美國(guó)金融審計(jì)的特色及對(duì)我國(guó)金融審計(jì)的啟示

袁博恒

（南京審計(jì)學(xué)院　審計(jì)與會(huì)計(jì)學(xué)院，南京　210000）

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美國(guó)金融審計(jì)的特色及對(duì)我國(guó)金融審計(jì)的啟示

袁博恒

（南京審計(jì)學(xué)院審計(jì)與會(huì)計(jì)學(xué)院，南京210000）

［摘要］近年來(lái)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展迅猛，也產(chǎn)生了不少問(wèn)題，這對(duì)我國(guó)政府金融審計(jì)與金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。而美國(guó)GAO金融審計(jì)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展、經(jīng)歷金融危機(jī)的考驗(yàn)后，特色鮮明，系統(tǒng)健全。通過(guò)研究和學(xué)習(xí)美國(guó)金融審計(jì)的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)金融審計(jì)和金融監(jiān)管制度的改進(jìn)和創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］金融審計(jì)；風(fēng)險(xiǎn)；金融監(jiān)管；協(xié)作

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)金融業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，繼2013年余額寶出現(xiàn)之后，互聯(lián)網(wǎng)金融逐漸發(fā)展壯大，出現(xiàn)了眾籌、數(shù)字貨幣、P2P網(wǎng)貸等新互聯(lián)網(wǎng)金融形態(tài)，而以銀行為首的金融實(shí)體面對(duì)行業(yè)前所未有的競(jìng)爭(zhēng)也各有創(chuàng)新。金融創(chuàng)新是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，曾帶動(dòng)了房地產(chǎn)和證券市場(chǎng)的空前繁榮，但其間也隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)滲透到各行各業(yè)，會(huì)產(chǎn)生重大影響。因此，如何有效降低金融風(fēng)險(xiǎn)是擺在我們面前的重大問(wèn)題，而從政府金融審計(jì)與金融市場(chǎng)監(jiān)管制度入手或許是降低金融風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑之一。

1　現(xiàn)階段我國(guó)政府金融審計(jì)的現(xiàn)狀

自1995年《審計(jì)法》頒布以來(lái)，政府金融審計(jì)有了明確的立法指引和標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)重點(diǎn)主要是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的真實(shí)性、合法性。2001年以后，政府金融審計(jì)正式進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)階段，主要關(guān)注金融業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)如何保證金融業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)金融業(yè)創(chuàng)新。目前，我國(guó)政府金融審計(jì)在發(fā)展中仍存在一些問(wèn)題。

1.1審計(jì)“盲區(qū)”和重復(fù)審計(jì)同時(shí)存在

我國(guó)法律規(guī)定，由財(cái)政部對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)情況、國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)利用情況和增值多少進(jìn)行監(jiān)督，而由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)國(guó)有商業(yè)銀行的貨幣政策（如貼現(xiàn)率、存貸款準(zhǔn)備金率）則由央行進(jìn)行規(guī)定并予以監(jiān)督。但是審計(jì)法又規(guī)定，政府金融審計(jì)可以全面審計(jì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支情況、內(nèi)部控制情況、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)情況，審計(jì)目標(biāo)包括：真實(shí)性、合法性、效益性。這樣看來(lái)，政府金融審計(jì)的審計(jì)范圍和審計(jì)內(nèi)容與財(cái)政部、“一行三會(huì)”的監(jiān)督范圍重合非常大，其直接結(jié)果就是審計(jì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)、審計(jì)效率下降、審計(jì)成果價(jià)值難以體現(xiàn)，多方同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，也會(huì)使各方的積極性都下降。另一方面，由于政府金融審計(jì)和“一行三會(huì)”把工作重點(diǎn)都放在了大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)上，對(duì)小型銀行、小型信托公司和其他各式各樣的基金公司的關(guān)注度明顯不夠，這樣的抓大放小策略使得小型金融機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管和監(jiān)督，即便出現(xiàn)舞弊或重大腐敗現(xiàn)象也很難被發(fā)現(xiàn)。

1.2審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)模式、審計(jì)方法的落后

雖然我國(guó)已經(jīng)從立法和審計(jì)理念上提出了風(fēng)險(xiǎn)控制、關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)的重要指引，但是在實(shí)際的審計(jì)工作中，審計(jì)人員的審計(jì)重點(diǎn)仍舊是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，將大量的資源投入到審計(jì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合規(guī)性上，而對(duì)效益性置之不理，這樣的審計(jì)策略無(wú)法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)利用的效率、效益、效果做出評(píng)估。現(xiàn)今金融機(jī)構(gòu)大量使用計(jì)算機(jī)和各種信息系統(tǒng)，信息系統(tǒng)的好壞、有無(wú)漏洞、相關(guān)內(nèi)部控制是否健全直接影響存儲(chǔ)在其中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。然而我國(guó)當(dāng)前金融審計(jì)對(duì)信息系統(tǒng)的審計(jì)、對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的審計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。審計(jì)方法也較為落后，普遍仍采用賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)和制度基礎(chǔ)審計(jì)，審計(jì)工作停留于表面，未普遍采用風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)方法，對(duì)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)的應(yīng)用仍較為粗淺。

由于證券市場(chǎng)、金融市場(chǎng)的不成熟，我國(guó)的金融審計(jì)與金融監(jiān)管發(fā)展緩慢，而美國(guó)政府金融審計(jì)，因?yàn)榻?jīng)歷了次貸金融危機(jī)的洗禮及金融環(huán)境的重大變化，美國(guó)的GAO金融審計(jì)較為先進(jìn)。研究美國(guó)金融審計(jì)的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或許會(huì)對(duì)我國(guó)金融審計(jì)與金融監(jiān)管制度的發(fā)展起到促進(jìn)作用，從而更好地應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)。

2　美國(guó)政府金融審計(jì)相對(duì)于我國(guó)政府金融審計(jì)的特色

美國(guó)政府金融審計(jì)主要是由政府問(wèn)責(zé)辦公室GAO進(jìn)行實(shí)施，GAO是聯(lián)邦政府直屬的、直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的中央機(jī)構(gòu)，全美范圍內(nèi)與金融相關(guān)的審計(jì)均由GAO實(shí)施，各個(gè)州和州下面的鎮(zhèn)下設(shè)的審計(jì)機(jī)關(guān)不進(jìn)行任何金融審計(jì)工作。GAO的金融審計(jì)以對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)和績(jī)效審計(jì)聞名，其經(jīng)驗(yàn)與做法值得我國(guó)金融審計(jì)學(xué)習(xí)。

2.1GAO主要對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)

美國(guó)金融監(jiān)管與金融審計(jì)構(gòu)建了一個(gè)自上而下的監(jiān)督框架：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括SFC、聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)系統(tǒng)）對(duì)形形色色的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，GAO對(duì)這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和監(jiān)督，主要檢查這些機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況的真實(shí)合法性以及資金使用效益性，聯(lián)邦法律規(guī)定GAO只能對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基金和信投公司等金融公司則不進(jìn)行審計(jì)，這樣有針對(duì)性的金融審計(jì)使得GAO的審計(jì)效率和效果得以保證。另外由于美國(guó)金融市場(chǎng)的高度自由化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相對(duì)寬松，絕大部分金融問(wèn)題由市場(chǎng)自行解決，這樣的經(jīng)濟(jì)體制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作量較小，整個(gè)監(jiān)管與審計(jì)體系富有效率。

2.2GAO金融審計(jì)主要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督，記錄其基本情況、財(cái)務(wù)指標(biāo)并進(jìn)行分析，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的機(jī)構(gòu)進(jìn)行通知、責(zé)令改正、處罰或報(bào)有關(guān)部門處理。所以，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作是“行為性”的，其大部分無(wú)法從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中反映，而更多地體現(xiàn)在流程、監(jiān)督思路、控制和其他文件上，如果對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)主要著眼于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合法性，那么顯然是不合適的，有“撿了芝麻丟了西瓜”之嫌。美國(guó)GAO金融審計(jì)的重點(diǎn)是績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)審查其工作、責(zé)任履行情況，如監(jiān)管力度是否適中，是否對(duì)某些值得關(guān)注的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了監(jiān)督，監(jiān)管流程是否標(biāo)準(zhǔn)化等?？?jī)效審計(jì)由于沒有完全對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)材料進(jìn)行核查，審計(jì)難度較大，需要主觀分析的情況較多，這對(duì)審計(jì)人員的各方面素質(zhì)提出了考驗(yàn)。

2.3GAO善于創(chuàng)新、總結(jié)實(shí)踐

2007年全球金融危機(jī)后，美國(guó)政府出臺(tái)了《多德·弗蘭克法案》，進(jìn)一步提高了GAO金融審計(jì)的地位，擴(kuò)展了審計(jì)范圍和內(nèi)容，同時(shí)加快了金融審計(jì)的創(chuàng)新和改進(jìn)。GAO現(xiàn)在對(duì)金融市場(chǎng)的所有重要組成部分都進(jìn)行監(jiān)督，包括原先的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、占據(jù)市場(chǎng)重大份額的大型金融機(jī)構(gòu)、對(duì)市場(chǎng)有巨大影響力的其他金融市場(chǎng)組成部分等。因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為過(guò)分寬松的市場(chǎng)監(jiān)管可能是次貸危機(jī)等重大金融風(fēng)險(xiǎn)孕育的溫床，僅由監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所以市場(chǎng)重要組成部分應(yīng)受到GAO的重點(diǎn)審計(jì)?？梢娒绹?guó)政府的創(chuàng)新和反應(yīng)速度是極快的，對(duì)金融審計(jì)直接從體制上進(jìn)行了改進(jìn)，以防止類似的金融危機(jī)再次發(fā)生。另外法案還對(duì)審計(jì)方法進(jìn)行了創(chuàng)新，如法案特別規(guī)定了總審計(jì)長(zhǎng)的審計(jì)思路和審計(jì)策略，包括詢問(wèn)專家，向消費(fèi)者代表咨詢，注重保障消費(fèi)者的利益等。

3　美國(guó)GAO金融審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示

3.1在金融審計(jì)中推廣實(shí)施績(jī)效審計(jì)，運(yùn)用績(jī)效審計(jì)思路

美國(guó)的績(jī)效審計(jì)領(lǐng)先我國(guó)很多，其在真實(shí)性的基礎(chǔ)上注重資金利用效益性及其他各種資源利用的效益性，對(duì)改善被審計(jì)單位工作效率起到了非常大的作用。我國(guó)可在金融審計(jì)，尤其是其中的對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)中引入績(jī)效審計(jì)，培養(yǎng)審計(jì)人員的績(jī)效審計(jì)思維。

3.2改善審計(jì)技術(shù)方法，運(yùn)用綜合性研究

美國(guó)審計(jì)署在具體實(shí)際工作中經(jīng)常采用跟蹤審計(jì)的審計(jì)方法，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、紕漏后會(huì)持續(xù)地對(duì)被審計(jì)單位后續(xù)的更正措施進(jìn)行跟蹤，持續(xù)揭示法律政策執(zhí)行中遇到的新情況、新問(wèn)題，有利于審計(jì)效果的提高。我國(guó)雖然近些年也在搞跟蹤審計(jì)，但是審計(jì)效果一般，貫徹落實(shí)得不夠到位，推行的審計(jì)面仍然很窄。另外，我國(guó)金融審計(jì)應(yīng)多推廣專題研究型審計(jì)項(xiàng)目，通過(guò)計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)和數(shù)據(jù)挖掘等方式，對(duì)金融大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，提高審計(jì)效果，使審計(jì)結(jié)果精品化，審計(jì)成果多元化。

3.3嘗試金融審計(jì)與金融監(jiān)管的協(xié)作

針對(duì)我國(guó)金融審計(jì)與金融監(jiān)管的職權(quán)關(guān)系和監(jiān)督對(duì)象關(guān)系，可以嘗試金融審計(jì)與金融監(jiān)管的協(xié)作，原因是我國(guó)金融審計(jì)與金融監(jiān)管在工作上重合度比較高，但雙方的人員配備、資源配備（特別是智力資源方面）有較大區(qū)別，雙方擅長(zhǎng)的領(lǐng)域和關(guān)注點(diǎn)也不一樣，兩者協(xié)作以后可以做到資源共享，提高審計(jì)質(zhì)量。兩者都由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，共同對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理。這樣做的優(yōu)勢(shì)有：①通過(guò)協(xié)作，明確分工，促進(jìn)高效化監(jiān)督管理，如：金融審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)督職能，利用公平統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)檢查金融市場(chǎng)是否存在風(fēng)險(xiǎn)，并將問(wèn)題企業(yè)、機(jī)構(gòu)信息通報(bào)給金融監(jiān)管部門，金融監(jiān)管部門主要履行管理職能，促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康運(yùn)行，并對(duì)審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的處罰。②解決了審計(jì)盲區(qū)和重復(fù)審計(jì)的問(wèn)題。由于協(xié)作以后雙方溝通無(wú)任何障礙，雙方都將資源過(guò)多傾注在同一審計(jì)項(xiàng)目的情況將不會(huì)再發(fā)生，“金融審計(jì)突出重點(diǎn)，金融監(jiān)管照顧全盤”，審計(jì)效率得到巨大的提高。

3.4對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的對(duì)策

近兩年來(lái)隨著眾籌、數(shù)字貨幣、P2P網(wǎng)貸等新互聯(lián)網(wǎng)金融形態(tài)的出現(xiàn)，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，截至目前公安機(jī)關(guān)已對(duì)近70個(gè)網(wǎng)貸公司進(jìn)行立案?jìng)刹?，涉案金額約60億元，面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管和審計(jì)是重要舉措。具體措施包括：將互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)納入金融監(jiān)管體系中，定期對(duì)其財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果進(jìn)行檢查，強(qiáng)制要求其定期對(duì)外披露財(cái)務(wù)信息，制定法規(guī)，規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的信息披露政策應(yīng)向上市公司看齊，需定期由外部審計(jì)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所）進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)等；金融審計(jì)部門將互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)作為金融市場(chǎng)重要組成部分進(jìn)行審計(jì)，力求將其行業(yè)規(guī)范化，促進(jìn)行業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.004

［中圖分類號(hào)］F239.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）03-0013-03

［收稿日期］2015-10-28