我國城市管理執(zhí)法模式研究
——以山東省臨沂市城管與攤販的博弈為例

張琨（吉林財經大學，長春　130117）

?

我國城市管理執(zhí)法模式研究
——以山東省臨沂市城管與攤販的博弈為例

張琨
（吉林財經大學，長春130117）

［摘要］隨著改革開放政策的推行，仿佛一夜之間，眾多的小商小販從我國大中城市的角角落落中冒了出來。文章以山東省臨沂市為切入點研究，對城區(qū)流動攤販治理的現(xiàn)狀、攤販存在的問題和原因等方面進行了一定程度的實證分析并提出相應的解決對策。

［關鍵詞］攤販；城市管理；問題及對策分析

1　我國城市管理過程中存在的問題

1.1城管的角度

（1）城管處罰方式強硬，易激發(fā)矛盾。在對流動攤販的調查中，流動攤販表示若城管發(fā)現(xiàn)其擺攤，首先便是驅逐，城管采取的方法有沒收東西和罰款兩種基本形式。對于城管的做法，有64.67％的人采取忍氣吞聲的的對待方式，而有22.23％的人則選擇尋求部門協(xié)助，10.10％的人則選擇與城管對著干。當問到攤販對城管這種做法的態(tài)度表示，30.32％的被調查者表示相當不滿，自己起早貪黑做生意實屬不易，城管的做法太不近人情，25.18％的人表示不理解，但也無可奈何，但有33.23％的人對城管的做法表示理解，他們認為治理攤販是城管們的工作，城管也有城管的苦衷，他們這樣做無可厚非。

（2）法律地位模糊不清。城管的性質和地位，法律一直沒有給予明確。城管到底屬于什么性質的執(zhí)法機構？法律賦予它的權力范圍和執(zhí)法范圍是什么？城管的責任是什么等等問題，一直懸而未決。由于法律未對城管的權力和責任予以明確，城管的工作常常得不到社會的認可。

（3）城管的社會輿論壓力。城管作為城市執(zhí)法部門的一員，行駛權益尚未明確，但作為政府部門的一員，在其位謀其政。隨機訪談路人統(tǒng)計顯示，75.67％的普通市民覺得城管有存在的必要性，77.67％的商販支持城管的設立，也就說明社會上對城管的期望還是很高的，對城管的職能是予以肯定的，所以在行駛執(zhí)法職能時在情義與責任之間，城管所受外界壓力還是很大的。

（4）制度設計不完善。相比較其他政府部門序列的成熟有序，城市管理執(zhí)法部門的管理體制至今仍然沒有統(tǒng)一的模式。到底城管的職責是什么，應該管什么，不應該管什么，至今在國家層面還沒有一個機構能“站出來”解決這個問題。城管的合理性、合法性也因此屢受爭議。

1.2攤販的角度

（1）食品衛(wèi)生問題。經實地考察，經營油炸、油煎、水煮、食品等的流動攤販接近八成都沒有衛(wèi)生許可證、健康證，出售“三無”食品，人們吃了這些食品，不可避免會產生各種不適或疾病，尤其不利于中、小學生的身體健康①食品安全問題結合《教育學文摘》2012年9月第63期文章《流動攤販食品安全問題的現(xiàn)狀調查及對策》分析.。

（2）不利于市場經濟健康發(fā)展。由于流動攤販不辦理營業(yè)執(zhí)照，所以不必依法納稅，并且由于流動攤販無固定門店，不需支付店面費用或攤位費及管理費等。這對正規(guī)的市場造成一定的沖擊，擾亂了正常的市場經營秩序，不利于市場經濟的健康發(fā)展。

（3）交通堵塞問題。調查顯示攤販地點選擇人多道路的占39.41％，選擇廣場附近的占40.42％，數(shù)據(jù)分析得出上、下班高峰時間人流量大的繁華地段和在清晨、中午、傍晚期間在集貿市場周邊的城市道路兩側及廣場是商販們的活動首選地點，這些地方本身道路狹窄，更加重了擁擠狀況。

（4）流動攤販管理困難②范一明.《流動攤販的法律地位和管理對策探析》【會議論文】江蘇省行政與經濟法研究會2010年年會，2010年.。流動攤販為逃避城管執(zhí)法隊員的處罰，在實際設攤經營中積累豐富的經驗，采取“你進我退、你退我進”的迂回戰(zhàn)術，與城管執(zhí)法隊員打游擊戰(zhàn)。整治結束后，流動攤販又恢復繼續(xù)設攤經營。

2　我國城市管理過程中存在的問題原因分析

2.1以城管的視角分析

（1）執(zhí)法依據(jù)不足。《中華人民共和國行政處罰法》僅是城管制度產生的法律依據(jù)，缺乏與之配套的相關法規(guī)，致使執(zhí)法范圍等問題基本上是由上級政府決定，在執(zhí)法過程中，城管執(zhí)法人員常常是借位執(zhí)法，而這對于執(zhí)法相對人來說也沒有說服力和震懾力。

（2）執(zhí)法監(jiān)督機制不健全。城管執(zhí)法隊伍內部雖有考核評價機制，但由于制度設計時沒有將責任落實到具體個人身上等原因，考核評價機制形同虛設。監(jiān)督制約機制的不健全只會使得暴力執(zhí)法者無法得到應有的懲罰和教訓。

（3）執(zhí)法外部環(huán)境不良。輿論環(huán)境不良，由于城管執(zhí)法面對的大多是弱勢群體，而市民群眾出于本能會同情弱者，加之城管根深蒂固的負面形象，市民群眾難免會對城管執(zhí)法有所偏見；新聞媒體環(huán)境不良，許多媒體主觀報道，為迎合大眾“口味”，吸引讀者，不負責任的進行負面報道。③選自李慧論文《我國城管執(zhí)法的困境及對策分析》14頁.

2.2以攤販的視角分析

（1）流動攤販地位弱勢。臨沂市蘭山區(qū)是江北第一大物流中心，外來人口有70多萬，外來務工人員子女有7.8萬人，流動攤販普遍為低收入者，外來務工者，郊區(qū)農民等，數(shù)據(jù)顯示，70％流動攤販為初中學歷及以下，學歷水平低，文化素質較低。

（2）流動商販組織散亂。流動商販擺攤地點分布在人多道路的占39.41％，廣場附近的占40.42％，家近地方占8.8％，數(shù)據(jù)分析人多道路和廣場此類人群聚集點是商販們的活動首選地點，實地走訪中，大部分商販都選擇在人多的道路兩旁還有廣場兩側。流動攤販沒有固定組織，他們常常因地制宜，流動，散亂是無證攤販的主要表現(xiàn)形式。

（3）缺乏相關知識培訓。流動攤販缺乏食品衛(wèi)生方面的知識，政府及相關部門沒有針對食品衛(wèi)生給予商販們進行教育和培訓，督促衛(wèi)生證健康證方面也有互相推諉現(xiàn)象。通過調查數(shù)據(jù)顯示，81％的商販愿意接受食品安全衛(wèi)生知識教育，政府部門應該組織相應的講座提高商販們的食品衛(wèi)生方面知識水平。

3　關于優(yōu)化我國城市管理執(zhí)法模式的建議及對策分析

3.1轉變執(zhí)法觀念，樹立以人為本的人性化執(zhí)法理念

政府不能為了改善環(huán)境維持秩序而“一刀切”似的堅決取締，因此我們需要探索一種新型的管理理念，要體現(xiàn)“以人為本”，體現(xiàn)保障人權，這就是人性化執(zhí)法觀念首先通過行政指導、勸告、教育等方式向當事人宣傳相關法律法規(guī)，讓當事人認識到其行為的危害性，曉之以理動之以情，引導當事人自覺守法。在當事人拒不配合的情況下，再考慮對其進行相應處罰，大力倡導柔性執(zhí)法。

3.2加大宣傳力度，創(chuàng)造良好的社會輿論環(huán)境

要想做好城管執(zhí)法工作，首先要得到群眾的理解和支持。城管執(zhí)法部門可以開展多種形式的城管執(zhí)法宣傳，比如設立城管執(zhí)法宣傳欄，組織城管執(zhí)法人員進社區(qū)開展城管執(zhí)法宣傳活動，舉辦城管執(zhí)法講座，讓廣大市民群眾認識和理解城管執(zhí)法工作的職責和根本目的。

3.3規(guī)范城管執(zhí)法，提高城管的執(zhí)法水平

從法律上清楚劃分城管的工作職責、承擔的義務以及享有的權利，規(guī)范城管執(zhí)法，使城管執(zhí)法有法可依、有章可循；建立對城管的執(zhí)法的長期培訓機制，提高城管執(zhí)法水平。加強制度約束以及監(jiān)督機制，同時，設立專門的監(jiān)督監(jiān)察機關，對城管的執(zhí)法進行定期不定期檢查。落實責任追究制度。對待城管在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的執(zhí)法粗暴、濫用職權等問題，上級主管機關要對當事人進行責任追究，主持社會的公平正義。

3.4重視社區(qū)力量④選自山西太原《發(fā)展導報》在網易新聞上的《流動攤販存在的問題與治理對策》分析.

以社區(qū)為單位，讓小區(qū)居民投票決定流動攤販的經營地點、經營時間等問題，與此同時，政府可以對社區(qū)行為進行適當?shù)闹笇?，將其引向更加?guī)范合理的方向。比如建議社區(qū)內部進行監(jiān)督評議機制，即對社區(qū)附近的流動商販實行集體監(jiān)督制，定期評選優(yōu)秀商販，減少其擺攤費用或者在其攤位上頒發(fā)獎章，吸引小區(qū)居民購置該攤位物美價廉、信用度高的商品。

3.5計分考核方法

即城管可以對批準設攤的商販實行統(tǒng)一“積分考核”治理模式，建立違章檔案，統(tǒng)一考核。“計分考核”采用累計十分制，每次有違紀現(xiàn)象就扣除相應的分數(shù)，扣分定期清零并對分值為負數(shù)的商販進行罰款處分，或取消其設攤資格。在實行這一治理模式時，應簡化流動商販注冊的程序和環(huán)節(jié)，對流動商販設定具體特定的時間與地點，規(guī)范其交易行為，提高勞動利用率與方便消費者并行。再者，也應該對這些商販進行不定時的檢查，以便更加規(guī)范流動商販的交易行為即不定時抽查。定期評比最佳商販，采取獎勵的辦法逐步規(guī)范商販們活動。

主要參考文獻

［1］連玉明，武建忠.城市中國：中國城市管理創(chuàng)新案例報告No.1［M］.北京：中國時代經濟出版社，2007.

［2］魏玉軍.人性化管理流動攤販［J］.中國建設信息，2006（20）.

［3］張本效.城市管理學概論［M］.長春：吉林人民出版社，2006.

［4］鄭傳坤，青維富.行政執(zhí)法責任制理論與實踐及對策研究［M］.北京：中國法制出版社，2007.

［5］張玉磊.我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實困境與對策［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2007（3）.

［6］楊文書.城管執(zhí)法隊伍素質提高的機制保障［J］.上海城市管理職業(yè)技術學院學報，2009（5）.

［7］韋鵬翔，萬國威.合法性的博弈：如何在弱勢群體中建立政府的行政權威——對城管“執(zhí)法難”的深度詮釋［J］.法制與社會，2009（2）.

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.113

［中圖分類號］F299.23

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）03-0212-02

［收稿日期］2015-12-02