解碼跨境擔(dān)保外匯管理

文/胥良 編輯/靖立坤

解碼跨境擔(dān)保外匯管理

文/胥良 編輯/靖立坤

《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》建立了我國(guó)跨境擔(dān)保外匯管理的基本框架。實(shí)施近兩年來(lái)，幫助企業(yè)更好地規(guī)避了融資中的貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，極大地便利了我國(guó)跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展。針對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，外匯管理部門應(yīng)在進(jìn)一步釋放跨境擔(dān)保支持涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的同時(shí)，形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。——編者

29號(hào)文實(shí)施后，極大地便利了跨境貿(mào)易和投融資、國(guó)際工程承包等跨境業(yè)務(wù)活動(dòng)中的擔(dān)保行為。

2014年6月1日，《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)[2014]29號(hào)，下稱29號(hào)文）及其操作指引的正式實(shí)施，建立了我國(guó)跨境擔(dān)保外匯管理政策的基本框架。此規(guī)定明確了納入外匯局登記范圍的跨境擔(dān)保類型，取消了內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)的數(shù)量限制、股權(quán)關(guān)系要求及擔(dān)保人和被擔(dān)保人的財(cái)務(wù)指標(biāo)限制，以及內(nèi)資企業(yè)外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)的事前審批等，極大便利了跨境貿(mào)易和投融資、國(guó)際工程承包等跨境業(yè)務(wù)活動(dòng)中的擔(dān)保行為。

29號(hào)文實(shí)施后，我國(guó)的跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)大幅增長(zhǎng)，有力地支持了涉外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在其發(fā)布兩周年之際，本文在回顧和梳理我國(guó)跨境擔(dān)保外匯管理政策的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行規(guī)定存在的問(wèn)題進(jìn)行分析探討，并就如何進(jìn)一步推進(jìn)跨境擔(dān)保外匯管理改革提出建議。

現(xiàn)行有效的跨境擔(dān)保外匯管理政策

29號(hào)文及其操作指引的實(shí)施，建立了我國(guó)跨境擔(dān)保外匯管理的基本框架，并將跨境擔(dān)保界定為擔(dān)保履約后產(chǎn)生跨境資金流動(dòng)或資產(chǎn)所有權(quán)的跨境轉(zhuǎn)讓、對(duì)我國(guó)國(guó)際收支產(chǎn)生影響的擔(dān)保交易；同時(shí)，根據(jù)擔(dān)保人、被擔(dān)保人、受益人的注冊(cè)地及擔(dān)保物權(quán)所在地的不同組合，將跨境擔(dān)保劃分為14類，將其中履約后會(huì)增加我國(guó)的對(duì)外債權(quán)或?qū)ν鈧鶆?wù)的內(nèi)保外貸和外保內(nèi)貸，納入了擔(dān)保登記范圍。29號(hào)文的主要政策變化體現(xiàn)在以下幾方面：

一是在內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)中，取消了擔(dān)保的股權(quán)比例關(guān)系要求、擔(dān)保人與擔(dān)保人財(cái)務(wù)指標(biāo)限制、擔(dān)保額度的數(shù)量控制，但保留了未經(jīng)核準(zhǔn)擔(dān)保項(xiàng)下主債務(wù)資金不得以直接或間接方式調(diào)入境內(nèi)使用的要求。此外，適當(dāng)開放了個(gè)人的內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)。

二是外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)的借款主體為境內(nèi)依法設(shè)立的中外資企業(yè)，外保內(nèi)貸存在數(shù)量控制，履約后的對(duì)外負(fù)債不得超過(guò)企業(yè)上年度凈資產(chǎn)數(shù)額與既有外債額度之和，超過(guò)部分要處罰當(dāng)事人；金融機(jī)構(gòu)履約款涉及結(jié)匯或購(gòu)匯，需經(jīng)外匯局核準(zhǔn)。

三是其他形式跨境擔(dān)保無(wú)須登記，但擔(dān)保履約后涉及外債或債權(quán)發(fā)生變更的，需辦理變更登記。

四是實(shí)現(xiàn)外匯管理上的擔(dān)保合規(guī)性與合同的有效性脫鉤，并對(duì)履行擔(dān)保義務(wù)時(shí)涉及的資金兌換予以管控。這既破解了部門間擔(dān)保管理政策不配套導(dǎo)致外匯局可能存在行政風(fēng)險(xiǎn)的局面，也對(duì)擔(dān)保當(dāng)事人形成了約束。這也就是說(shuō)，當(dāng)事人簽訂的跨境擔(dān)保合同即使不登記，也不影響合同的有效性；但在發(fā)生擔(dān)保履約時(shí)，由于不符合跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定，境內(nèi)主體收付匯不僅存在障礙，還面臨被外匯管理部門處罰的風(fēng)險(xiǎn)。這一規(guī)定有利于引導(dǎo)擔(dān)保主體主動(dòng)按照跨境擔(dān)保管理規(guī)定履行登記義務(wù)。

五是銀行通過(guò)資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)上報(bào)內(nèi)保外貸及外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)；企業(yè)及非銀行金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)保外貸，須逐筆辦理登記。

六是取消了跨境擔(dān)保履約的核準(zhǔn)手續(xù)，銀行審核真實(shí)性、合規(guī)性后可辦理自身或代客的擔(dān)保履約款收付。

七是設(shè)置了適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管控措施，如違約暫停條款、將銀行擔(dān)保履約率納入銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定年度考核以及必要的核查檢查措施。

29號(hào)文取消了之前對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)的諸多限制性條件，中資企業(yè)無(wú)須事先審批也可以接受境外擔(dān)保境內(nèi)融資，極大地便利了我國(guó)跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)因此增長(zhǎng)迅猛。以上海為例，上海市2016年3月的內(nèi)保外貸余額比2014年5月增長(zhǎng)了103%，其中的融資性擔(dān)保余額增長(zhǎng)114%；而擔(dān)保履約率只有千分之三左右，較2014年略有上升 。

現(xiàn)行政策中有待完善的方面

29號(hào)文雖然便利了跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展，但在近兩年的政策執(zhí)行和管理實(shí)踐中，也發(fā)現(xiàn)了一些操作層面和政策層面的問(wèn)題，需要進(jìn)一步加以改進(jìn)。

內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)保外貸作為或有債務(wù)，一旦發(fā)生履約將會(huì)導(dǎo)致實(shí)際的資金流出，對(duì)我國(guó)國(guó)際收支及人民幣匯率的穩(wěn)定產(chǎn)生影響，如管理不慎還可能演變?yōu)橘Y金外逃或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的通道。雖然外匯局已通過(guò)對(duì)履約的非銀行機(jī)構(gòu)暫停擔(dān)保業(yè)務(wù)和將銀行履約率納入年度考核等風(fēng)險(xiǎn)控制措施管控此類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)踐中還是存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患：

一是主體資格合法性審核不到位。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外投資設(shè)立企業(yè)，或者境外注冊(cè)企業(yè)的實(shí)際控制人在我國(guó)境內(nèi)的，境內(nèi)投資者應(yīng)在有關(guān)境外投資主管部門辦理境外投資審批或備案，而后在外匯局辦理境外投資外匯登記，此類境外企業(yè)方為合法設(shè)立的境外主體。有些銀行在辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)時(shí)，僅審核境外機(jī)構(gòu)是否在境外當(dāng)?shù)刈?cè)，而對(duì)于企業(yè)的股東或?qū)嶋H控制人情況根本不做盡職調(diào)查。特別是在境內(nèi)申請(qǐng)人存入足額保證金或取得銀行授信的情況下，會(huì)毫無(wú)顧忌地為此類實(shí)際控制人為我國(guó)境內(nèi)企業(yè)或自然人卻未辦理境外投資外匯登記的境外企業(yè)出具擔(dān)保。由于這類企業(yè)并非通過(guò)合法途徑設(shè)立，為其提供擔(dān)保增加資本外逃的風(fēng)險(xiǎn)。

二是忽視對(duì)被擔(dān)保人還款能力的審查。部分銀行出具對(duì)外擔(dān)保，主要是基于對(duì)反擔(dān)保人的抵押、質(zhì)押或授信，在確認(rèn)擔(dān)保履約后其權(quán)益能夠得到保障的情況下，對(duì)被擔(dān)保人的履約能力即第一還款人現(xiàn)金流狀況的審核往往較為寬松。這使得一些財(cái)務(wù)狀況不佳的境外企業(yè)也被納入擔(dān)保對(duì)象，導(dǎo)致履約有所增加。

三是擔(dān)保履約后境外債權(quán)登記和管理未落實(shí)到位，存在境內(nèi)資金外流的風(fēng)險(xiǎn)。目前，境內(nèi)銀行大都是使用反擔(dān)保人資金對(duì)外履約，銀行并非是債權(quán)人。而絕大多數(shù)非金融機(jī)構(gòu)反擔(dān)保人并不知曉其對(duì)外債權(quán)的登記責(zé)任，未及時(shí)辦理對(duì)外債權(quán)登記。特別是如果發(fā)生履約后，反擔(dān)保人又轉(zhuǎn)到另一家銀行辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)，在信息不對(duì)稱的情況下，存在擔(dān)保履約的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

四是融資性擔(dān)保的主債務(wù)資金用途難以得到有效監(jiān)控。雖然內(nèi)保外貸政策規(guī)定擔(dān)保項(xiàng)下主債務(wù)資金只能用于境外企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的支出，不得直接或間接調(diào)入境內(nèi)使用，但擔(dān)保銀行跟蹤、了解擔(dān)保項(xiàng)項(xiàng)下主債務(wù)資金用途存在一定困難，只有在境外債權(quán)人或被擔(dān)保人或反擔(dān)保人配合的情況下，才能夠?qū)⒂猛靖櫬湓趯?shí)處。而目前，大多數(shù)銀行對(duì)用途的跟蹤審查只能停留在表面上。

五是內(nèi)保外貸政策與境外放款及人民幣跨境擔(dān)保關(guān)系尚未協(xié)調(diào)配套。內(nèi)保外貸政策要求，境內(nèi)機(jī)構(gòu)辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)需從主體資格合法性、商業(yè)合理性、主債務(wù)資金用途或基礎(chǔ)交易背景、履約傾向性及潛在沖突等維度進(jìn)行真實(shí)性、合規(guī)性和合理性審查，對(duì)于主債務(wù)資金直接或間接調(diào)回的不予登記，體現(xiàn)了宏觀審慎和微觀審慎相結(jié)合的管理理念；相對(duì)而言，境外放款政策在放款資金用途上并無(wú)具體要求和監(jiān)控措施，對(duì)展期次數(shù)也未加以限制。這導(dǎo)致一些企業(yè)在辦理內(nèi)保外貸受阻或存在被核查檢查風(fēng)險(xiǎn)的情況下，轉(zhuǎn)而通過(guò)境外放款達(dá)到其資金流出的目的。有些境內(nèi)企業(yè)以小貸大，境外放款余額甚至達(dá)到貸款人凈資產(chǎn)的數(shù)十倍。

此外，在擔(dān)保幣種及主債務(wù)幣種均是人民幣的情況下，一些銀行和企業(yè)并未執(zhí)行外匯局的跨境擔(dān)保外匯管理政策，而人民銀行也未就跨境擔(dān)保制定專門的管理規(guī)定。這使一些不能辦理的外匯形式跨境擔(dān)保轉(zhuǎn)而通過(guò)人民幣跨境擔(dān)保方式操作。本外幣跨境擔(dān)保政策的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了監(jiān)管套利行為，進(jìn)而也干擾了我國(guó)對(duì)全口徑跨境擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的管控。

外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)中有待解決的問(wèn)題

目前，外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)中的內(nèi)貸僅限于境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的授信，其他債權(quán)債務(wù)關(guān)系及非金融機(jī)構(gòu)授信未納入開放范圍，有些合理需求得不到滿足。如上海的融資租賃公司中，99%以上的為非“一行三會(huì)”批準(zhǔn)設(shè)立的非金融類融資租賃公司，此類租賃公司按照企業(yè)進(jìn)行管理。租賃業(yè)務(wù)中，承租人承擔(dān)對(duì)租賃公司支付租金的義務(wù)，承租人的境外母公司或關(guān)聯(lián)公司等提供擔(dān)保合情合理，但由于債權(quán)為為非金融機(jī)構(gòu)，此類業(yè)務(wù)不予登記。再如，境內(nèi)銀行基于境外機(jī)構(gòu)的反擔(dān)保，轉(zhuǎn)開保函給另一家境內(nèi)銀行，為其對(duì)境內(nèi)企業(yè)的授信提供擔(dān)保，但由于轉(zhuǎn)開保函通常并無(wú)對(duì)境內(nèi)企業(yè)的授信，此類境外擔(dān)保也不予登記。上述業(yè)務(wù)需求較為普遍，但由于受目前的跨境擔(dān)保政策所限，得不到支持。

其他形式跨境擔(dān)保中存在的風(fēng)險(xiǎn)

除內(nèi)保外貸和外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)之外的其他形式跨境擔(dān)保無(wú)須辦理?yè)?dān)保登記，但其發(fā)生履約后也可能產(chǎn)生跨境資金流動(dòng)或資產(chǎn)所有權(quán)跨境轉(zhuǎn)移，對(duì)我國(guó)國(guó)際收支產(chǎn)生影響。有些銀行誤認(rèn)為無(wú)須登記的就無(wú)須管理。實(shí)際上，此類擔(dān)保在發(fā)生履約時(shí)，無(wú)論是收匯還是購(gòu)付匯，銀行仍需從主體資格合法性、商業(yè)合理性、主債務(wù)資金用途及基礎(chǔ)交易情況、履約傾向性及是否存在潛在沖突等維度進(jìn)行真實(shí)性、合規(guī)性和合理性審查，以防范套利套匯和跨境資金異常流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，對(duì)于“內(nèi)外內(nèi)”的其他形式跨境擔(dān)保也需要高度關(guān)注。有些境內(nèi)銀行的分賬核算單元（FTU）對(duì)境外機(jī)構(gòu)發(fā)放境外貸款，境外機(jī)構(gòu)再以FDI或借貸等方式回流境內(nèi)使用，實(shí)際上境內(nèi)銀行的貸款披著外資身份又流入境內(nèi)。

進(jìn)一步改進(jìn)跨境擔(dān)保外匯管理

跨境擔(dān)保外匯管理的目標(biāo)在于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，支持合法合規(guī)的涉外經(jīng)濟(jì)交易，并防范通過(guò)跨境擔(dān)保途徑實(shí)現(xiàn)套匯套利和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等行為，以及跨境擔(dān)保惡意履約導(dǎo)致的異常跨境資金流動(dòng)對(duì)我國(guó)國(guó)際收支平衡和人民幣匯率穩(wěn)定的影響?？缇硴?dān)保管理政策的改革完善將進(jìn)一步釋放跨境擔(dān)保在支持涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的紅利，并形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。針對(duì)跨境擔(dān)保外匯管理中暴露出來(lái)的一些問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)管理以防風(fēng)險(xiǎn)、理順與相關(guān)管理政策的關(guān)系以提高管理的整體效果、進(jìn)一步開放存在迫切需求的子項(xiàng)以支持涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面著手，進(jìn)一步推進(jìn)改革。

加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)管理、落實(shí)防風(fēng)險(xiǎn)措施。一是要求擔(dān)保人加強(qiáng)對(duì)內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)中對(duì)被擔(dān)保人主體資格合法性的審核職責(zé)，按照穿透式管理的要求，核實(shí)被擔(dān)保人的實(shí)際控制人情況。對(duì)于實(shí)際控制人在我國(guó)境內(nèi)，卻未辦理境外投資外匯登記的擔(dān)保行為，一律不予辦理。二是加強(qiáng)履約傾向性的審核。無(wú)論是否存在足額保證金等反擔(dān)保措施，均須審核被擔(dān)保人的財(cái)務(wù)狀況，核實(shí)其是否具有充足現(xiàn)金流以覆蓋債務(wù)本息，或履行非融資交易的能力。三是對(duì)發(fā)生擔(dān)保履約的擔(dān)保人進(jìn)行重點(diǎn)核查檢查，對(duì)于因未切實(shí)履行審核職責(zé)導(dǎo)致?lián)Ｂ募s發(fā)生的，一經(jīng)核實(shí)從嚴(yán)查處，以威懾違規(guī)擔(dān)保行為。四是明確內(nèi)保外貸擔(dān)保履約后反擔(dān)保人辦理對(duì)外債權(quán)登記的責(zé)任?？煽紤]在銀行審核的材料中，加入反擔(dān)保人出具擔(dān)保履約后辦理對(duì)外債權(quán)登記的承諾，并以此作為銀行出具擔(dān)保的條件。五是探索持續(xù)監(jiān)控境外主債務(wù)資金的有效方式，可要求被擔(dān)保人或反擔(dān)保人或境外債權(quán)行定期反饋主債務(wù)資金的使用情況。

適當(dāng)開放跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)中一些風(fēng)險(xiǎn)較小而需求突出的子項(xiàng)。一是研究開放目前存在普遍需求且債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰的非金融機(jī)構(gòu)債權(quán)類的外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)。如對(duì)非銀行系融資租賃公司的境內(nèi)應(yīng)收租賃款的境外擔(dān)保，開放銀行轉(zhuǎn)開保函類非授信業(yè)務(wù)。二是適當(dāng)放寬內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)中的資金回流限制，對(duì)于確有合理需要且屬于國(guó)家支持的項(xiàng)目，以直接投資方式調(diào)入境內(nèi)使用的，可考慮予以核準(zhǔn)。

協(xié)調(diào)跨境擔(dān)保、對(duì)外放款及人民幣跨境擔(dān)保等政策的管理要求，形成統(tǒng)一的、全口徑的跨境擔(dān)保管理政策。一是明確跨境擔(dān)保不得辦理的業(yè)務(wù)也不得通過(guò)境外放款渠道繞道辦理，避免監(jiān)管套利。二是將主債務(wù)幣種及擔(dān)保幣種均為人民幣形式的跨境擔(dān)保納入跨境外匯擔(dān)保管理規(guī)定，分賬核算FTU的境外放款下的擔(dān)保，參照離岸業(yè)務(wù)管理辦法納入內(nèi)保外貸或外保內(nèi)貸管理范圍。三是對(duì)其他形式跨境擔(dān)保資金回流予以適當(dāng)管控。對(duì)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)擔(dān)保的境內(nèi)銀行或非銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放的境外貸款再以FDI或借貸方式回流境內(nèi)使用的，即“內(nèi)外內(nèi)”的擔(dān)保資金回流，原則上不得辦理。此類交易實(shí)際上是境內(nèi)銀行貸款繞道后以假外資身份回流。也可從源頭上堵住此類境外放款業(yè)務(wù)，即明確境內(nèi)銀行發(fā)放的境外貸款不得以外債、FDI或證券投資等方式直接或間接回流。

對(duì)外擔(dān)保外匯管理

對(duì)外擔(dān)保是指擔(dān)保人向債權(quán)人書面做出具有法律約束力、將按照擔(dān)保合同約定履行相關(guān)付款義務(wù)的承諾，并可能產(chǎn)生資金跨境收付或資產(chǎn)所有權(quán)跨境轉(zhuǎn)移等國(guó)際收支交易的擔(dān)保行為。對(duì)外擔(dān)保中的擔(dān)保人注冊(cè)地在境內(nèi)、債務(wù)人或債權(quán)人至少有一方注冊(cè)地在境外。我國(guó)對(duì)于對(duì)外擔(dān)保的管理始于1987年，至今經(jīng)歷了多次的政策調(diào)整。

第一次規(guī)范與調(diào)整

此階段存在嚴(yán)格數(shù)量限制，設(shè)置了股權(quán)比例關(guān)系、盈利狀況及凈總資產(chǎn)比例等門檻，并采取逐筆登記和履約核準(zhǔn)相結(jié)合的管理方式。

按照相關(guān)規(guī)定，內(nèi)資企業(yè)只能為其子公司或參股企業(yè)中中方投資比例部分提供擔(dān)保；中資金融機(jī)構(gòu)只能為中方投資部分對(duì)應(yīng)的債務(wù)提供擔(dān)保；境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)則未納入提供對(duì)外擔(dān)保的管理范圍。

我國(guó)對(duì)于對(duì)外擔(dān)保的規(guī)范性文件始于1987年。當(dāng)年，中國(guó)人民銀行發(fā)布《境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供外匯擔(dān)保的暫行管理辦法》，明確境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)只能以自有外匯提供擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)提供的外匯擔(dān)保總額與外匯債務(wù)總額不得超過(guò)其自有外匯資金的20倍。外匯局為外匯擔(dān)保的行政管理機(jī)構(gòu)，境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供對(duì)外擔(dān)保后須在十日內(nèi)向外匯局備案。這是我國(guó)第一部涉及跨境擔(dān)保的管理規(guī)定。

1991年，人民銀行對(duì)《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外提供外匯擔(dān)保管理辦法》進(jìn)行了修訂，加強(qiáng)了對(duì)外擔(dān)保的管理，明確境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供對(duì)外擔(dān)保需先審批后登記。

人民銀行于1996年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法》及1997年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法實(shí)施細(xì)則》，將外匯擔(dān)保調(diào)整為對(duì)外擔(dān)保，明確擔(dān)保履約須經(jīng)外匯局核準(zhǔn)。此次發(fā)布的《辦法》主要包含以下內(nèi)容：一是區(qū)分融資性擔(dān)保和非融資性擔(dān)保，擔(dān)保形式區(qū)分為保證、抵押和質(zhì)押。二是規(guī)定非金融機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保不得超過(guò)上年度外匯收入，且不超過(guò)其凈資產(chǎn)的50%，并對(duì)擔(dān)保人的資產(chǎn)負(fù)債率及被擔(dān)保人的財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行了限定。三是明確中資銀行提供融資性擔(dān)保及非銀行機(jī)構(gòu)提供對(duì)外擔(dān)保需事前審批。中資銀行非融資性擔(dān)保實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債比例管理；非金融機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保需逐筆登記；金融機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保按月報(bào)送擔(dān)保情況月報(bào)表。四是規(guī)定內(nèi)資企業(yè)只能為其子公司或慘股企業(yè)中中方投資比例部分對(duì)應(yīng)的債務(wù)提供擔(dān)保，中資銀行只能為中方投資比例部分對(duì)應(yīng)的債務(wù)提供擔(dān)保。五是明確了擔(dān)保履約的管理，要求境內(nèi)機(jī)構(gòu)擔(dān)保履約均需外匯局核準(zhǔn)。這一管理辦法和實(shí)施細(xì)則沿用時(shí)間長(zhǎng)達(dá)18年，直到2014年才廢止。

第二次調(diào)整

這一次調(diào)整主要是將境內(nèi)外資銀行提供的涉外擔(dān)保納入了對(duì)外擔(dān)保管理范圍。

2004年6月26日《境內(nèi)外資銀行外債管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2004年9號(hào)令）的實(shí)施，將境內(nèi)外資銀行從境外舉借外債納入了數(shù)量控制范圍，實(shí)施指標(biāo)管理；同時(shí)，將境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)提供的涉外擔(dān)保納入對(duì)外擔(dān)保管理范圍，明確境內(nèi)外資銀行融資性擔(dān)保需逐筆核準(zhǔn)，非融資性擔(dān)保實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債比例管理，按月上報(bào)擔(dān)保情況報(bào)表。

第三次調(diào)整

此次調(diào)整主要是對(duì)境內(nèi)銀行提供融資性對(duì)外擔(dān)保管理方式進(jìn)行了微調(diào)。

為便利“走出去”企業(yè)的境外融資活動(dòng)，2005年外匯局發(fā)布《關(guān)于調(diào)整境內(nèi)銀行為境外投資企業(yè)提供融資性對(duì)外擔(dān)保管理方式的通知》（匯發(fā)[2005]61號(hào)），將境內(nèi)銀行為境外投資企業(yè)提供融資性擔(dān)保的管理方式，由逐筆審批調(diào)整為按年度余額指標(biāo)進(jìn)行管理，在指標(biāo)范圍內(nèi)自行提供擔(dān)保，按月報(bào)送報(bào)表。

第四次調(diào)整

這次調(diào)整對(duì)對(duì)外擔(dān)保管理方式做出了較大改進(jìn)。

2010年7月，外匯局發(fā)布《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2010]39號(hào)，下稱39號(hào)文），將銀行擔(dān)保余額及外匯債務(wù)余額之和不超過(guò)自有外匯資金20倍的要求，調(diào)整為擔(dān)保余額不超過(guò)本外幣實(shí)收資本或營(yíng)運(yùn)資金的50%，或外匯凈資產(chǎn)數(shù)額；同時(shí)，明確境內(nèi)銀行對(duì)于境內(nèi)外企業(yè)的融資性對(duì)外擔(dān)保均納入余額指標(biāo)管理范圍，境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)可為由境內(nèi)企業(yè)投資、直接或間接持股的企業(yè)提供對(duì)外擔(dān)保，包括境內(nèi)企業(yè)的子公司或參股企業(yè)，也可是其孫公司或股權(quán)關(guān)系往下延伸的間接持股企業(yè)，但不能為其母公司及關(guān)聯(lián)公司提供擔(dān)保。同時(shí)，39號(hào)文還取消了企業(yè)擔(dān)保的上年度外匯收入限制、凈資產(chǎn)規(guī)模以及凈總資產(chǎn)比例限制等，要求被擔(dān)保人凈資產(chǎn)需為正值，且不得為連續(xù)三年虧損的企業(yè)。此外，還取消了銀行對(duì)外擔(dān)保的履約核準(zhǔn)，但企業(yè)及非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保仍需逐筆核準(zhǔn)。在登記管理上，要求銀行以紙質(zhì)報(bào)表方式按月集中上報(bào)擔(dān)保數(shù)據(jù)，企業(yè)及未實(shí)行余額指標(biāo)管理的非銀行金融機(jī)構(gòu)采取逐筆登記的管理方式。

39號(hào)文在相當(dāng)程度上解決了長(zhǎng)期以來(lái)制約境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保的一些突出問(wèn)題，如境內(nèi)企業(yè)的外匯收入只能為直接投資企業(yè)而非孫公司等間接持股企業(yè)提供擔(dān)保的限制，以及銀行擔(dān)保履約核準(zhǔn)影響履約時(shí)效進(jìn)而可能影響銀行國(guó)際信譽(yù)等問(wèn)題。因此，39號(hào)文得到了市場(chǎng)主體的普遍歡迎，也促進(jìn)了涉外經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)的順利進(jìn)行。

從以上對(duì)對(duì)外擔(dān)保政策的演變分析來(lái)看，外匯局在對(duì)外擔(dān)保管理政策上多年以來(lái)的落腳點(diǎn)是控風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在數(shù)量限制和較為嚴(yán)格的主體資格限制。但從支持涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，也對(duì)管理政策不斷進(jìn)行了調(diào)整，如將對(duì)被擔(dān)保人只能為境內(nèi)企業(yè)的直接子公司的要求放寬到我國(guó)境內(nèi)企業(yè)投資、直接或間接持股的公司，體現(xiàn)了政策與時(shí)俱進(jìn)，不斷適應(yīng)市場(chǎng)需求。

外保內(nèi)貸外匯管理

外保內(nèi)貸是指擔(dān)保人注冊(cè)地在境外、債務(wù)人和債權(quán)人注冊(cè)地均在境內(nèi)的跨境擔(dān)保。其中，內(nèi)貸僅限于境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)從境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借用貸款或從境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)獲得授信額度等。我國(guó)對(duì)于外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)的管理也經(jīng)歷了多次政策調(diào)整。

第一次規(guī)范

1998年，人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)外匯擔(dān)保項(xiàng)下人民幣貸款業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)[1998]458號(hào)），第一次明確了外保內(nèi)貸的業(yè)務(wù)范圍。規(guī)定允許境外金融機(jī)構(gòu)及境內(nèi)外資銀行擔(dān)保境內(nèi)外資企業(yè)從境內(nèi)中資銀行總行及其授權(quán)的分行舉借人民幣貸款，擔(dān)保履約后由被擔(dān)保人辦理外債登記；同時(shí)，規(guī)定還明確外保內(nèi)貸需在外匯局辦理登記，履約資金結(jié)匯由外匯局核準(zhǔn)。

第二次調(diào)整

1999年，人民銀行發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)外匯貸款項(xiàng)下人民幣貸款管理問(wèn)題的通知》（銀發(fā)[1999]223號(hào)），一是取消了或有負(fù)債登記要求，履約結(jié)匯可由貸款行自行辦理；二是放寬了準(zhǔn)入條件，境外擔(dān)保行資質(zhì)不再限制是A+以上的銀行，但債權(quán)人仍要求為中資銀行，債務(wù)人只能為外資企業(yè)；三是在人民幣貸款用途上也有所放寬，允許用于固定資產(chǎn)投資，期限上要求最長(zhǎng)不超過(guò)5年。

第三次調(diào)整

2004年發(fā)布《境內(nèi)外資銀行外債管理辦法》，規(guī)定境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)不得為境內(nèi)外資企業(yè)從境內(nèi)中資銀行舉借人民幣貸款提供外匯擔(dān)保，被擔(dān)保人只能為境外機(jī)構(gòu)。

第四次調(diào)整

2005年，外匯局相繼發(fā)布了《關(guān)于2005年境內(nèi)外資銀行短期外債指標(biāo)核定工作的通知》（匯發(fā)[2005]4號(hào)，下稱4號(hào)文）、《關(guān)于外匯擔(dān)保項(xiàng)下人民幣貸款管理問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（匯發(fā)[2005]26號(hào)，下稱26號(hào)文）以及《關(guān)于完善外債管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2005]74號(hào)，下稱74號(hào)文），從防風(fēng)險(xiǎn)角度加強(qiáng)了外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)的管理。

4號(hào)文的主要規(guī)定包括：境內(nèi)中外資金融機(jī)構(gòu)均可以辦理境內(nèi)外資企業(yè)的境外擔(dān)保項(xiàng)下的人民幣貸款業(yè)務(wù)；由借款人辦理或有債務(wù)的逐筆登記；在簽約環(huán)節(jié)納入“投注差”外債額度管理；履約款結(jié)匯需經(jīng)外匯局核準(zhǔn)，履約后由借款人辦理外債登記，但與對(duì)應(yīng)的或有債務(wù)不重復(fù)占用外債額度。26號(hào)文則將境外擔(dān)保項(xiàng)下境內(nèi)外資企業(yè)的外幣貸款也納入或有債務(wù)登記范圍，以實(shí)現(xiàn)全口徑或有債務(wù)的管理。

根據(jù)4號(hào)文的規(guī)定，在或有債務(wù)簽約環(huán)節(jié)就需納入“投注差”外債額度控制。這大大壓縮了外資企業(yè)的借債空間，社會(huì)反響強(qiáng)烈。2005年12月1日實(shí)施的74號(hào)文，調(diào)整了外保內(nèi)貸的管理政策，將債務(wù)人逐筆辦理或有債務(wù)登記調(diào)整為由債權(quán)行按月集中登記，履約時(shí)將對(duì)外負(fù)債納入外資企業(yè)的外債額度管理。

第五次調(diào)整

2012年4月，外匯局發(fā)布《關(guān)于核定部分分局中資企業(yè)外保內(nèi)貸額度有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2012]24號(hào)），適度開放了中資企業(yè)的外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)，允許試點(diǎn)地區(qū)中資企業(yè)在外匯局核定的指標(biāo)內(nèi)可接受境外擔(dān)保從境內(nèi)融資。

第六次調(diào)整

2013年4月，外匯局發(fā)布《外債登記管理辦法》（匯發(fā)[2013]19號(hào)）及其操作指引，明確內(nèi)資企業(yè)接受境外擔(dān)保境內(nèi)融資的政策在全國(guó)推廣，內(nèi)資企業(yè)辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)須事先取得外匯局核定的指標(biāo)。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）

外匯局上海市分局