基于產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的土地再開(kāi)發(fā)

【摘要】我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，不斷增長(zhǎng)的人口數(shù)量在促進(jìn)我國(guó)快速發(fā)展的同時(shí)，也要求我國(guó)必須提高對(duì)土地資源的利用效率，從而為人們生活質(zhì)量的提高帶來(lái)積極的影響。伴隨我國(guó)城市增長(zhǎng)方式的不斷改革和完善，部分新型城鎮(zhèn)化背景下的城市通過(guò)土地再開(kāi)發(fā)的方式為城市空間的拓展做出了巨大的貢獻(xiàn)?；诖耍狙芯繉⒁援a(chǎn)權(quán)重構(gòu)下的土地再開(kāi)發(fā)為視角，著重分析新型城鎮(zhèn)化背景下的部分城市改革實(shí)踐情況，從而為其他城市的土地再開(kāi)發(fā)工作開(kāi)展奠定良好的理論性基礎(chǔ)，提出了現(xiàn)代化的改革啟示。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)權(quán)重構(gòu)；土地再開(kāi)發(fā)；土地產(chǎn)權(quán)

近年來(lái)，隨著土地再開(kāi)發(fā)計(jì)劃的提出和實(shí)施，城市管理者逐漸意識(shí)到其將成為我國(guó)實(shí)施土地管理的主要手段，并將為城市內(nèi)部的空間擴(kuò)大產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。尤其是“十三五”時(shí)期的到來(lái)，如何通過(guò)對(duì)土地資源的合理利用以此來(lái)推動(dòng)我國(guó)城市的健康發(fā)展，成為了目前我國(guó)所面臨的主要問(wèn)題。

1、土地再開(kāi)發(fā)與土地發(fā)展權(quán)

1.1土地再開(kāi)發(fā)

土地開(kāi)發(fā)，即為了滿足人類(lèi)生產(chǎn)和生活的發(fā)展需求，利用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源有效利用，包括范圍上的擴(kuò)大以及深度上的深入等，而土地再開(kāi)發(fā)，主要是指在舊城改造的工作過(guò)程中，針對(duì)單一性的用地模式進(jìn)行改革。土地發(fā)展權(quán)的重構(gòu)作為土地再開(kāi)發(fā)中的核心內(nèi)容，土地發(fā)展權(quán)即為一種物權(quán)，其主要是通過(guò)對(duì)土地資源的有效利用，從而提高其目前的利用效益，運(yùn)用多種手段提高土地的利用強(qiáng)度[1]。由此可見(jiàn)，土地再開(kāi)發(fā)是我國(guó)在新型城鎮(zhèn)化背景下提出的一種新型土地管理模式。

1.2土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是指在合理利用土地資源的基礎(chǔ)上，從而進(jìn)行在發(fā)展的一種權(quán)利，其起源于英國(guó)，目前被世界各國(guó)所廣泛關(guān)注和應(yīng)用。土地發(fā)展權(quán)作為土地所有權(quán)當(dāng)中的一種，其不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)行土地使用權(quán)當(dāng)中所存在的缺陷，同時(shí)不同于其他土地使用權(quán)利，其具有一定的抽象性、潛在性以及政策性[2]。部分研究學(xué)者在對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)其是在建設(shè)許可權(quán)的基礎(chǔ)上，結(jié)合了用途許可權(quán)以及強(qiáng)度提高全，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的空間性管制[3]。

2、土地再開(kāi)發(fā)的地方實(shí)踐

目前，我國(guó)所開(kāi)展的土地再開(kāi)發(fā)主要包括三種不同的模式，分別為土地使用權(quán)的主體變更模式、土地使用權(quán)的部分發(fā)生變更以及不發(fā)生變更，本研究選取了上海地區(qū)和深圳地區(qū)作為研究對(duì)象，針對(duì)其土地再開(kāi)發(fā)的實(shí)踐案例進(jìn)行了詳細(xì)的分析。

2.1上海地區(qū)的土地再開(kāi)發(fā)

截止至2012年，上海地區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積已經(jīng)達(dá)到了2990km2，占全市土地總面積的44%，除去用于土地規(guī)劃的建設(shè)用地，可用建設(shè)用地僅為200余km2，這要求上海地區(qū)必須通過(guò)土地在開(kāi)放的方式，進(jìn)一步提高現(xiàn)有的土地資源利用效率[4]。上海地區(qū)在進(jìn)行土地管理的過(guò)程中，主要以區(qū)外低效建設(shè)用地的“減量化”為主要核心，通過(guò)減量的方式，節(jié)約出更多的土地資源來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地的全面開(kāi)發(fā)。在上海地區(qū)的土地整治中，其提出了“拆三還一”規(guī)定，主要是指在類(lèi)集建區(qū)內(nèi)的空間指標(biāo)控制，應(yīng)當(dāng)在減量化建設(shè)用地面積的三分之一，而針對(duì)被拆除的現(xiàn)狀建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)將其分為兩部分，—部分用于安置，—部分則交由市區(qū)內(nèi)的兩級(jí)政府進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)減量化成本的有效平衡，達(dá)到“減量化”的主要目的[5]。

2.2深圳地區(qū)的土地再開(kāi)發(fā)

根據(jù)深圳地區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃建議，發(fā)現(xiàn)到2020年，深圳地區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地需要控制在976km2，而截止至2013年，深圳地區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了917km2[6]。早在2004年，深圳市就出臺(tái)了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》，并開(kāi)始通過(guò)政府管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)就工業(yè)區(qū)的改造，但該計(jì)劃的實(shí)施效果卻相對(duì)較小，這主要是由于改造主體出現(xiàn)了土地使用權(quán)的不確定性情況[7]。2012年，深圳市政府公布并實(shí)施了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步針對(duì)城市更新中的項(xiàng)目和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范和要求，為土地再開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

3、土地再開(kāi)發(fā)的地方實(shí)踐啟示

3.1土地再開(kāi)發(fā)中的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和利益分配

從產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的土地再開(kāi)發(fā)角度來(lái)看，上海地區(qū)和深圳地區(qū)所采用的方式存在一定的差異性，比如上海地區(qū)無(wú)法享受深圳地區(qū)內(nèi)“三舊改造”中的自行改造以及協(xié)議出讓政策，其通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減方式來(lái)提高國(guó)有建設(shè)用地的增值收益，通過(guò)支付土地整治成本等方式，從而解決現(xiàn)有國(guó)有建設(shè)用地不足的主要問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化重組。同時(shí)，受到政府主導(dǎo)投資因素的影響，上海地區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生的土地增值收益也均由政府享有。在深圳地區(qū)內(nèi)，其通過(guò)土地發(fā)展權(quán)變更的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的再開(kāi)發(fā)，土地再開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的收益也主要由土地原業(yè)主以及市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體共同享有[8]。在此過(guò)程中，政府部門(mén)通過(guò)公益性用地的獲取以及補(bǔ)交低價(jià)方式來(lái)獲取效益。

3.2土地再開(kāi)發(fā)中的政府動(dòng)機(jī)和制度激勵(lì)

在土地再開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，政府部門(mén)發(fā)揮出了至關(guān)重要的作用，而其卻并非出于中立，其通過(guò)多種方式獲取了相應(yīng)的利益。截止至目前為止，土地財(cái)政已經(jīng)成為了我國(guó)地方政府的主要收入來(lái)源，這在某種程度上也導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)了新增用地拓展的發(fā)展模式短期內(nèi)無(wú)法進(jìn)行改變。相比于深圳地區(qū)，上海地區(qū)內(nèi)的地方政府財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)程度相對(duì)較大，而這也使深圳在新城市的推動(dòng)發(fā)展過(guò)程中，所實(shí)施的力度要顯著強(qiáng)于上海地區(qū)，同時(shí)也賦予了市場(chǎng)更多的主導(dǎo)權(quán)。

結(jié)論：

綜上所述，土地再開(kāi)發(fā)作為目前我國(guó)進(jìn)行土地管理的主要方式，其主要是通過(guò)對(duì)土地資源的再利用，從而發(fā)揮出資源使用效率的最大化，是在我國(guó)可持續(xù)發(fā)展理念下提出的現(xiàn)代化改革方針。隨著人們對(duì)土地再開(kāi)發(fā)的不斷關(guān)注，部分城市在新型城鎮(zhèn)化的背景下實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的再開(kāi)發(fā)和利用，并取得了較好的成效，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)城市化的健康發(fā)展。本研究在產(chǎn)權(quán)重構(gòu)下土地再開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下的地方實(shí)踐與啟示，將為促進(jìn)土地再開(kāi)發(fā)計(jì)劃的穩(wěn)定實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)，同時(shí)也將對(duì)我國(guó)城市未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。