ppp項目在我國社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的運用

孫喜峰

(長沙學(xué)院，湖南 長沙 410003)

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ppp項目在我國社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的運用

孫喜峰

(長沙學(xué)院，湖南 長沙 410003)

根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實需求和實際困境，結(jié)合ppp項目形式所具有的優(yōu)勢、發(fā)展前景等，可將ppp項目運用于養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和發(fā)展中，達(dá)到創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)體系、提高社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、進(jìn)而完善我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)、有效應(yīng)對老齡化及養(yǎng)老問題等。

社區(qū)式居家養(yǎng)老；ppp項目；模式創(chuàng)新；監(jiān)督機(jī)制

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的困境

就我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國是世界上唯一的老年人口過億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的5倍多。2014年全國民政工作會議提出：截至2013年末，我國已建成各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 44000多個，養(yǎng)老床位500多萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位約25張，但這一比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。另外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足、質(zhì)量不高且新養(yǎng)老人群數(shù)量快速增加等現(xiàn)狀，使得養(yǎng)老床位的供需矛盾更加凸顯。在養(yǎng)老服務(wù)模式上，我國形成了三種主要的養(yǎng)老模式，即家庭養(yǎng)老、社區(qū)式居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其中，社區(qū)式居家養(yǎng)老是一種創(chuàng)新型的養(yǎng)老模式，也是我國未來需要大力發(fā)展的一種主要的養(yǎng)老模式，但包括該模式在內(nèi)，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨著諸多困境，具體而言，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一相關(guān)法律、政策不完善，優(yōu)惠扶持政策落實不到位；二政府財政有限，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資缺口較大；三養(yǎng)老服務(wù)供需差異大，社區(qū)是居家養(yǎng)老服務(wù)模式推廣難度大；四養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)總體低下，專業(yè)化水平亟待提升等。這些都嚴(yán)重制約著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)包括社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二、ppp項目模式概述及優(yōu)勢

2014年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，明確提出政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。由此，ppp項目模式作為一種新型政企合作模式，正式納入我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。其適用范圍主要為政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化、社會化運作的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類，健康養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)均包含其中。

對于ppp模式，目前學(xué)術(shù)界尚無明確定義，根據(jù)賈康、孫潔等學(xué)者的觀點，可以認(rèn)為ppp模式是指：為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給的效率，政府公共部門與非公共部門建立全過程合作關(guān)系，讓非公共部門所掌握的資源(如資金、人力、先進(jìn)的管理方法等)參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而可以順利地實現(xiàn)政府的職能，并讓非政府部門獲得一定的投資回報。從該概念中，可以得出以下幾點：首先，ppp模式強(qiáng)調(diào)非公共部門(包括私人資本或企業(yè))可以進(jìn)入到公共產(chǎn)品的提供過程中，這就打破了政府完全壟斷公共產(chǎn)品提供的傳統(tǒng)做法；其次，ppp模式是一種合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府部門與社會組織的良性合作，這就在一定程度上彌補了可能出現(xiàn)的市場失靈與政府失靈現(xiàn)象，保障了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率；最后，人們對ppp模式的認(rèn)識雖然一直停留在融資層面，但ppp 模式并非簡單的融資模式，而是一種管理模式。在具體運作中，公共部門和社會組織都要把項目風(fēng)險最小化以及社會綜合效益最大化作為基本目標(biāo)，實現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。

相比于傳統(tǒng)模式，ppp項目模式的優(yōu)勢主要在于：該模式可以較好地吸引社會資本，將政府公共財政資本與社會資本結(jié)合在一起，拓展資金來源；同時該模式能夠綜合政府與民營企業(yè)的優(yōu)勢，取長補短，優(yōu)勢互補，極大地提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上彌補可能出現(xiàn)的市場失靈與政府失靈問題。具體而言，在養(yǎng)老服務(wù)體系中引入ppp項目模式的優(yōu)勢主要有以下幾個方面：

1.開創(chuàng)融資新渠道，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，這既解決了項目建設(shè)資金的需求，又避免了無法舉債的問題，還能規(guī)避相應(yīng)的融資風(fēng)險。

2.吸引社會資本投入，彌補政府財力不足，養(yǎng)老項目建設(shè)具有十分明顯的公共屬性，其社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益，目前全國普遍采取以財政為基礎(chǔ)進(jìn)行養(yǎng)老項目建設(shè)。

3.ppp 融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率降低風(fēng)險，這正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。

4.國家政策支持 ppp 模式參與養(yǎng)老項目建設(shè)，2014 年 11 月，國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域 投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確提及在養(yǎng)老方面對于社會資本的鼓勵，要求簡化審批，保障項目用地，支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎勵資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的投資和運營管理。國家發(fā)改委指出：“ppp 模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目均可推行 ppp 模式?！?015年2月，財政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，強(qiáng)調(diào)逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，提出利用ppp模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動社會資本加大投入。在國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理要求在養(yǎng)老等領(lǐng)域積極推廣ppp 模式。相關(guān)政策的出臺可見國家對在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采用ppp模式的重視。

三、ppp項目運用于社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式探討

目前，我國已有多地陸續(xù)開展社區(qū)居家養(yǎng)老ppp項目的招投標(biāo)或者已經(jīng)進(jìn)入項目實施階段，例如，2016年4月25日合肥市首個社區(qū)居家ppp項目啟動，四川、云南、江西贛州等地也不同程度地開展ppp項目，ppp項目模式與我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合適用的范圍將越來越大。我國民間投資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域具有較大的潛力，并且我國ppp項目模式運用于的政策法律環(huán)境正在逐步形成，為民間資本合法進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域打開了方便之門。

(一) 實現(xiàn)的途徑方式

ppp項目運用于我國社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系的方式選擇，根據(jù)政府部門和私營主體的責(zé)任劃分不同，目前主要的形式有：全套服務(wù)的ppp項目、設(shè)施ppp、設(shè)施ppp服務(wù)ppp、租賃ppp、溢價回補ppp、優(yōu)化激勵機(jī)制、戰(zhàn)略聯(lián)盟等。最優(yōu)的ppp方案的選擇需結(jié)合政府部門、社會資本方及其資本能力、社區(qū)式居家服務(wù)模式的構(gòu)建需求等因素具體考量。如果資本能力較弱，則應(yīng)當(dāng)選擇低風(fēng)險的簡單的ppp項目形式。

在我國社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)ppp項目的實現(xiàn)過程中，主要分為以下幾個階段：

第一階段，政府發(fā)布相關(guān)的社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)ppp項目的項目書，介紹該項目的目標(biāo)、主要內(nèi)容、政企責(zé)任及收益分配方式、操作方式以及招投標(biāo)方式等內(nèi)容，供社會公眾和有意向的企業(yè)查詢。

第二階段，有意向的企業(yè)或其他符合條件的主體向發(fā)布該項目的政府部門提出參與該項目的申請，并開展法定的招投標(biāo)活動以確定符合條件的項目合作單位，政府與該單位簽署ppp項目合作合同，確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這一過程中，需特別注意各方對合同事項的約定內(nèi)容的確定，以及招投標(biāo)活動程序的合法性、信息的公開性等問題，必要情況下可以邀請相應(yīng)ppp項目所涉及的社區(qū)的代表參與招投標(biāo)的監(jiān)督活動，確保其建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而保證該ppp項目依法開展，保證社區(qū)式居家服務(wù)項目的公益性。

第三階段，根據(jù)ppp項目合同書中約定的主要事項，雙方各自開始履行合同義務(wù)，需要重點關(guān)注以下問題：養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)問題、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的整體優(yōu)化問題、社區(qū)老年人多重護(hù)理問題。

總體而言，ppp項目運用于社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式不是一項單純的商業(yè)合作項目，因養(yǎng)老服務(wù)的公益性和其解決社會性問題的目標(biāo)，相關(guān)政府部門、合作的社會私營主體、社區(qū)工作人員必須承擔(dān)更多的社會責(zé)任，共同推動該項目目標(biāo)實現(xiàn)，推動我國社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新、發(fā)展。

(二) 建立監(jiān)督機(jī)制

對于加強(qiáng)對ppp項目在社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式的運用的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面展開。在內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政企合作的ppp項目本身的特點，構(gòu)建政府對于合作企業(yè)的監(jiān)督管理和責(zé)任追究機(jī)制機(jī)制，必要時可以通過合同約定合作的私營企業(yè)存在特定違約或違法行為時，取消其合作資格或不予支付相關(guān)費用、并追求相應(yīng)違法責(zé)任的機(jī)制，同時，對于政府的違約或違法行為，合作企業(yè)也可以通過一定的監(jiān)督、舉報機(jī)制，維護(hù)其合法權(quán)利，例如向該項目責(zé)任政府部門的上級主管單位檢舉、或通過訴訟的方式維護(hù)其合法權(quán)益。在外部監(jiān)督方面，結(jié)合社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式的公益性特點，應(yīng)當(dāng)開辟社區(qū)居民或其他相關(guān)主體，如社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員、社區(qū)管理人員等主體就責(zé)任政府部門及合作的私營企業(yè)或其他承建主體在該ppp項目實施過程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報、監(jiān)督的法定渠道，從而增強(qiáng)社會公眾對此類ppp項目的合法監(jiān)督，防止官商勾結(jié)、項目實施不力、質(zhì)量低下等違法現(xiàn)象發(fā)生。

社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式的社會性、公益性特征決定了對ppp項目運用的監(jiān)督、管理的必要性和重要性。

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本文系湖南省科技廳課題《老齡化背景下社區(qū)式居家養(yǎng)老創(chuàng)新模式研究-以長沙市某社區(qū)助理服務(wù)中心為例》的階段性研究成果之一