社會權(quán)利貧困視角下的城市反貧困研究

楊堅楨（華東政法大學(xué)　政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201600）

社會權(quán)利貧困視角下的城市反貧困研究

楊堅楨
（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201600）

我國城市貧困問題日趨嚴(yán)重，已經(jīng)成為快速城市化的一個重大阻礙。由于對平等的社會權(quán)利保障不足、規(guī)定的社會權(quán)利難以保障、貧困群體參與權(quán)不足等原因，城市化效果不甚理想。通過對我國城市反貧困的經(jīng)驗及政策分析，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致城市貧困的根本原因在于社會權(quán)利的貧困。立足于權(quán)利平衡的視角，消除權(quán)利貧困，才是我國城市反貧困的根本之道。

城市貧困；城市反貧困；社會權(quán)利貧困；社會權(quán)利平衡

0　引言

2011年，我國的城市人口達(dá)到6.91億，并首次超過農(nóng)村人口，占比51.27%。至此，我國將由“農(nóng)村時代”進(jìn)入“城市時代”。近年來，我國社會已經(jīng)進(jìn)入快速城市化階段。而突出的城市貧困問題，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國城市化的發(fā)展。本文試圖從社會權(quán)利貧困的視角分析城市貧困，以求找到反貧困的根本之道。

1　社會權(quán)利貧困的概念及理論梳理

社會權(quán)利貧困概念的發(fā)展得益于三大理論。第一，“社會剝奪”和“社會排斥”理論。1979年英國學(xué)者提出“相對剝奪”，認(rèn)為當(dāng)個人、家庭和集團缺乏必要的資源，獲取食物、參加活動、擁有工人的居住和生活條件，并且被排除在一般的居住條件、社會習(xí)慣和活動之外時，即為貧困。社會排斥則指被排斥在一般社會大眾所應(yīng)享受的各種社會經(jīng)濟待遇之外。第二，能力理論。能力理論由阿瑪?shù)賮啞ど岢?，他的核心觀點認(rèn)為，能力不足才是導(dǎo)致貧困的根本原因，只有能力才能保證機會平等。他的觀點對能力不足造成的貧困現(xiàn)象提供了一個新的思路，但是許多貧困群體并不是缺乏能力，而是缺乏一個發(fā)揮能力的公平的機會與公正的權(quán)利。第三，公民權(quán)利理論。公民權(quán)利的實現(xiàn)是一個循序漸進(jìn)的過程，首先是實現(xiàn)公民的自由權(quán)利，其次是實現(xiàn)公民的政治權(quán)利，最后才是公民的社會權(quán)利。

一般認(rèn)為，社會權(quán)利貧困，是指當(dāng)事人獲取和參與涵蓋社會公正和適當(dāng)?shù)馁Y源分配權(quán)、工作權(quán)、醫(yī)療權(quán)、住房權(quán)、教育權(quán)等權(quán)利的機會嚴(yán)重匱乏，且一旦失去就難以復(fù)得的一種窮苦窘迫狀態(tài)。其內(nèi)涵如下：首先，社會權(quán)利數(shù)量相對不足。與貧困相關(guān)聯(lián)的社會權(quán)利，主要包括資源分配權(quán)、工作權(quán)、醫(yī)療權(quán)、住房權(quán)、教育權(quán)、遷徙權(quán)等。從表面上看，經(jīng)濟權(quán)利的平等與否與貧困與否的原因直接相關(guān)，但是社會權(quán)利才直接影響和改變著經(jīng)濟權(quán)利。社會權(quán)利的數(shù)量和質(zhì)量，既是衡量社會權(quán)利貧困的一個重要指標(biāo)，也是影響經(jīng)濟權(quán)利的一個重要因素。其次，社會權(quán)利貧困是指獲取社會權(quán)利的機會和渠道不足。即使有了社會權(quán)利數(shù)量，卻沒有獲得這些權(quán)利的機會，數(shù)量再多也是空談。社會權(quán)利貧困的一個重要表現(xiàn)是，城市貧困群體難以享受到許多基本的權(quán)利，包括工作的權(quán)利、接受教育的權(quán)利、資源分配的權(quán)利。最后，社會權(quán)利貧困還需要有穩(wěn)定和明確的法律作為保證。有了相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的權(quán)利，以及獲得權(quán)利的機會，但是沒有法律保證的話，社會權(quán)利易得易失，失而復(fù)得會十分困難。

2　社會權(quán)利貧困：城市貧困的根本原因

自1984年起，我國開始制訂以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為核心的反貧困計劃。但是直至當(dāng)前，我國城市貧困人口不降反增，表明我國反貧困政策的不足。究其原因，主要是沒有找到城市貧

2.1公共政策沒有保障平等的社會權(quán)利

公共服務(wù)的本來目的是為了使社會成員的發(fā)展更加公平。然而，20世紀(jì)90年代以來的市場化改革的使得住房、教育、醫(yī)療等成為暴利行業(yè)，優(yōu)質(zhì)的資源只能由富人享用，而城市貧困者獲取優(yōu)質(zhì)資源的難度增大，造成了這些公共領(lǐng)域的不公平。社會政策人為得將貧困群體排斥在公共資源的分享之外，使富者愈富，窮者愈窮，并且易造成一個家庭的長期性貧困。

首先，住房政策的不公平。市場化改革使得城市房價飛漲，許多城市家庭沒有經(jīng)濟能力承擔(dān)高額的房價。住房政策的《個人住房貸款辦法》要求是“有穩(wěn)定職業(yè)和收入，信用良好，有償還本息能力等條件，這對于貧困群體而言，沒有一項能夠達(dá)到申請貸款的標(biāo)準(zhǔn)。而公積金制度，要求預(yù)交費，在溫飽的壓力下，他們沒有能力繳納住房公積金。經(jīng)濟適用房政策則很大一部分被利益者歪曲，真正惠及到城市貧困群體的少之又少。其次，教育政策的不公平。優(yōu)質(zhì)的教育資源有限性使得家庭背景，經(jīng)濟實力成為優(yōu)質(zhì)教育資源的評判標(biāo)準(zhǔn)。貧困家庭的孩子只能接受普通的教育，這對于他們能力的獲取處于不利地位，將來在幫助家庭擺脫貧困也就增加很大的難度。最后，醫(yī)療保險政策的不公平。我國《醫(yī)療保險制度的決定》明顯規(guī)定，城鎮(zhèn)職工新型的醫(yī)療保險制度覆蓋城鎮(zhèn)所有的正規(guī)就業(yè)部門。而城市貧困群體很多無業(yè)人員或者是非正規(guī)就業(yè)人員，貧困群體也被排除在醫(yī)療保險制度外，高昂的醫(yī)療費用往往使得一個家庭陷入貧困。

2.2法律規(guī)定的社會權(quán)利難以保障

法律法規(guī)保障的已有權(quán)利執(zhí)行難的問題，使得公民的這些權(quán)利也被大量剝奪。例如，許多城市片面解釋國務(wù)院的《失業(yè)保險條例》，有一個表現(xiàn)是，只要一個家庭中的成員有經(jīng)濟收入，整個家庭成員就往往被排除在“低?！钡膶ο笾狻Ｆ鋵?，按照國務(wù)院規(guī)定，“一個家庭成員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費后，其家庭人均收入仍低于低保標(biāo)準(zhǔn)的居民”，均在保障對象之列。有些家庭是三代同堂，所以應(yīng)該將所有同住的親屬人口合并計算。但是有些干部提出，年齡在18－50歲之間，身體健康的不被納入“低?！钡姆秶?。而即使這些人群有勞動能力，卻沒有獲得勞動的機會和途徑，也應(yīng)當(dāng)獲得救助。

2.3貧困群體對政策制定的參與權(quán)不足

強調(diào)權(quán)利平等和社會公正的一大要義是需要弱勢群體“參與修訂游戲規(guī)則”并促使現(xiàn)有的規(guī)則趨于更合理、更公平。由于城市貧困群體長期無法參與反貧困政策這項關(guān)乎自身命運的政策的制定，他們成為公共政策中的消極接受者，公共服務(wù)就成了政府部門的單向輸出。一方面，貧困群體的真正需求得不到反饋，從而產(chǎn)生與主流社會的疏離感，容易在貧困群體當(dāng)中形成固化的貧困文化。一旦貧困文化形成，想擺脫貧困將會變得十分艱難。另一方面，容易產(chǎn)生權(quán)力凌駕權(quán)利的現(xiàn)象。政府部門成為公共服務(wù)絕對主導(dǎo)者，官本位思想使得公共權(quán)利被大量剝奪，侵蝕本應(yīng)屬于貧困者的權(quán)益。

3　社會權(quán)利平衡：我國城市反貧困的路徑分析

從我國城市反貧困要取得成功，就需要解決社會權(quán)利貧困的問題。就必須從權(quán)利平衡的視角出發(fā)，強化社會權(quán)利的平等和保障社會權(quán)利的公正，發(fā)展貧困群體的社會權(quán)利。

3.1反貧困政策要保障平等的社會權(quán)利

羅爾斯指出“正義是社會制度的首要價值正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體之名也不能逾越?！蹦敲?，社會政策也理所應(yīng)當(dāng)?shù)镁S護(hù)這一價值，而城市反貧困本來就是“作為正義的治理”。

城市反貧困政策保障平等的公民社會權(quán)利，可以采取的措施有：加大城市貧困人口的基本生活保障、失業(yè)保險等扶持力度，繼續(xù)提高其收入水平；進(jìn)一步完善城市最低生活保障制度線制度，拓寬社會保障制度的覆蓋范圍，并在保障標(biāo)準(zhǔn)、資金投入方式等方面進(jìn)行積極的探索；借助社會組織的力量，鼓勵引進(jìn)公益組織，實現(xiàn)多元化的城市反貧困渠道；在落實低保制度的基礎(chǔ)上，同時制定多元化有彈性的保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立一個統(tǒng)一有效的綜合性社會救助體系。

3.2保障貧困群體參與權(quán)

就現(xiàn)狀而言，城市貧困群體在制定反貧困政策方面缺少參與權(quán)與主動權(quán)。長此以往，貧困群體與非貧困群體的心理距離逐漸拉開，并且被日益邊緣化，對主流社會和主流價值出現(xiàn)反叛行為和認(rèn)同危機。根據(jù)社會排斥理論，貧困的個人權(quán)利最容易受到傷害，個體的窮人只有成立自己的團體，才能形成一種集體力量，有效保護(hù)自身的權(quán)益。這樣，不但不利于城市反貧困進(jìn)展，反而不利于社會融合。因此，這種狀況必須在政策層面加以改善，本文提出以下建議：

首先，制定完善相關(guān)參與機制，確保貧困群體城市政策參與權(quán)。如在城市貧困線標(biāo)準(zhǔn)制定、城市城中村改造等方面，邀請貧困群體代表參與到政策制定的過程當(dāng)中，傾聽他們的真實想法。其次，通過政策，保證城市貧困群體有享受城市經(jīng)濟、社會發(fā)展成果的權(quán)利。城市貧困標(biāo)準(zhǔn)要因時而變，要跟上城市經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐，不斷做出合理的調(diào)整。

3.3落實貧困群體就業(yè)與再就業(yè)權(quán)利

就業(yè)權(quán)利作為公民的一項基本的社會權(quán)利，在城市貧困群體當(dāng)中，卻經(jīng)常缺失。促進(jìn)就業(yè)是解決貧困的根本措施，這既是對貧困群體社會權(quán)利的尊重，更是對貧困人員“造血”能力的提升。主要有以下兩點思路：

第一，通過宏觀政策調(diào)整，增加貧困群體的就業(yè)機會，大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟，發(fā)展吸納勞動力較多的社區(qū)服務(wù)業(yè)，并且落實各項優(yōu)惠政策。第二，引入其他社會力量，如，企業(yè)、非營利組織等共同對貧困人口提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)，提高貧困人口的文化素質(zhì)和職業(yè)技能，增強他們的反貧困能力。在我國，社會企業(yè)在一些城市社區(qū)中悄然興起，它不以營利為目的，利用商業(yè)手段，鼓勵社區(qū)成員參與社區(qū)自治，并且為弱勢群體提供就業(yè)機會，在一定程度上，可以為貧困群體就業(yè)提供幫助。

主要參考文獻(xiàn)

［1］PeterTowensend.PovertyintheUnitedKingdom：ASurveyof HouseholdResourcesandStandardsofLiving［M］.Berkeley，CA：University of California Press，1979：31.

［2］范明林.城市貧困家庭治理政策研究［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012.

［3］國務(wù)院.失業(yè)保險條例［S］.1999.

［4］唐鈞，王嬰.城市”低保”政策過程中的社會排斥［EB/OL］.社會政策網(wǎng)，2002－07－25.

［5］唐鈞.社會政策的基本目標(biāo)：從克服貧困到消除社會排斥［J］.江蘇社會科學(xué)，2002（30）.

［6］［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2011.

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.17.116

C913.7

A

1673-0194（2016）17-0200-03

2016-07-11困的根源，權(quán)利貧困才是城市貧困的根本原因。具體而言，表現(xiàn)在以下方面。