水點源排污許可證的主體內(nèi)容探討

宋國君 黃新浩

水點源排污許可證的主體內(nèi)容探討

宋國君 黃新浩

點源排污許可證制度是一個能夠?qū)F(xiàn)有點源排放控制政策整合起來的“一證式管理”的綜合性制度，用一個排污許可證的形式，將政府部門對點源的全部排放控制要求明確和清楚地記載到排污許可證中，具有法律效力。

排污許可證制度

排放污染物是違法的，除非得到排污許可。排污許可證是行政機(jī)構(gòu)依法特許某排污單位按照排污許可要求排放污染物的執(zhí)照，是典型的行政許可。

《行政許可法》（2004）定義行政許可為：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！本唧w而言，排污許可是直接涉及污染源排放控制事項的行政許可，是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)根據(jù)排污單位申請，依據(jù)法定程序?qū)ι暾堖M(jìn)行審查，準(zhǔn)予其在滿足特定的條件下排放污染物的行為，并將要求記載到排污許可證中?！端廴痉乐畏ā罚?008）確立國家實行排污許可制度，賦予排污許可證法律地位，使之在法律上符合《行政許可法》對行政許可的界定。

排污許可是污染源排放控制的執(zhí)法和守法文件。排污許可證本身是形式、是載體，其內(nèi)容是關(guān)于點源排放控制要求的所有法規(guī)規(guī)定。行政管理部門以排污許可證作為執(zhí)法文書，所有核查的內(nèi)容和方法以及違法判定的標(biāo)準(zhǔn)都明確寫在排污許可證中。排污單位須遵守排污許可證的要求，通過監(jiān)測、記錄和報告等方式向管理部門證明守法狀況。

點源排污許可證應(yīng)包含對該點源排污單位的全部水污染物排放控制要求，即該排污單位全部排放控制單元（包括其中的非點源）的排放限制、排放監(jiān)測方案、監(jiān)測管理記錄和守法報告要求。

點源排污許可證制度的最終目標(biāo)是保障地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)，直接目標(biāo)是明確告知排污單位需要遵守的事項，根據(jù)排污許可證的規(guī)定提供守法證據(jù)，供發(fā)證機(jī)構(gòu)審查和核查，確保污染源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放?！端廴痉乐涡袆佑媱潯罚?015）第二十三條明確說明要加強(qiáng)許可證管理，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污，深化了排污許可證在水污染物排放控制管理中的重要角色。

我國的點源排污許可證制度建設(shè)則剛剛開始。之前的排污許可證制度，無論是定位、內(nèi)容、制度建設(shè)等距本文論述的點源排污許可證制度都有一定差距，本文對此也不再展開討論，特此說明。

點源排污許可證的他山之石

水污染源通常劃分為點源和非點源。美國《清潔水法》（CWA）第502條將點源定義為：“任何能夠識別的、封閉的和非連續(xù)的載體，能夠通過以下渠道產(chǎn)生或可能產(chǎn)生污染物排放，如管道、溝渠、通道、隧道、導(dǎo)水管、取水井、離散裂縫、容器、軌道車輛、集中畜禽養(yǎng)殖場、器皿或其他浮動船只等。點源不包括農(nóng)業(yè)暴雨排放及農(nóng)業(yè)灌溉回流?！?/p>

點源一般包括工商業(yè)點源和市政點源兩類，工商業(yè)點源通常是一個具有獨立法人的市場單元，市政點源具體包括城市污水處理廠和其他污水處理設(shè)施等。按照污染物排放去向還可將點源分為直接排放源和間接排放源。直接排放源直接排放污水進(jìn)入天然水體，間接排放源則先排放污水到市政污水處理廠，處理之后再進(jìn)入天然水體。除點源之外的水污染物排放源就劃入非點源的范疇，典型非點源主要包括城市暴雨徑流、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)非點源、公路非點源、礦山非點源、林業(yè)非點源等。

美國點源排污許可證制度發(fā)展至今，其覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷規(guī)范和細(xì)化。《清潔水法》（CWA）下的國家污染物排放削減制度（National Pollutants Discharge Elimination System，簡稱NPDES）是美國地表水管理的核心內(nèi)容。該制度規(guī)定所有排入天然水體的點源（包括工商業(yè)點源和市政點源，稱為直接源）都必須獲得NPDES許可證，否則便是違法。排入城市下水系統(tǒng)進(jìn)入二級城市污水處理廠工商業(yè)點源（稱為間接源），則需要獲得預(yù)處理排污許可證，滿足市政污水處理廠的相應(yīng)要求，從而保證污水處理廠的正常運(yùn)行。對于城市暴雨排放，也參照點源NPDES許可證建立了暴雨許可證；對于其他面源排放活動，則通過TMDL計劃、最佳管理實踐（BMP）等對污染進(jìn)行控制，這些具體的管理計劃和控制項目同樣也是基于許可證管理的思路而制定的。

這一系列政策表明，排污許可證制度在水污染物排放控制政策體系中占據(jù)著最為核心的地位。對于地下水污染物的排放控制，也執(zhí)行類似NPDES的排污許可證制度，只是排放控制的要求更加嚴(yán)格。

點源排污許可證的主體內(nèi)容

我們所探討的點源排污許可證應(yīng)包含了對該點源排污單位的全部水污染物排放控制要求，即該排污單位全部排放控制單元的排放限制（包括排放限值和描述性要求）、排放監(jiān)測方案、監(jiān)測管理記錄和守法報告要求。

排放許可申請報告

依據(jù)《行政許可法》，“公民、法人或者其他組織從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出申請?！迸欧旁S可申請作為核發(fā)排污許可證的前置條件，應(yīng)當(dāng)遵循國家和地方現(xiàn)行有效的各項點源污染排放監(jiān)管政策要求。排污許可證申請報告包括許可申請單位基本信息、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、監(jiān)測和排放狀況、未達(dá)標(biāo)環(huán)節(jié)的達(dá)標(biāo)計劃等內(nèi)容（詳見圖1）。

發(fā)證機(jī)構(gòu)對申請報告的完整性、真實性進(jìn)行審核，以確定是否滿足制定排污許可證的要求。

排放許可證的具體制定

圖1 水排污許可證申請報告主要內(nèi)容

排放許可證是發(fā)證機(jī)構(gòu)依法根據(jù)排污許可證申請報告制定的法律文書，排污許可證主要包括點源的排放限值、主要產(chǎn)排污環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)測要求、受納水體的水質(zhì)監(jiān)測要求、記錄和報告要求等。

第一，排放口及受納水體的水質(zhì)目標(biāo)。排污許可證應(yīng)首先記載排污單位的排放口信息，包括按照國家相應(yīng)法規(guī)要求設(shè)置環(huán)境保護(hù)圖形標(biāo)志牌。還應(yīng)對受納水體進(jìn)行描述和說明，包括水體名稱、所屬類別（河流、湖泊或海洋等）和水質(zhì)目標(biāo)（水體功能區(qū)劃等級和對應(yīng)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)）。無論地表水水體質(zhì)量是否超標(biāo)，點源排放標(biāo)準(zhǔn)都要按照地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求設(shè)定。此外，還應(yīng)對流域水質(zhì)規(guī)劃的要求作出明確回應(yīng)。

第二，排污口的排放限值。點源排放限值按照排污口制定，是排污許可證的核心，包括對污染物排放的數(shù)值限制和定性的描述要求。目前我國實行的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)仍是以污染控制技術(shù)為主，點源的排放限值為一個定值，不符合地表水質(zhì)生物急性中毒和慢性中毒的科學(xué)規(guī)律，難以保障地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。美國NPDES許可證中包括了兩個層面的排放標(biāo)準(zhǔn)，即基于技術(shù)的排放限值和基于水質(zhì)的排放限值，確保了該源排入的天然水體的水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

2015年12月4日，環(huán)保部部長陳吉寧在京表示，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革的頂層設(shè)計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點源環(huán)境管理的核心制度。cnsphoto供圖

基于技術(shù)的排放限值按照行業(yè)制定。排放限值導(dǎo)則通常為績效標(biāo)準(zhǔn)，以單位產(chǎn)品污染物排放量為單位，包括日最大值和月平均值兩個限值。在為工業(yè)點源制定基于技術(shù)的排放限值時，可根據(jù)需要，將排放限值導(dǎo)則中的績效標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換成濃度限值和日排放量、月排放量的限值。

當(dāng)基于技術(shù)的排放限值仍然無法達(dá)到受納水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，則必須制定基于地表水質(zhì)的排放限值?；谒|(zhì)的排放限值的制定需要參考受納水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并分析污水和受納水體的混合特征。當(dāng)污水和受納水體快速完全混合時，可使用簡單質(zhì)量守恒方程預(yù)測受納水體中污染物濃度；當(dāng)污水和受納水體不完全混合時，則會允許考慮環(huán)境稀釋，例如建立混合區(qū)?；旌蠀^(qū)是限定的水體區(qū)域或水量，在這里污水將進(jìn)行初次稀釋，混合區(qū)不得損害水體的完整性，且不能對通過混合區(qū)的水生生物造成急性中毒。此時，可通過水質(zhì)模型預(yù)測受納水體中污染物濃度，從而將水體的水質(zhì)基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為相應(yīng)點源的排放限值。

除定量的排放限值外，還包括主要產(chǎn)排污設(shè)施的與排放有關(guān)的描述性要求，以及該點源內(nèi)非點源的排放控制要求。

第三，監(jiān)測、記錄和報告要求。監(jiān)測方案的制定包括：監(jiān)測點位布設(shè)、監(jiān)測頻次、監(jiān)測項目、樣品收集方法、分析方法等。監(jiān)測的目的是收集證據(jù)，說明排放污染物符合許可要求，評估點源的守法狀態(tài)，同時在監(jiān)測到違法行為時，為任何有必要的執(zhí)法行動創(chuàng)造基礎(chǔ)。監(jiān)測地點的選擇要保證能夠測量污水流量和污染物濃度，取得的樣本要能代表污染物的排放情況。除監(jiān)測排放口外，還應(yīng)在受納水體上游和下游分別布設(shè)監(jiān)測點位，直接衡量出點源污染物排放對受納水體的影響。監(jiān)測頻次的設(shè)置應(yīng)考慮數(shù)據(jù)需求和排污單位的潛在成本，根據(jù)具體情況而定，可視工業(yè)點源長期守法狀況進(jìn)行相應(yīng)的增加或降低，以此激勵點源合規(guī)排放。常見取樣方法包括代表取樣瞬時情況的瞬時取樣和一段時間內(nèi)連續(xù)取樣或混合不連續(xù)樣品得來的混合取樣。國家環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的樣品分析方法，保證不同操作者進(jìn)行監(jiān)測的結(jié)果都具有準(zhǔn)確性和可比性。

監(jiān)測記錄應(yīng)包括以下因素：采樣的數(shù)據(jù)、地點、時間；采樣者姓名；數(shù)據(jù)分析內(nèi)容；數(shù)據(jù)分析者的姓名；使用的分析方法；分析結(jié)果等。監(jiān)測記錄并不需要全部記載在報告中，而是作為企業(yè)守法證據(jù)進(jìn)行保留，同時作為現(xiàn)場核查的資料。所有監(jiān)測記錄要求至少保存5年，且可根據(jù)管理部門的要求而延長。

CNSphoto供圖

報告是對持證單位守法的基本要求，主要包括月度監(jiān)測數(shù)據(jù)報告、半年度偏差報告、年度守法報告、違規(guī)報告和污染事故報告。年度報告定位為總結(jié)性報告，包括監(jiān)測說明、年度達(dá)標(biāo)排放情況、偏差出現(xiàn)情況和擬定的達(dá)標(biāo)計劃等。這些報告都應(yīng)當(dāng)公開。

點源排污許可證制度的實施

點源排污許可證制度是一個能夠?qū)F(xiàn)有點源排放控制政策整合起來的“一證式管理”綜合性制度，用一個排污許可證的形式，將政府部門對點源的全部排放控制要求以規(guī)范性文件明確和清楚地記載到許可證中，具有法律效力。許可證的有效期通常為5年，有效期滿后需要向政府部門提出更新申請。

政府部門的職責(zé)就是制定許可證的具體實施條例，監(jiān)督許可證的發(fā)放、執(zhí)行以及核查守法證據(jù)，規(guī)范行政執(zhí)法。同時，根據(jù)污染物付費原則，排污單位可根據(jù)政府要求繳納一定的許可證費。當(dāng)排污單位違反許可證要求時，則會受到相應(yīng)處罰。為了達(dá)到制止違法行為的目的，行政處罰力度要加大，提高排污單位的違法成本。通過守法監(jiān)測、記錄和報告，解決政府和排污單位排放信息不對稱的難題，可為更加合理的環(huán)境保護(hù)決策奠定基礎(chǔ)。

雖然目前我國還未形成健全的點源排污許可證制度體系，但是已經(jīng)具備了條件和基礎(chǔ)。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條明確提出“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”；2015年《水污染防治行動計劃》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加緊制定水排污許可證相關(guān)政策。在此背景和契機(jī)下，如今我國的污染治理技術(shù)水平、管理水平已經(jīng)足夠支持排放標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷升級，通過整合我國現(xiàn)有對點源排放控制的政策，同時借鑒發(fā)達(dá)國家成熟的排污許可證制度體系寶貴經(jīng)驗，重新設(shè)計以保障水質(zhì)達(dá)標(biāo)為目標(biāo)的點源排污許可證制度，對于我國水環(huán)境質(zhì)量的改善顯得尤為急切和重要。

（作者單位：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院）