中美兩國(guó)金融管制演變的比較分析

崔亞坤

(貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

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中美兩國(guó)金融管制演變的比較分析

崔亞坤

(貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

摘要：基于對(duì)美國(guó)和中國(guó)金融管制演變路徑的梳理，比較兩國(guó)金融管制演變路徑的異同認(rèn)為，中國(guó)金融管制演變的突出特點(diǎn)是政府在金融管制變革中起主導(dǎo)作用，政府追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的動(dòng)機(jī)是金融管制政策變革的內(nèi)在原因，中國(guó)金融管制演變呈“漸進(jìn)式”特征，同時(shí)，中美兩國(guó)金融管制體系在某些方面表現(xiàn)出相同趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：金融管制；演變；比較分析

管制一般是指政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律的授權(quán)，采用行政手段或司法手段，對(duì)企業(yè)、消費(fèi)者等市場(chǎng)主體的行為實(shí)施直接干預(yù)的活動(dòng)。金融管制是國(guó)家政府管制的組成部分，是政府對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的一種方式。從全球來看，金融業(yè)是一個(gè)受到嚴(yán)格管制的產(chǎn)業(yè)，原因在于金融市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱、外部性和對(duì)中小投資者的保護(hù)等。

雖然各國(guó)對(duì)金融產(chǎn)業(yè)都進(jìn)行嚴(yán)格的管制，但由于金融發(fā)展水平及管制水平的不同，各國(guó)的管制模式及效果也相差很大。本文主要論述中美兩國(guó)金融管制演變的不同路徑，通過比較分析兩國(guó)金融管制演變的差異，找出中國(guó)金融管制演變的特點(diǎn)，從而為中國(guó)金融管制的研究提供參考。

一、美國(guó)金融管制的演變路徑

1.“大危機(jī)”之前的金融管制萌芽期

美國(guó)建國(guó)之初，13個(gè)州均可以單獨(dú)發(fā)行貨幣，美國(guó)并沒有建立統(tǒng)一的中央銀行。這一時(shí)期，美國(guó)金融市場(chǎng)存在的突出問題就是貨幣體系不穩(wěn)定。直至1913年12月，美國(guó)頒布《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，規(guī)定所有國(guó)民銀行都必須加入聯(lián)邦儲(chǔ)備體系，達(dá)到聯(lián)邦要求的州銀行經(jīng)許可也可以加入聯(lián)邦儲(chǔ)備體系。1914年，美聯(lián)儲(chǔ)正式建立。美聯(lián)儲(chǔ)建立之后，美國(guó)金融市場(chǎng)貨幣體系不穩(wěn)定的問題才得以解決。但是，美聯(lián)儲(chǔ)未能實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行體系的有力監(jiān)管，這一時(shí)期的美國(guó)尚未確立現(xiàn)代意義上的金融管制體系，這一時(shí)期為金融管制的萌芽期。

2.1929—1933年“大危機(jī)”爆發(fā)，確立金融管制體系

1929年爆發(fā)的大危機(jī)充分暴露了美國(guó)金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定。為了克服大危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的危害，羅斯福政府放棄了“自由放任”的經(jīng)濟(jì)政策，采取政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的“羅斯福新政”。一系列金融強(qiáng)制措施出臺(tái)并經(jīng)過立法后就構(gòu)成了美國(guó)金融管制體系。這一時(shí)期的措施主要包括：銀行業(yè)的分業(yè)管制(商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè))、存款保險(xiǎn)制度建立、證券業(yè)信息披露強(qiáng)化、聯(lián)邦住宅貸款體系的建立等。這一時(shí)期，政府對(duì)金融干預(yù)的核心是穩(wěn)定金融市場(chǎng)職能，重點(diǎn)是保障安全和限制競(jìng)爭(zhēng)，其監(jiān)管形式是“一對(duì)一”的分業(yè)監(jiān)管。為了應(yīng)對(duì)“大危機(jī)”而出臺(tái)的相關(guān)金融措施被認(rèn)為是現(xiàn)代金融管制的開端，金融管制體系在美國(guó)確立。

3.20世紀(jì)70年代至90年代，金融管制的變革期

嚴(yán)格的金融管制實(shí)現(xiàn)了金融市場(chǎng)的職能穩(wěn)定，但同時(shí)也帶來了兩個(gè)后果：管制成本的大幅提高及市場(chǎng)效率損失。同時(shí)，在金融業(yè)日益全球化的背景下，綜合性全能型金融機(jī)構(gòu)的缺失使得美國(guó)金融機(jī)構(gòu)在和其他國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)中處于下風(fēng)。20世紀(jì)80年代，美國(guó)發(fā)生了嚴(yán)重的銀行業(yè)危機(jī)，大量的銀行倒閉或被當(dāng)局接管。銀行業(yè)發(fā)生的危機(jī)說明現(xiàn)有的金融管制政策的失敗，金融管制開始變革。1999年，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》頒布，從法律上允許金融控股公司通過子公司同時(shí)經(jīng)營(yíng)全部或部分商業(yè)銀行、投資銀行和保險(xiǎn)等金融性業(yè)務(wù)。該法律徹底打破了關(guān)于金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，開啟了美國(guó)金融業(yè)發(fā)展的新時(shí)代，綜合性金融業(yè)務(wù)成為發(fā)展方向。20世紀(jì)80年代爆發(fā)的金融危機(jī)暴露出金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的缺陷。面對(duì)種種問題，貨幣當(dāng)局開始關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理。這一轉(zhuǎn)變也改變了美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管形式，結(jié)束了“一對(duì)一”的監(jiān)管，進(jìn)入到“多對(duì)一”的監(jiān)管階段，功能管制體系在美國(guó)確立。

4.2007年次貸危機(jī)爆發(fā)，金融管制進(jìn)入成熟期

金融管制的變革增強(qiáng)了美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了美國(guó)金融業(yè)的快速發(fā)展。但是，在金融衍生品工具不斷推出、各金融產(chǎn)品邊界日益模糊的情況下，金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)日益加大。而美國(guó)由于金融管制的放松導(dǎo)致了有效金融監(jiān)管的不足，最終導(dǎo)致了2007年8月美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)。次貸危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了巨大的打擊，市場(chǎng)自由的質(zhì)疑之聲也此起彼伏。

為了克服次貸危機(jī)的嚴(yán)重危害，美國(guó)政府開始對(duì)金融管制體系進(jìn)行改革。2008年，美國(guó)財(cái)政部公布了《美國(guó)金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)保爾森建議賦予聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)更為廣泛地監(jiān)管金融市場(chǎng)的權(quán)力。藍(lán)圖分為八個(gè)部分，包括美國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制、短期建議、中期建議以及長(zhǎng)期建議等。2010年，美國(guó)通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，表明金融危機(jī)后美國(guó)對(duì)金融管制的改革進(jìn)入了實(shí)施層面，這是美國(guó)自“大危機(jī)”以來最重大的金融管制體系變革。

這次改革使政府對(duì)金融管制的目標(biāo)更加明確，即增強(qiáng)金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)美國(guó)投資者的利益和維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。同時(shí)，這次改革改變了放松金融管制的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)而開始加強(qiáng)當(dāng)局的監(jiān)管職權(quán)。改革之后的美國(guó)金融管制體系除了關(guān)注金融市場(chǎng)的整體穩(wěn)定，也開始強(qiáng)調(diào)對(duì)投資者的保護(hù)，即雙峰管制體系確立。

二、中國(guó)金融管制的演變路徑

1.1949—1978年建立“大一統(tǒng)”的金融管制體系

新中國(guó)成立到改革開放前的三十年，我國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在金融管制領(lǐng)域就是“大一統(tǒng)”的金融管制體系。但是，嚴(yán)格意義上講，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)金融的干預(yù)來自于直接的行政手段，并不是現(xiàn)代意義上的金融管制。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)金融的管制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：對(duì)中國(guó)人民銀行業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定以及對(duì)商業(yè)銀行基本業(yè)務(wù)以外的金融活動(dòng)的嚴(yán)格限制。而金融管制的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為金融組織的國(guó)有化和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單一化。

2.1979—1990年形成金融管制體系雛形

十一屆三中全會(huì)拉開了中國(guó)改革開放的序幕，金融領(lǐng)域的改革也由此開始。從1979年起，中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)人民建設(shè)銀行相繼從中國(guó)人民銀行或財(cái)政部獨(dú)立出來，成為專業(yè)銀行。1983年，國(guó)務(wù)院規(guī)定中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行的職能，中國(guó)人民銀行正式成為我國(guó)貨幣管理當(dāng)局，形成了“以中國(guó)人民銀行為核心，四大專業(yè)銀行為主體，各類金融機(jī)構(gòu)多元化，金融業(yè)務(wù)多樣化的局面”。1986年交通銀行恢復(fù)成立，中國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。1990年上海證券交易所和深圳證券交易所成立，大大促進(jìn)了中國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展。

這一時(shí)期，中國(guó)打破了之前的“大一統(tǒng)”的金融體系，多元化的金融市場(chǎng)開始形成，中國(guó)人民銀行作為央行的地位被確定。但是，我國(guó)金融的依法管制仍然剛剛起步，還沒有制定正式的金融法律文件，金融管制只是形成雛形。

3.1991—2003年垂直分業(yè)金融管制體系確立

1992年國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)成立，證監(jiān)會(huì)的成立標(biāo)志著中國(guó)分業(yè)管制的開端。這一時(shí)期，中國(guó)金融市場(chǎng)出現(xiàn)了明顯的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)，加上金融管制的落后，我國(guó)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)日益積累，甚至在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了混亂。1993年，為了整頓金融秩序，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，規(guī)定商業(yè)銀行要與證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和信托業(yè)脫鉤，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)。從1995年起，我國(guó)相繼出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》《保險(xiǎn)法》《擔(dān)保法》等金融法律法規(guī)，我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融管制體制開始確立，金融的依法管制進(jìn)入新的階段。1998年，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)并入中國(guó)證監(jiān)會(huì)。同年，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立。2003年，組建中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。此后，中國(guó)人民銀行專門負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策。自此，我國(guó)金融業(yè)垂直分業(yè)管制的體系正式形成。

這一階段，我國(guó)金融市場(chǎng)中金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展、專業(yè)銀行的商業(yè)化及金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)到分業(yè)經(jīng)營(yíng)。我國(guó)相繼頒布了一批金融法律法規(guī)，使得對(duì)金融的管制變得有法可依，金融管制體系開始確立。隨著銀監(jiān)會(huì)的成立，我國(guó)以“一行三會(huì)”為主體的金融垂直分業(yè)管制正式形成。

4.2004年至今，金融管制體系逐步發(fā)展和完善

加入世貿(mào)組織后，中國(guó)金融業(yè)對(duì)外開放的步伐也進(jìn)一步加快。2008年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)與中國(guó)保監(jiān)會(huì)在北京簽署關(guān)于加強(qiáng)銀保合作的備忘錄。2009年，國(guó)務(wù)院原則上同意銀行投資入股保險(xiǎn)公司。2010年，國(guó)開證券成立，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)銀證互補(bǔ)的成功案例。2012年，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)文件松綁相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，資產(chǎn)管理領(lǐng)域的混業(yè)開始到來。2013年，銀監(jiān)會(huì)允許城商行設(shè)立基金管理公司。

2004年以來，中國(guó)金融業(yè)垂直分業(yè)管制體系得到進(jìn)一步發(fā)展和完善。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，加強(qiáng)宏觀審慎管制的思路逐步推進(jìn)。這一階段，中國(guó)金融管制體系的變化與金融全球化、經(jīng)營(yíng)混業(yè)化及金融危機(jī)密切相關(guān)。金融管制的發(fā)展和完善主要體現(xiàn)在：一是對(duì)《證券法》《公司法》等法律進(jìn)行修訂，法律體系進(jìn)一步完善；二是建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合。

三、中美兩國(guó)金融管制演變的比較分析

1.相較于美國(guó)金融管制的變革，中國(guó)金融管制變革的突出特點(diǎn)就是政府在金融管制變革中起主導(dǎo)作用

政府追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的動(dòng)機(jī)是金融管制政策變革的內(nèi)在原因。金融管制的演變可以劃分為兩種模式：“危機(jī)引致”與“發(fā)展?fàn)恳?。“危機(jī)引致”即前面論述的為了克服金融脆弱性導(dǎo)致的金融危機(jī)建立的金融管制體系?！鞍l(fā)展?fàn)恳眲t是當(dāng)局注重金融市場(chǎng)發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，或者直接根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要由有關(guān)部門對(duì)金融資源進(jìn)行直接“調(diào)控”。美國(guó)金融管制的建立及演變離不開對(duì)金融危機(jī)的克服，其關(guān)心的是金融的脆弱性或不穩(wěn)定性。中國(guó)金融管制的建立及演變則多是在政府主導(dǎo)下追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，其所關(guān)心的是金融對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。

2.中國(guó)金融管制的演變呈“漸進(jìn)式”的特征

美國(guó)金融管制的建立及演變是為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的危害，而且每一次的變革都是對(duì)已有金融管制體系的重大調(diào)整。中國(guó)則不同，除了十一屆三中全會(huì)后對(duì)金融體制做了較大調(diào)整，此后的中國(guó)金融管制體系保持相對(duì)穩(wěn)定，其演變也呈現(xiàn)出“漸進(jìn)式”的特征。究其原因，是政府力圖保持既得的壟斷租金，從而對(duì)改革金融管制體系的意愿不強(qiáng)烈造成的。

3.中美兩國(guó)金融管制體系在某些方面表現(xiàn)出相同趨勢(shì)

美國(guó)對(duì)金融業(yè)從原來的自由放任到開始管制，而中國(guó)對(duì)金融業(yè)則是從“大一統(tǒng)”的行政性控制到逐步強(qiáng)調(diào)規(guī)則管制與市場(chǎng)約束并重，即“大一統(tǒng)”的行政性控制開始弱化，開始重視市場(chǎng)約束的作用。

中美兩國(guó)對(duì)金融業(yè)雖然管制目標(biāo)略有不同，但中美兩國(guó)對(duì)金融業(yè)進(jìn)行管制的內(nèi)在邏輯卻是相同的，原因有兩點(diǎn)：一是金融業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性；二是金融業(yè)本身的脆弱性。其內(nèi)在邏輯是金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占有舉足輕重的地位，且對(duì)其他行業(yè)的發(fā)展往往有重大影響。但是，由于金融業(yè)本身的脆弱性，其發(fā)展總是伴隨著不穩(wěn)定性或波動(dòng)性，其極端表現(xiàn)形式就是金融危機(jī)。而金融危機(jī)一旦爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然遭受巨大損失。基于此，中美兩國(guó)才會(huì)對(duì)金融業(yè)都進(jìn)行嚴(yán)格的管制。

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(責(zé)任編輯：張彤彤梁宏偉)

中圖分類號(hào)：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-3283(2016)02-0090-03

[基金項(xiàng)目]2015年貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金“金融深化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào)：研人文2015027)。

[作者簡(jiǎn)介]崔亞坤(1990-)，男，漢族，河南商丘人，碩士研究生，研究方向：金融規(guī)制。