公共財政視角下地方政府投資效率研究

馮利斐

（杭州市委黨校余杭區(qū)分校，杭州　311100）

公共財政視角下地方政府投資效率研究

馮利斐

（杭州市委黨校余杭區(qū)分校，杭州311100）

政府投資有助于應(yīng)對市場失靈、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展。首先，介紹政府投資的特點、政府投資效率的概念和如何衡量政府投資效率的相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論；接著，以Y區(qū)為例分析地方政府投資的現(xiàn)狀和存在的問題；最后，針對地方政府投資存在的不足，提出要在政府投資制度建設(shè)、考核機(jī)制方面加以改進(jìn)等對策。

政府投資；投資效率；協(xié)同發(fā)展；智力建設(shè)

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期，當(dāng)務(wù)之急如何擴(kuò)大政府投資尤其是提高政府投資的效率是擺在各級政府面前的一大難題。因為那些跨越中等總收入陷阱的發(fā)達(dá)國家如日本、韓國一般都是到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級基本完成、工業(yè)化基本實現(xiàn)，同時城市化率達(dá)到70%左右后，投資才慢慢放緩。與此相反，那些陷入中等收入陷阱的國家，在人均GDP不足5 000美元時，政府投資就大幅度減少，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)增長的動力減弱。因此，在當(dāng)前有效需求仍需擴(kuò)大的背景下，如何進(jìn)步提高政府投資效率，擴(kuò)大有效投資意義重大。

一、政府投資的內(nèi)涵

（一）政府投資的定義

最早提出政府投資概念的是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密，他指出市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期需要政府政策投資。對于政府投資的定義，不同專家學(xué)者有不同的看法，當(dāng)前學(xué)界對政府投資主要可概括為三類：一是認(rèn)為政府投資就是指財政支出中政府用于投資的那部分支出；二是認(rèn)為政府投資的必須是有關(guān)國計民生的民生工程及項目，這些項目是社會需要的但是市場不能提供，只能由政府來投入資金；三是從政府投資的目的性出發(fā)，認(rèn)為政府投資是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是一種政策手段。雖然各專家學(xué)者對政府投資的定義不盡相同，但本文認(rèn)為，政府投資是基于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)科學(xué)合理為目的，通過政府或國有企業(yè)對一些公共部門或者外部性較強(qiáng)以及事關(guān)國家安全的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的一種投資行為。

（二）政府投資效率的定義

投資效率本質(zhì)上就是指資源配置的效率。帕累托最優(yōu)就是資源配置效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會已達(dá)到一個最優(yōu)狀態(tài)，一方效用的提高必須以另一方效用的降低為代價。具體到政府投資效率，是指政府如何在政府投資的規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率、投入產(chǎn)出效率等方面實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（三）政府投資的主要特征

1.公共性與基礎(chǔ)性。追求社會效益是政府投資的出發(fā)點和歸宿，政府投資是在滿足社會效益最大化的前提下才去追求經(jīng)濟(jì)效益，其主要目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的良性循環(huán)，為國民經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展提供重要保障。

2.全局戰(zhàn)略性。政府投資是基于國家和社會發(fā)展的全局利益和長遠(yuǎn)利益的考慮，因為在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)追求自身利益最大化，對那些投資時間長、外部性強(qiáng)的諸如教育、科技、國防等產(chǎn)業(yè)投資較少，而政府對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共物品的投資是對市場投資的重要補充，一方面拉動內(nèi)需，另一方面又促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)體系的完善。

3.宏觀調(diào)控性。維持穩(wěn)定是政府的職能，政府投資既是政府在履行職能又是政府調(diào)控的重要手段。當(dāng)市場失靈時，政府這只“看得見的手”要發(fā)揮相應(yīng)作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)定和平穩(wěn)。

二、地方政府投資存在的問題——以Y區(qū)為例

（一）理念未完全轉(zhuǎn)變，有待進(jìn)一步開闊思路

有效投資，顧名思義就是指有效益的投資。那何為有效益呢？如果產(chǎn)出大于投入，那就是有效益嗎？答案并非如此。在注重投資本身收益的同時，我們還要考慮該收益的“外部性”，即負(fù)外部性，那種高污染高能耗的項目，可能收益比較高，但卻是以犧牲環(huán)境為代價的，是以后期不可持續(xù)發(fā)展為代價的那就不能進(jìn)行上馬投資，如果已經(jīng)開辦，要么關(guān)停要么通過轉(zhuǎn)型而升級。作為政府，在進(jìn)行投資時，不能眼里只盯著GDP的增長率，更應(yīng)該統(tǒng)籌考慮全社會的效益，那些消耗大量能源材料的項目堅決關(guān)停。因此，GDP作為考核的指揮棒也要發(fā)生變化，政府有效投資應(yīng)該是以滿足公共消費品的提高為目標(biāo)。當(dāng)前，我們的主要任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，因此轉(zhuǎn)變有效投資的理念顯得尤為重要。

（二）資源利用效率低，投資效益不高

1.資源利用效率偏低。我們知道，經(jīng)濟(jì)增長率=投資率（全社會固定資產(chǎn)投資/地區(qū)生產(chǎn)總值）×投資效率。在投資效率不變或者下降的情況下，持續(xù)加大投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率，亦可提高經(jīng)濟(jì)增長率。比如我們可以看到，2008年時余杭區(qū)的投資率是49.3%，而到2013年時Y區(qū)的投資率高達(dá)67.55%。盡管投資加速增長，但是我們發(fā)現(xiàn)余杭區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度卻在放緩，這意味著，龐大的投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用越來越力不從心，那也說明投資效率在降低。由此可知，近幾年Y區(qū)投資總額雖一直處于增長狀態(tài)，但是投資效果卻是不理想的，一旦投資到達(dá)臨界點，就可能面臨經(jīng)濟(jì)放緩乃至停滯的危險。

2.低效傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擠占大量環(huán)境空間。雖然最近幾年Y區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比仍然偏高。我區(qū)2013年產(chǎn)值前十大行業(yè)分別為通用設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、紡織業(yè)、紡織服裝服飾業(yè)等行業(yè)，其中有三大行業(yè)勞動生產(chǎn)率低于全區(qū)平均水平，5個行業(yè)主營業(yè)務(wù)收入利潤率低于3%。2013年我區(qū)規(guī)模以上工業(yè)全員勞動生產(chǎn)率為13.36萬元/人，33個行業(yè)大類中有7個行業(yè)勞動生產(chǎn)率低于10萬元/人，主要是皮革、毛皮、羽毛及其制品、制鞋業(yè)、紡織業(yè)、紡織服裝服飾業(yè)、家具制造業(yè)、木材加工和木竹藤棕草制品業(yè)等行業(yè)。2013年紡織業(yè)、紡織服裝服飾業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)增加值合計占規(guī)模工業(yè)總量的16.8%，但從業(yè)人員年平均人數(shù)達(dá)到5.48萬人，占規(guī)模工業(yè)總量的26.5%。

（三）工業(yè)投資比例偏低，影響未來綜合實力提升

縱向比較來看，2011—2013年，Y區(qū)工業(yè)投資分別增長17%、14%和8.5%，增速逐年下滑，工業(yè)投資占全部固定資產(chǎn)總額的比重也呈下滑態(tài)勢，2008年工業(yè)投資占全部固定資產(chǎn)總額的比重是32%，到2013年二者的比重下降到只有20.7%（數(shù)據(jù)來源于2013年余杭統(tǒng)計年鑒）。隨著“小升規(guī)”等工作的推進(jìn)，Y區(qū)規(guī)模工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入逐年提升，因此工業(yè)固定資產(chǎn)投資與主營業(yè)務(wù)收入比例較低的現(xiàn)狀未得到根本改善。

橫向比較來看，Y區(qū)工業(yè)投資增幅在七縣市中排名第四，桐廬縣工業(yè)投資增幅為12.6%，在七縣市中排名第一。同時應(yīng)該看到，Y區(qū)的工業(yè)投資在前五個月都處于負(fù)增長，直到第六個月才實現(xiàn)了正增長。

（四）投資不足與投資過度并存，解決投資的結(jié)構(gòu)性矛盾

近幾年，隨著房地產(chǎn)市場的升溫，Y區(qū)外資房地產(chǎn)實際利用外資占比不斷提高，2013年，外資房地產(chǎn)項目占全區(qū)實到外資的68.9%，而制造業(yè)項目實到外資僅占10%。全年新批的12個制造業(yè)項目中，合同外資1.45億美元，僅占新批項目合同外資總額的12.8%，并且總投資在1 000萬美元以上項目只有5個，缺乏高質(zhì)量、有帶動作用的工業(yè)大項目。同時，目前Y區(qū)在建的重點商貿(mào)項目有理想銀泰城、華元歡樂城、海港城、永旺夢樂城、宜家家居等，對于我區(qū)來說商業(yè)綜合體在今后一段時間將處于飽和狀態(tài)。面對商業(yè)綜合體的飽和、濫建，杭州市政府將對現(xiàn)有的商業(yè)綜合體布局進(jìn)行調(diào)整，將采用“四個一批”的方式，即“退出一批”“提升一批”“整合一批”“新建一批”，以達(dá)到提升商業(yè)綜合體的目標(biāo)。

（五）投資空間總體上較分散，產(chǎn)業(yè)聚集力難以發(fā)揮效應(yīng)

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍偏小，集聚區(qū)內(nèi)單體規(guī)模較大的骨干企業(yè)數(shù)量不足，帶動性不強(qiáng)，缺少大企業(yè)、大項目支撐，另外集聚區(qū)中除龍頭企業(yè)外的規(guī)模以上企業(yè)項目偏少，特色不夠突出。二是集聚區(qū)企業(yè)關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏上下游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持，成長性差，不能形成較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈和集聚規(guī)模效應(yīng)。三是產(chǎn)業(yè)層次不高，企業(yè)門類比較分散，特色不突出，層次低，項目帶動力弱。一些集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，企業(yè)創(chuàng)新能力差，產(chǎn)品技術(shù)含量低，缺乏自身的核心技術(shù)，企業(yè)創(chuàng)新力和競爭力嚴(yán)重不足。

三、提高地方政府投資效率的建議

有效投資對推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至關(guān)重要，是穩(wěn)增長的重要舉措，是促轉(zhuǎn)型的有力支撐。對余杭而言，擴(kuò)大有效投資正是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標(biāo)的重要支撐。本文在以上分析的基礎(chǔ)上，為促進(jìn)政府有效投資提出一些意見建議。

（一）集中精力抓項目，優(yōu)化服務(wù)促投資

在市場化配置資源的基礎(chǔ)上，建議政府要集中精力抓項目促投資，確保擴(kuò)大有效投資目標(biāo)落實到位、服務(wù)協(xié)調(diào)到位、要素保障到位、考核監(jiān)管到位。

一是重項目招商。結(jié)合我區(qū)產(chǎn)業(yè)特點，加強(qiáng)對工業(yè)項目、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)項目的招引，圍繞重點產(chǎn)業(yè)、盯住重點企業(yè)、奔赴重點地區(qū)。加強(qiáng)與國土、科技等部門的通力合作，按照每月都有主題招商活動的要求進(jìn)行策劃，重點在長三角、珠三角、環(huán)渤海和歐洲、美國、日本、香港、臺灣地區(qū)，策劃舉辦先進(jìn)裝備制造、生物醫(yī)藥、新能源、信息軟件、現(xiàn)代金融等為主題的一批招商活動。同時，排定目標(biāo)企業(yè)、目標(biāo)項目，積極開展小分隊敲門招商，主動上門推薦宣傳，獲取項目信息，推進(jìn)在談項目，從“項目找上門”轉(zhuǎn)變到“上門找項目”，有效提升項目質(zhì)量，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二是重項目落地。充分發(fā)揮招商信息平臺在推動部門和平臺聯(lián)動、招商信息互通、整合招商資源等方面的積極作用。落實招商引資“責(zé)任制”，按照區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)對“五城一基地”及重點鎮(zhèn)街的年度招商引資考核指標(biāo)、重大在談項目分包負(fù)責(zé)推進(jìn)，實行“一對一”跟蹤落實，做到責(zé)任項目、責(zé)任問題、責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任時間“五個明確”，完善招商引資工作長效機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮主平臺的主導(dǎo)作用。認(rèn)真做好重點項目土地報批、政策處理、招投標(biāo)等相關(guān)工作，抓緊開工、及早見效。

三是重項目服務(wù)。加強(qiáng)對投資項目的跟蹤、服務(wù)、協(xié)調(diào)和督查，及時幫助解決項目推進(jìn)中出現(xiàn)的困難和問題，進(jìn)一步提升支持企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新工作的服務(wù)水平，暢通企業(yè)投資的通道。尤其做好區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)對“五城一基地”及重點鎮(zhèn)街的年度招商引資項目的落實和跟蹤服務(wù)，及時協(xié)調(diào)解決重大項目推進(jìn)中的矛盾和問題。要優(yōu)化審批服務(wù)，簡政放權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)投資項目審批時限提速、審批程序簡化。要強(qiáng)化責(zé)任落實和考核，定期督查通報各地投資完成情況，建立重大項目推進(jìn)、有效投資任務(wù)完成情況與用地、財政獎勵掛鉤的機(jī)制，營造各級各部門合力推進(jìn)項目建設(shè)的良好氛圍。

（二）創(chuàng)新投資方式，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)

1.提高工業(yè)有效投資。工業(yè)是實體經(jīng)濟(jì)的主體，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。我們知道，在次貸危機(jī)爆發(fā)后，奧巴馬政府幾乎是完全聽任房價的下跌，沒有出臺刺激房地產(chǎn)發(fā)展的政策，也沒有把金融業(yè)復(fù)興作為施政重點，而是提出了重振制造業(yè)發(fā)展的宏大目標(biāo)，以實體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展為虛擬經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇奠定基礎(chǔ)。奧巴馬政府堅持不懈地發(fā)展制造業(yè)，是因為奧巴馬已經(jīng)認(rèn)識到，制造業(yè)是實體經(jīng)濟(jì)的核心，是一國經(jīng)濟(jì)保持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，把有限的資源引向制造業(yè)，不僅可以增加就業(yè)崗位，也有利于促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重新回歸健康的狀態(tài)。一要著力招引能促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的大項目、能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成的關(guān)鍵項目、有市場競爭力的高新技術(shù)項目和戰(zhàn)略性新興項目，提高工業(yè)項目質(zhì)量。二要強(qiáng)化項目化管理，對全區(qū)重點工業(yè)項目進(jìn)行排查摸底，逐月跟蹤進(jìn)度，及時掌握投資項目的新情況、新問題，增強(qiáng)趨勢研判、對策研究。三要關(guān)注重點項目推進(jìn)節(jié)點，緊盯審批、開工、投產(chǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實做到“前期項目抓報批、開工項目抓進(jìn)度、竣工項目抓投產(chǎn)”，最大限度挖掘工業(yè)投資。

2.創(chuàng)新投資方式。要提升投資有效性，增加投資投入產(chǎn)出比，還必須積極創(chuàng)新投資方式。比如，可以由政府牽頭設(shè)立天使投資基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，采取政府帶頭、民間跟進(jìn)的投資方式，實現(xiàn)“政民合一”，吸引更多的社會資金配套進(jìn)入，加大對科技型中小企業(yè)的金融服務(wù)和支持，從而達(dá)到“事半功倍”的效果。再如，可以學(xué)習(xí)借鑒北京市中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)首創(chuàng)的“集群投資”，實現(xiàn)國有資本投資從“點對點”向“點對鏈”的延伸，從而大大提升政府投資效益。

（三）解放思想，樹立協(xié)同發(fā)展理念

1.本地發(fā)展與省、市的發(fā)展協(xié)同。Y區(qū)的發(fā)展既要靠自身的努力，同時要把本區(qū)域的發(fā)展納入事關(guān)全省、全市發(fā)展的大局中來?？v觀各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史可以看出，區(qū)域間均衡發(fā)展大多是政府一廂情愿的政策安排，實際上，往往是區(qū)域間的非均衡發(fā)展造就了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國、強(qiáng)區(qū)，同時也縮小了區(qū)域間的貧富差距。余杭區(qū)應(yīng)利用好杭州市城市外擴(kuò)中具有無縫對接的天然優(yōu)勢，密切關(guān)注杭州政策性投入傾向區(qū)塊，在未來三至五年集中財力、物力，重點規(guī)劃建設(shè)未來科技城、臨平新城、北部新城等，根據(jù)地區(qū)資源特色配套、互補式發(fā)展區(qū)域中心鎮(zhèn)。充分利用省市發(fā)展的有力政策，把握發(fā)展機(jī)遇，練好內(nèi)功的同時借勢、借力發(fā)展。消除管理上受行政區(qū)域限制的顧慮，將更多的資金投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去，保證城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的匹配，充分利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受行政區(qū)域限制的“溢出效應(yīng)”，輻射帶動本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.區(qū)內(nèi)發(fā)展協(xié)同。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于區(qū)位優(yōu)勢、政策扶持力度的不同，有些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上更有優(yōu)勢，發(fā)展得也更快更好，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，反過來政府又會增加更多的投資。因此，區(qū)內(nèi)發(fā)展既要特色發(fā)展又要錯位發(fā)展。結(jié)合我區(qū)城市重點區(qū)域建設(shè)，集中資源要素，有力推進(jìn)余杭經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、未來科技城、喬司國際商貿(mào)城、勾莊物流園區(qū)和仁和先進(jìn)制造業(yè)基地等五大產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)，尤其要明確未來科技城和余杭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)各自的職能定位。同時，要兼顧區(qū)內(nèi)其他區(qū)塊的發(fā)展，鑒于資源的有限性及產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的客觀約束，其他地區(qū)可以發(fā)揮未來科技城和余杭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的承接功能，為其上游或者下游提供服務(wù)。這樣不僅可以避免同類競爭，形成不同層級、功能各異、互動發(fā)展的格局，而且可以在本區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建較為完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。

［1］林民書，張志民.低效與經(jīng)濟(jì)增長：對中國資本存量和無效投資的估算［J］.河南社會科學(xué)，2008，（5）.

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［3］王小魯，樊綱.中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性——跨世紀(jì)的回顧與展望［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000.

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［責(zé)任編輯陳麗敏］

F812.7

A

1673-291X（2016）22-0070-03

2016-07-08

馮利斐（1984-），女，浙江臨海人，講師，碩士研究生，從事區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策研究。