保障性住房項目利益相關(guān)者治理研究

趙　欣，徐曉肆

（華北理工大學，河北 唐山 063000）

保障性住房項目利益相關(guān)者治理研究

趙欣，徐曉肆

（華北理工大學，河北 唐山 063000）

從保障性住房項目的利益相關(guān)者角度對保障性住房現(xiàn)狀進行研究，得出解決問題的有效辦法。結(jié)論表明，在現(xiàn)階段信息不對稱及違約成本較低的情況下，保障性住房建設(shè)需要政府、開發(fā)商及保障對象三方進行利益博弈，最終做出利于自己目標實現(xiàn)的行為選擇。完善法律及建立有關(guān)的數(shù)據(jù)庫，對保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

保障性住房；利益相關(guān)者理論；治理；策略

住房問題是民生問題，隨著商品房價格的不斷攀升，高房價給低收入人群帶來了沉重的壓力。近年來，我國實行新型城鎮(zhèn)化使住房供不應(yīng)求。為保障中低收入家庭的利益，保證社會的和諧發(fā)展，國家加大保障性住房建設(shè)力度。李克強總理指出：擴大有效投資，設(shè)立專項基金，加強城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造，在財力緊張情況下，保障民生力度繼續(xù)加大。城鎮(zhèn)保障性住房基本建成772萬套，棚戶區(qū)住房改造開工601萬套，農(nóng)村危房改造432萬戶，一大批住房困難家庭圓了安居夢。在加大保障性住房建設(shè)力度的同時，還存在一些問題：監(jiān)管乏力，設(shè)計滯后，法律不完善，質(zhì)量安全隱患和融資問題。因此，為了保障性住房政策的順利實施，加強保障性住房利益相關(guān)者之間的治理勢在必行?；诖耍瑥谋Ｕ闲宰》康闹饕嫦嚓P(guān)者，即政府、保障對象、房地產(chǎn)開發(fā)商的角度提出治理對策。

一、當前我國保障性住房項目中存在的問題

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭提供的限定標準、價格、租金的住房，一般由廉租房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃房構(gòu)成。這種住房與完全由市場控制價格的商品房是有區(qū)別的，保障性住房主要是由政府宏觀調(diào)控的解決低收入人群的住房問題。近些年，政府加大保障性住房建設(shè)力度，然而其中暴露出一些問題：

（一）資金問題

當前，保障性住房資金來源主要靠中央財政補助和地方各級政府的財政收入和土地出讓凈收益。自2010年以來，各地普遍存在資金缺口。2015年北京市保障性住房安居工程實際建設(shè)資金支出為126.1億元，計劃完成6.1萬戶改造任務(wù)，按每戶建設(shè)成本為25萬計算，前期投入（不包括環(huán)境治理及配套設(shè)施建設(shè)等費用）就需要152.5億元?？梢姡谫Y難是制約我國保障性住房建設(shè)的主要原因。

（二）布局問題

2014年陜西省新投入使用的91萬套保障性住房中，入住率僅為88%。2015年11月審計署通報，五省份已建成的保障性住房有5.75萬套長期閑置。布局相對不合理、配套設(shè)施相對不完善、選址較偏僻是保障性住房空置的主要原因。

（三）覆蓋面問題

保障性住房還是住房保障？保障性住房的覆蓋面較小，政府的投入力度不夠。2006年《城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)通報》顯示，2006年全國仍有145座城市尚未建立廉租房制度。保障性住房建設(shè)進度緩慢，2009年8月底完成率僅為23.6%。由于經(jīng)濟適用住房投資在住宅投資的比重偏低，2002—2006年，經(jīng)濟適用住房投資連續(xù)出現(xiàn)低增長或負增長，而且從1999年的16.6%降到了2007年4.6%，導致供求嚴重失衡［1］。

（四）質(zhì)量問題

多地保住房出現(xiàn)了“樓脆脆”現(xiàn)象。保障性住房建設(shè)完工后并不能實現(xiàn)安居的目的，對開工數(shù)量的硬性要求導致保障性住房建設(shè)“大躍進”，并且質(zhì)量令人擔憂，如北京旗勝家園“墻脆脆”現(xiàn)象、明悅灣被責令拆除重建、翠城馨園墻面開裂脫落等被公開曝光的保障性住房質(zhì)量個案［2］。

（五）分配機制問題

保障對象目標偏離，保障性住房本應(yīng)該滿足中低收入人群的住房需求，但也存在一些單位和個人套取騙取棚戶區(qū)改造專項資金和安置住房，部分家庭違規(guī)享受住房保障待遇的情況，造成保障性住房分配不公平的現(xiàn)象，影響社會和諧發(fā)展。

二、保障性住房項目主要利益相關(guān)者的界定

美國學者切爾認為，利益相關(guān)者界定是利益相關(guān)者理論的核心問題，利益相關(guān)者認定是指都有誰是該事件或項目的利益相關(guān)者。保障性住房項目的主要利益相關(guān)者包括：政府、開發(fā)商、保障對象。

（一）政府

主要包括中央政府和地方政府。由于信息不對稱，地方政府和中央政府的決策者們在政策執(zhí)行中具有不同的出發(fā)點。中央政府作為“社會人”，主要考慮公共（集體）利益最大化。中央政府代表著廣大群眾的利益，是保障性住房項目的倡導者和推進者，主要目標是實現(xiàn)居有定所、維護社會和諧穩(wěn)定。在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中，政府雖不具有最高的絕對權(quán)威，但卻承擔著把握社會組織行為大方向的責任［3］。對保障性住房這一“準公共產(chǎn)品”來說，只靠市場無形的手進行調(diào)節(jié)是不夠的，還需要政府進行調(diào)節(jié)。

地方政府作為“經(jīng)濟人”，主要考慮局部利益、短期利益，地方政府在保障性住房建設(shè)過程中，主要起協(xié)調(diào)器和服務(wù)器的作用。主要目標：一是貫徹執(zhí)行中央政府制定的相關(guān)政策和制度。目的在于對所管轄區(qū)內(nèi)的保障性住房建設(shè)進行投資、管理、控制及監(jiān)督，為中央政府職能服務(wù)。二是為自身利益考慮，利用土地出讓金提高當?shù)囟愂?，就形成了普通住宅建設(shè)用地供給量和保障性住房用地供給量之間的內(nèi)在博弈。

（二）開發(fā)商

開發(fā)商除可借助保障性住房項目從政府獲得信貸、土地、稅收等多種優(yōu)惠，為企業(yè)做宣傳外，還可從中獲得商品房項目的機會。同時，保障性住房很有可能為房地產(chǎn)開發(fā)商打開融資渠道，實現(xiàn)利益最大化和獲取更多的市場份額，這是各大房地產(chǎn)開發(fā)商介入保障性住房建設(shè)的重要目的。利潤低、資金缺口大，是阻礙保障性住房大規(guī)模建設(shè)的主要原因。為了獲取最大利潤，開發(fā)商偷工減料，多地曝出質(zhì)量問題：滲水、漏水嚴重；室內(nèi)“紙”門；屋頂裂縫；墻皮脫落；配套設(shè)施不完善等，被迫簽訂“霸王條款”，保障性住房商業(yè)化。

（三）保障對象

保障對象是通過法律形式將保障性住房的建設(shè)委托給政府的最初委托人。保障對象必須通過政府的資格審核，才能獲得保障性住房政策的優(yōu)惠。作為保障性住房的受益者，理應(yīng)實現(xiàn)利益最大化，但實際卻是最無話語權(quán)的。住房保障對象界定范圍過窄，收入難以準確計量，隱報、漏報經(jīng)濟收入。以戶籍為核心，未能有效覆蓋外來人口，“夾心層”群體受普遍性忽視，這意味著城市中大部分貧困弱勢群體得不到住房保障。對于退出機制不完善，當保障對象的收入水平超過政府規(guī)定的最低收入標準時，對自身財產(chǎn)積極上報難，躲避保障性住房的資格復查，造成保障性住房“保不應(yīng)?！爆F(xiàn)象。

三、對策及建議

（一）明確政府在保障性住房建設(shè)過程中的主體地位

1.健全保障性住房制度的法規(guī)體系。目前，我國保障性住房方面的法律仍然比較空白，政府控制保障性住房市場沒有準繩。因此，需要制定保障性住房的基本相關(guān)法律。由于保障性住房利益群體較多，還應(yīng)該制定一些相關(guān)配套的法律法規(guī)對保障性住房的建設(shè)、監(jiān)管、分配等工作進行管理，使保障性住房政策實施過程中有法可依。

2.加大獎懲力度。當個人利益大于違規(guī)成本時，違規(guī)者就會傾向于選擇自身利益最大化。政府相關(guān)部門應(yīng)對保障性住房建設(shè)的質(zhì)量問題高度重視，加大監(jiān)管力度，依法嚴懲相關(guān)責任人，建立相應(yīng)監(jiān)管體系，建設(shè)違規(guī)行為納入建設(shè)信用評價管理體系；對于保障性住房違規(guī)分配的部門責任人，依法進行處理。加大開發(fā)商的獎懲收益是政府確保保障性住房建設(shè)平穩(wěn)有序進行的一項有效措施，增加開發(fā)商在建設(shè)保障性住房過程中的獎懲收益，可以適度增加激勵性收益，同時也帶來住房改善、居民幸福指數(shù)提升的社會長期收益。鼓勵保障對象積極配合財產(chǎn)審核并給予獎勵，隱報、漏報者將被納入誠信名單并處罰金。賞罰分明，為保障性住房可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

3.完善分配、退出機制。掌握申請人的信息，建立個人誠信檔案數(shù)據(jù)庫，這一電子檔案需要個人工作單位、公安機關(guān)、稅務(wù)金融等多個部門進行無縫對接。建立科學的退出機制，采取獎懲的辦法。對于規(guī)定時間內(nèi)退房的保障對象，進行經(jīng)濟獎勵；對于限期內(nèi)未退出的保障對象實行經(jīng)濟處罰外，還將通過行政或司法機關(guān)依法進行干預。

4.資金支持。政府應(yīng)給予保障性住房有力的資金支持，鼓勵商業(yè)貸款，完善住房公積金制度。同時，也應(yīng)該鼓勵開發(fā)商投資，擴展融資渠道是保障性住房可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

（二）提升開發(fā)商自身品牌價值

開發(fā)商應(yīng)通過建設(shè)保障性住房提升自身品牌價值，積極響應(yīng)國家保障性住房政策的號召，既可享受政策優(yōu)惠，又得到社會認可，減少缺乏政策支持下企業(yè)自身的損失。提高自身品牌價值和聲譽，擴大品牌優(yōu)勢，可以通過保障性住房建設(shè)提高自身品牌價值，在房地產(chǎn)市場競爭中突出優(yōu)勢。

（三）保障對象的確定

由于我國各地保障性住房標準不統(tǒng)一，各地區(qū)自行劃定保障范圍，具有一定的隨意性。因此，可以借鑒國際上的經(jīng)驗，根據(jù)住房支付能力劃定住房保障的收入標準線，主要有“住房消費收入比”和“房價收入比”等。如美國規(guī)定住房消費收入比為30%為保障線，而世界銀行任務(wù)房價收入比下4～6倍之間較為適當。對于這些指標，有一套通用的口徑和計算方法。可以實現(xiàn)相對公平。可將保障范圍擴大，包括農(nóng)民工及非戶籍務(wù)工人員也納入住房保障體系。同時，建立住房保障檔案，檔案包括住房保障對象的檔案及住房保障性住房源的檔案，建立紙質(zhì)檔案的同時也建立電子檔案，確保房戶對接，住房保障檔案包括利用檔案信息進行分配、復核、退出的管理，是保證保障性住房分配公平的一項重大舉措。

四、小結(jié)

保障性住房項目是一個牽涉到多方利益消長的復雜過程，在這一過程中，中央政府與地方政府應(yīng)該做到信息及目標的統(tǒng)一。政府、開發(fā)商及保障對象三方進行利益博弈，最終做出利于自己目標實現(xiàn)的行為選擇。完善法律，建立有關(guān)的數(shù)據(jù)庫及加大獎懲力度，對保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

［1］陳昊.城市居民住房質(zhì)量滿意度評價——以上海市為例［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2011，（4）：54-57.

［2］譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程的中央與地方政府關(guān)系——政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析與應(yīng)用［J］.公共管理學報，2012，（1）：52-125.

［3］胡曉東.保障性住房利益相關(guān)方博弈關(guān)系及政策優(yōu)化研究［D］.哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學，2014.

［責任編輯吳高君］

F293.3

A

1673-291X（2016）22-0039-02

2016-07-08

趙欣（1989-），女，吉林四平人，碩士研究生，從事社會保障研究；通訊作者：徐曉肆（1974-），男，安徽安慶人，黨委組織部副部長，教授，從事風險管理、社會保險研究。