豐縣土地節(jié)約集約利用的調(diào)查與思考

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各類建設(shè)用地需求與日俱增，使原有不可再生的土地資源越來越顯得匱乏。嚴(yán)格土地管理，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，節(jié)約集約用地顯得極端重要。筆者以豐縣為例，對(duì)土地集約利用中存在的問題和當(dāng)?shù)卣恍┲饕龇ㄟM(jìn)行分析，為更好做好縣級(jí)小城市集約用地探索一條新途徑。

【關(guān)鍵詞】土地；集約；利用

2014年5月，江蘇省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（蘇發(fā)[2014]6號(hào)），《意見》提出至2020年，全力實(shí)施“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)（控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、用好流量、提升質(zhì)量）、綜合整治”節(jié)約集約三大戰(zhàn)略整合建立一整套行之有效的節(jié)約集約用地制度體系，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益雙提升（簡(jiǎn)稱“雙提升”行動(dòng)計(jì)劃）。

豐縣位于江蘇最北部，欠發(fā)展地區(qū)，人多地少，土地后備資源尤為短缺。推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，走節(jié)約集約利用土地的內(nèi)涵挖潛式路子，已成為“解難題，保發(fā)展”，緩解豐縣土地供需主要矛盾的必然選擇。

1、豐縣土地節(jié)約集約的現(xiàn)狀及主要做法

（1）加快供地節(jié)奏，促進(jìn)土地有序利用。豐縣往年的供地一直在低水平徘徊，既有主觀原因，也有客觀原因。2006年以前，全縣供地率不足40%，批而未供，未批先用現(xiàn)象比較普遍，為有效緩解征、轉(zhuǎn)、供脫節(jié)問題，我縣在加大宣傳力度，爭(zhēng)取縣、鎮(zhèn)二級(jí)政府的大力支持的基礎(chǔ)上，將土地定為集中供地，經(jīng)過幾年的努力，供地工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。2009-2014供地率達(dá)到85%以上，2015年批次供地率也達(dá)到75%，有效促進(jìn)了全縣土地的合法有序利用。

（2）嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門，加大項(xiàng)目的集約化程度。前幾年，豐縣工業(yè)用地投資強(qiáng)度均不足150萬元每畝，出現(xiàn)了一些低效能企業(yè)，閑置土地嚴(yán)重浪費(fèi)。近幾年，縣委、縣政府、國土部門嚴(yán)格把握土地供應(yīng)政策，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地指標(biāo)體系的各項(xiàng)指標(biāo)，制訂新文件要求，對(duì)投資不足于每畝200萬元以上的項(xiàng)目不單獨(dú)供地，促進(jìn)了我縣土地更加高效利用，使全縣土地節(jié)約集約利用水平進(jìn)一步提高。

（3）強(qiáng)化批后監(jiān)管，加大閑置土地清理處置力度。我縣對(duì)全縣建設(shè)用地建立跟蹤管理臺(tái)帳，建立了聯(lián)合交地、掛牌施工、綜合會(huì)辦、建立用地建設(shè)情況定期巡查、竣工綜合驗(yàn)收等一系列批后監(jiān)管制度。根據(jù)臺(tái)賬及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地閑置、土地利用率不高，未如期開竣工情況，并及時(shí)處理。

2、土地節(jié)約集約利用工作存在的問題

（1）對(duì)具體項(xiàng)目土地節(jié)約集約利用水平很難核定。項(xiàng)目投資規(guī)劃的考核僅僅停留在發(fā)改委立項(xiàng)的書面批復(fù)上，雖然地塊上市對(duì)投資強(qiáng)度作了明確要求，但項(xiàng)目建成后，注冊(cè)資金和投資規(guī)模是否全部到位很難核定。

（2）閑置土地認(rèn)定難、處置難。有些項(xiàng)目國土部門雖多次督促其盡快開工，但仍遲遲不動(dòng)工，造成土地閑置。而在閑置土地認(rèn)定、處置上往往由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束，政府職能的作用得不到正常的發(fā)揮，導(dǎo)致閑置費(fèi)征收難，土地收回更難。原本土地取得價(jià)格低，而低效利用土地的經(jīng)濟(jì)成本不高，從根本上導(dǎo)致土地集約利益程度難以提高。

（3）違法用地對(duì)土地節(jié)約集約利用產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。相對(duì)于土地粗放浪費(fèi)行為，違法用地對(duì)土地節(jié)約集約利用造成了強(qiáng)烈的沖擊。粗放浪費(fèi)土地的違法用地，特別是占用耕地的違法用地行為，則對(duì)土地節(jié)約集約利用提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3、對(duì)豐縣今后土地節(jié)約集約利用的幾點(diǎn)思考

3.1科學(xué)編制規(guī)劃，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

縣、鎮(zhèn)二級(jí)政府要對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，控制建設(shè)用地規(guī)模和土地供應(yīng)總量。逐步調(diào)整鎮(zhèn)、村結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)或中心村集中；合理控制城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和行政辦公用地規(guī)模；適度提高各類建筑密度和容積率，嚴(yán)格控制別墅及高檔商品房用地；打破鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的行政區(qū)域界限，改變分散布局工業(yè)區(qū)的模式，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)（工業(yè)集中區(qū)）集中；倡導(dǎo)企業(yè)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)建設(shè)多層高標(biāo)準(zhǔn)廠房，形成向空中發(fā)展，以“集中”促進(jìn)“集約”的格局。

3.2建立規(guī)范的制度，以優(yōu)惠政策促集約

（1）以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范節(jié)約集約。近年來，市政府先后制訂出臺(tái)了加強(qiáng)土地管理、推進(jìn)集約用地、提高土地投資強(qiáng)度、依法規(guī)范用地行為方面的切實(shí)可行的配套性文件，對(duì)合理節(jié)約、集約利用土地作了明確要求。縣政府、國土部門必須認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)政策，以更高的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范節(jié)約集約用地。

（2）以優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)節(jié)約集約。第一，要積極發(fā)揮用地計(jì)劃調(diào)控作用，對(duì)本區(qū)域產(chǎn)生較大綜合效益的低能耕、環(huán)保型重點(diǎn)、重大項(xiàng)目，對(duì)投資強(qiáng)度超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以及建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房的項(xiàng)目，盡力并優(yōu)先用地計(jì)劃；第二，要積極發(fā)揮土地價(jià)格調(diào)控作用，盡快明確地價(jià)與土地集約度的調(diào)節(jié)系數(shù)，對(duì)土地利用率低的項(xiàng)目提高供地價(jià)格，對(duì)土地投資強(qiáng)度高的項(xiàng)目適當(dāng)給予優(yōu)惠；第三，要積極發(fā)揮收益分配調(diào)控作用，大力鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)集中區(qū)）建設(shè)多層高標(biāo)準(zhǔn)廠房，土地收益留給當(dāng)?shù)卣?；第四，建立土地集約利用的評(píng)價(jià)與考評(píng)機(jī)制，將用地項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率等集約利用指標(biāo)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核的重要因素。

（3）以市場(chǎng)手段來強(qiáng)化節(jié)約集約。要從嚴(yán)堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，嚴(yán)格實(shí)施經(jīng)營性用地、工業(yè)用地公開招標(biāo)拍賣掛牌出讓，大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)、公益用地市場(chǎng)化動(dòng)作，促使用地者自我約束，自覺地精打細(xì)算，切實(shí)利用、經(jīng)營好每寸土地。

3.3嚴(yán)格土地審批，強(qiáng)化集約利用指標(biāo)管理

嚴(yán)格批前審查、批中管理、批后監(jiān)管。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策和《建設(shè)用地指標(biāo)體系》等規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目用地的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格審查，加強(qiáng)建設(shè)用地定額管理，嚴(yán)控新增用地總量，依據(jù)省規(guī)劃的定額指標(biāo)及單位面積的投資強(qiáng)度等因素，綜合確定供地?cái)?shù)量，堅(jiān)決核減超指標(biāo)的用地。要加大日常批后監(jiān)管力度，督促用地單位按集約用地規(guī)定開發(fā)利用土地，對(duì)批多用少、占而不用的土地，堅(jiān)決依法收回，重新配置，以確保地盡其用。