guī)劃成為解決城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的重要手段[2]。筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的回顧，結(jié)合閩南地區(qū)漳州市南靖縣的公眾參與實(shí)踐，提出適合我國(guó)村莊規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的完善對(duì)策。

2、我國(guó)鄉(xiāng)村治理機(jī)制回顧

2.1民國(guó)時(shí)期以前的鄉(xiāng)村治理制度

鄉(xiāng)里制度是我國(guó)古代鄉(xiāng)村治理的典型模式，鄉(xiāng)官制是其最早的管理形式。鄉(xiāng)里制度的政治治理結(jié)構(gòu)分為中央和地方兩層，是一個(gè)自上而下的官制系統(tǒng)。官吏的選取主要由政府部門(mén)選取派遣，輔以民間推選。由于縣令收入有限，不可能大量雇傭幕僚，需部分權(quán)望人士輔助管理，從而形成中國(guó)鄉(xiāng)村官治和紳治相結(jié)合的半鄉(xiāng)村自治模式[3]。宋代王安石變法以后，保甲制度開(kāi)始正式施行，鄉(xiāng)官制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槁氁壑?。?guó)家任命保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)等職位，將地方權(quán)威變?yōu)榛鶎诱畏种?，從而?shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的控制。

2.2民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)

國(guó)民政府于1915年開(kāi)始推行鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，首先在直隸省定縣翟城村（今河北省定州市東亭鎮(zhèn)內(nèi)）實(shí)行，其發(fā)展主要依靠官員、個(gè)別鄉(xiāng)紳和民間組織形成的聯(lián)合力量，具有一定自治功能。之后國(guó)民政府在全國(guó)范圍內(nèi)推廣鄉(xiāng)村自治。這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理改革呈現(xiàn)官主民輔的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村一定程度上受到政府權(quán)利的牽制，沒(méi)有享受完全自治權(quán)利。民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)紳依舊在有著重要的地位，良好的鄉(xiāng)村治理必然需要激發(fā)鄉(xiāng)村精英參與村公共事務(wù)的積極性，引導(dǎo)其成為鄉(xiāng)村管理中的積極力量。另外一個(gè)重要的民間力量是農(nóng)民自發(fā)成立或政府扶植的民間組織。一些農(nóng)村的公益組織替鄉(xiāng)民辦事并維護(hù)地方利益，受到村民愛(ài)戴，在鄉(xiāng)村有較高的公信力，如民國(guó)時(shí)期河北定縣的平教會(huì)和江寧湯山的積善堂。晏陽(yáng)初通過(guò)社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民有愚、窮、弱、私四大缺點(diǎn)[4]，提出相應(yīng)對(duì)策，通過(guò)學(xué)校式、社會(huì)式、家庭式“三大方式”來(lái)培育村民素質(zhì)。在鄒平鄉(xiāng)村治理中，采取政教合一的方式，將教育作為村中要?jiǎng)?wù)執(zhí)行，普及平民教育，根據(jù)農(nóng)務(wù)時(shí)間合理安排學(xué)習(xí)課程，收到良好效果[5]。

2.3新中國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

1958年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)催生日出人民公社制度，推行政社合一體制，形成“公社一大隊(duì)一生產(chǎn)隊(duì)”的三級(jí)格局。公社對(duì)農(nóng)村進(jìn)行基層政權(quán)的重新組織，掌握基層全部生產(chǎn)生活事務(wù)，將大隊(duì)作為農(nóng)村社區(qū)的基本單位，將生產(chǎn)隊(duì)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本核算單位，按照傳統(tǒng)農(nóng)村居住結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分。隨著人民公社體制開(kāi)始瓦解，1982年以后中央頒布了一系列推行村民自治、加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的文件，逐漸確立村民自治制度。在村民自治制度中，自治組織結(jié)構(gòu)可分為村民委員會(huì)、村民會(huì)議和村民代表大會(huì)三級(jí)。村級(jí)權(quán)利以選舉方式產(chǎn)生，直接受本村村民制約，從制度上保障農(nóng)村自治權(quán)利。同時(shí)加上村民會(huì)議和村民代表大會(huì)制度，讓農(nóng)村所有成年村民擁有直接參與村務(wù)管理的機(jī)制[3]。

3、項(xiàng)目背景

3.1背景

在社會(huì)主義新農(nóng)村政策和2008年版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，福建省漳州市于2008年-2009年村莊規(guī)劃編制完成了第一輪村莊規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化背景下，福建省在2013年3月開(kāi)展以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)的新一輪村莊規(guī)劃編制工作，于2014年8月完成第二輪村莊規(guī)劃編制工作[6]。本輪村莊規(guī)劃中首次明確提出公眾參與原則，要求規(guī)劃尊重村民意愿，讓村民全過(guò)程參與規(guī)劃編制，全方位聽(tīng)取村民意見(jiàn)和建議，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展的積極性，要求村莊規(guī)劃成果滿(mǎn)足農(nóng)村實(shí)際，規(guī)劃成果具有可操作性和實(shí)用性。

3.2閩南地區(qū)漳州市公眾參與的現(xiàn)狀問(wèn)題

筆者在2014年8月份參與第二輪福建省漳州市富美村莊規(guī)劃編制工作中，通過(guò)實(shí)地勘察、問(wèn)卷調(diào)研、走訪(fǎng)、洽談等方式對(duì)本輪公眾參與情況進(jìn)行整理分析，發(fā)現(xiàn)村莊規(guī)劃參與主體存在以下主要問(wèn)題。

3.2.1村民參與意識(shí)尚且不足

長(zhǎng)期處于封建集權(quán)統(tǒng)治下，使封建主義中“權(quán)威崇拜”、“官本位”和“與世無(wú)爭(zhēng)”等的政治形態(tài)仍或多或少地影響著人們的觀(guān)念和行為?；鶎诱皖I(lǐng)導(dǎo)大多沒(méi)有受過(guò)民主思想的熏陶，村民公眾參與的民主意識(shí)亦較為薄弱。由于本輪漳州市南靖縣的前期的培訓(xùn)和宣傳工作不足，村民和村委會(huì)多是被動(dòng)參與，對(duì)于村莊規(guī)劃尚顯陌生，參與熱情多來(lái)源于配合上級(jí)安排的任務(wù)，并且多限于提供書(shū)面和口頭資料。

3.2.2駐村規(guī)劃師定位不明確

駐村規(guī)劃師作為漳州市南靖縣公眾參與重要人員之一，由于角色定位不明晰，任務(wù)不明確，導(dǎo)致其作用并沒(méi)有很好地發(fā)揮。本輪村莊規(guī)劃中駐村規(guī)劃師和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的規(guī)劃師存在著一定混淆，部分成為政府意愿的代表，忽略村莊發(fā)展的利益。在實(shí)際工作中，并沒(méi)有很好地起到協(xié)調(diào)村莊和政府利益、動(dòng)員組織村民等方面的作用[7]。此外，多數(shù)駐村規(guī)劃師由于“駐扎”時(shí)間較短，并未很好了解鄉(xiāng)村文化生活，難以抓住鄉(xiāng)村發(fā)展重點(diǎn)。

3.2.3獨(dú)立非政府組織（NGO）的缺乏

獨(dú)立非政府組織可以分為村民組織和中立社會(huì)團(tuán)體。因?yàn)榇迕駛€(gè)體對(duì)政府決策的影響作用較為微小，依托獨(dú)立的村民組織凝聚強(qiáng)大的力量來(lái)參與村莊事務(wù)，并通過(guò)村民組織來(lái)保障自身利益。又因?yàn)檎冀K作為規(guī)劃組織者和實(shí)際決策者，缺少中立社會(huì)團(tuán)體來(lái)維護(hù)各方博弈過(guò)程中的公正性和公平性。政府主導(dǎo)的規(guī)劃容易成為自上而下的強(qiáng)勢(shì)政策，難以獲得各方支持。但在實(shí)際過(guò)程中，原本應(yīng)該作為中立方的規(guī)劃單位規(guī)劃師，往往難以協(xié)調(diào)各方利益沖突，成為某一種或兩種力量的代表。

4、村莊規(guī)劃中公眾參與機(jī)制完善對(duì)策

從國(guó)內(nèi)外村莊規(guī)劃建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，規(guī)劃的公共參與方應(yīng)是多元化的，各種利益團(tuán)體相互沖突牽制，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡[8]。一般村莊規(guī)劃的參與主體為政府、村委會(huì)、規(guī)劃編制單位規(guī)劃師、村民代表，實(shí)際過(guò)程中缺少村民意見(jiàn)的直接表達(dá)和非政府組織的參與，因此本文主要針對(duì)村民、村民組織、駐村規(guī)劃師進(jìn)行參與機(jī)制的探討。

4.1提高村民規(guī)劃素養(yǎng)

村民的積極參與是實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃公眾參與的基礎(chǔ)，村民的素質(zhì)、能力直接決定著公眾參與的優(yōu)劣。村莊規(guī)劃中為了達(dá)到與村民順暢交流，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，政府應(yīng)該培育村民主人翁意識(shí)，通過(guò)加強(qiáng)學(xué)校教育，培養(yǎng)學(xué)生參與建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情：定期舉辦針對(duì)打工與務(wù)農(nóng)人員的培訓(xùn)講座；并將學(xué)校教育與社會(huì)培訓(xùn)融入家庭生活等形式提高村民規(guī)劃素養(yǎng)，為今后建立政府和村民彼此漸進(jìn)學(xué)習(xí)的合作關(guān)系做鋪墊。

4.2建立村民組織

我國(guó)公眾參與長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題是分散、單一的參與個(gè)體不具有話(huà)語(yǔ)權(quán)，無(wú)法真正參與到規(guī)劃中。國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)證明，受到法律承認(rèn)的公民團(tuán)體能成為政府和市場(chǎng)的補(bǔ)充，能避免個(gè)人式參與的局限性，保護(hù)參與公眾的利益，特別是弱勢(shì)群體的利益。重組村莊發(fā)展委員會(huì)，重新發(fā)揮鄉(xiāng)紳的作用，通過(guò)組建村莊發(fā)展委會(huì)將村中能人引導(dǎo)到村莊規(guī)劃和建設(shè)中，成為村莊發(fā)展的積極力量。該制度可以迅速凝聚分散的村民力量，代表村民利益做出比較高質(zhì)量的決策，培育村民的規(guī)劃素養(yǎng)，協(xié)助開(kāi)展規(guī)劃編制工作。在村莊發(fā)展委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立村莊發(fā)展代表大會(huì)，在需要大范圍了解民意時(shí)，由鎮(zhèn)（街）規(guī)劃部門(mén)組織召開(kāi)的重大問(wèn)題討論大會(huì)。村莊代表大會(huì)可以在鎮(zhèn)街范圍內(nèi)，集中反應(yīng)村民意見(jiàn)，效率較高。會(huì)議應(yīng)邀請(qǐng)各村駐村規(guī)劃師參加，提供技術(shù)支持。

4.3完善駐村規(guī)劃師制度

駐村規(guī)劃師制度是借鑒歐美國(guó)家的社區(qū)規(guī)劃師的成功經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)踐中，并沒(méi)有收到預(yù)期效果。主要因?yàn)轳v村規(guī)劃師的角色不明確，實(shí)則為負(fù)責(zé)某個(gè)村子編制工作的規(guī)劃人員，代表是政府利益，然而在規(guī)劃完成后就停止工作，沒(méi)有建立起“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的規(guī)劃溝通機(jī)制[9]。因此，在駐村規(guī)劃師選拔上，應(yīng)考慮其對(duì)所服務(wù)村莊的了解程度及是否具有服務(wù)村莊的責(zé)任心，明確其工作任務(wù)與定位；設(shè)立駐村規(guī)劃師中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)駐村規(guī)劃師制度的建立和實(shí)施工作，在各鎮(zhèn)（街道辦）成立駐村規(guī)劃師小組，建立村莊評(píng)價(jià)和內(nèi)部考核并重的考核制度。

結(jié)語(yǔ)：

本文探討了在以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)村莊規(guī)劃參與機(jī)制的特點(diǎn)，探討了適合于我國(guó)村莊規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的完善策略。在梳理我國(guó)不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中參與機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)之上，結(jié)合閩南地區(qū)漳州市南靖縣村莊規(guī)劃公眾參與實(shí)際情況，總結(jié)出現(xiàn)狀村莊規(guī)劃參與機(jī)制的問(wèn)題所在，針對(duì)性地提出培育村民規(guī)劃素質(zhì)、建立村民組織、完善駐村規(guī)劃師制度的完善對(duì)策。