銀保監(jiān)會(huì)亮相

張燕

2018年3月26日下午3點(diǎn)，中國(guó)人民銀行召開(kāi)局級(jí)以上干部會(huì)議上，宣布由郭樹(shù)清出任央行黨委書(shū)記、副行長(zhǎng)的決定。

根據(jù)《人民銀行法》第十一條規(guī)定，中國(guó)人民銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民銀行的工作，副行長(zhǎng)協(xié)助行長(zhǎng)工作。郭樹(shù)清在會(huì)議上也表示，“以后要在央行的具體業(yè)務(wù)和行政事務(wù)上，做好易綱行長(zhǎng)的助手。易綱行長(zhǎng)是央行具體業(yè)務(wù)的第一負(fù)責(zé)人?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/04/10/qkimageszjzkzjzk201813zjzk20181319-1-l.jpg"/>

此前召開(kāi)的銀保監(jiān)會(huì)議上，61歲的郭樹(shù)清被宣布任命為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)黨委書(shū)記、主席，此次再次出任央行黨委書(shū)記、副行長(zhǎng)，在外界看來(lái)，一方面有利于推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革措施落地，尤其是涉及到人員配置和權(quán)責(zé)分明等問(wèn)題。另一方面，也有利于央行和銀保監(jiān)會(huì)在新的改革措施下加強(qiáng)協(xié)作?！坝绕涫窃诤暧^審慎政策職責(zé)歸到央行后，有利于央行在今后系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控中起到牽頭作用?！睒I(yè)內(nèi)人士評(píng)論說(shuō)。

銀監(jiān)保監(jiān)有共同性，合并有利于整合監(jiān)管資源

根據(jù)3月17日下午十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合后，組建成為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位；銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的重要立法權(quán)及審慎規(guī)制權(quán)劃入中國(guó)人民銀行。

3月13日上午，國(guó)務(wù)委員王勇在向全國(guó)人大作關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的說(shuō)明時(shí)提到，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，深化金融監(jiān)管體制改革，主要目的是“解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問(wèn)題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線?！蓖跤峦瑫r(shí)提到，銀保監(jiān)會(huì)的主要職責(zé)包括防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，對(duì)于此次部門(mén)調(diào)整，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)內(nèi)部早有預(yù)期。去年年底，兩個(gè)部門(mén)的人事關(guān)系就已經(jīng)凍結(jié)，等待改革方案出臺(tái)。去年以來(lái)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了多個(gè)類似的監(jiān)管政策，包括治理亂象、清理問(wèn)題股權(quán)、規(guī)范資金運(yùn)用等。在外界看來(lái)，隨著銀行與保險(xiǎn)產(chǎn)品功能交叉趨同、銀保合作不斷深化，兩大監(jiān)管部門(mén)合并符合實(shí)際需求和國(guó)際慣例。

央行研究局局長(zhǎng)徐忠近日撰文表示，銀行與保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管是順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的必然選擇，統(tǒng)一監(jiān)管有利于集中整合監(jiān)管資源、發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效應(yīng)。同時(shí)，徐忠指出，我國(guó)近年來(lái)暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風(fēng)險(xiǎn)，身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門(mén)目標(biāo)沖突是重要原因。此次改革將發(fā)展與監(jiān)管職能分離，金融發(fā)展職能由人民銀行承擔(dān)，能使監(jiān)管者專注于監(jiān)管，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性。

全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)社保基金理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉表示，在資本充足率、償付能力以及自身風(fēng)險(xiǎn)匹配能力方面“保險(xiǎn)”和“銀行”有類似性，兩者都管理自身的資本收益匹配、風(fēng)險(xiǎn)收益匹配和久期匹配，銀保合并有相近性。

一位不愿具名的銀保監(jiān)會(huì)人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)在股權(quán)、資本、負(fù)債、匹配等方面的監(jiān)管本身就有共通之處，近年來(lái)銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)針對(duì)股權(quán)管理、保險(xiǎn)產(chǎn)品、銀行理財(cái)都相繼推出了類似的監(jiān)管辦法。盡管兩家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方向趨同，但是在具體業(yè)務(wù)上還是相對(duì)獨(dú)立的。此次改革后，職能部門(mén)會(huì)出現(xiàn)合并的情況，業(yè)務(wù)部門(mén)的調(diào)整應(yīng)該不會(huì)很大。

由分業(yè)監(jiān)管走向目標(biāo)監(jiān)管

“這次金融監(jiān)管體制改革方案，不是簡(jiǎn)單的‘分久必合、合久必分，而是基于對(duì)中國(guó)金融行業(yè)出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的判斷?！?月14日，全國(guó)人大代表、湖北銀監(jiān)局局長(zhǎng)賴秀福在湖北代表團(tuán)大會(huì)上發(fā)言稱，此次機(jī)構(gòu)改革方案“沒(méi)有回避對(duì)權(quán)力和利益的調(diào)整”，強(qiáng)化了功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，有利于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)、維護(hù)金融體系的安全穩(wěn)定。

縱觀我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沿革，監(jiān)管體制曾經(jīng)歷混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的過(guò)程。建國(guó)至上世紀(jì)90年代初，金融監(jiān)管基本由人民銀行集中主導(dǎo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐不斷加快，中國(guó)的金融監(jiān)管體系也從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。1992年到1999年期間，根據(jù)《關(guān)于金融體制改革的決定》逐漸明確了保險(xiǎn)、證券、銀行實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的原則。

從近年來(lái)金融業(yè)發(fā)展的情況來(lái)看，分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，尤其當(dāng)包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的業(yè)務(wù)鏈條延長(zhǎng)時(shí)，出現(xiàn)了部分領(lǐng)域監(jiān)管不到位，監(jiān)管空白，并且監(jiān)管套利的情況。2015年的股市大跌、寶萬(wàn)之爭(zhēng)、僑興債等重大事件都對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。金融風(fēng)險(xiǎn)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點(diǎn)明顯，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范超出了單個(gè)領(lǐng)域監(jiān)管部門(mén)的能力范圍。

樓繼偉在第十六屆企業(yè)高層發(fā)展論壇上表示，中國(guó)目前已經(jīng)是混業(yè)發(fā)展到極致的金融市場(chǎng)，同業(yè)、通道、嵌套、非標(biāo)等層出不窮，相互疊加，必須穿透到產(chǎn)品底層，才能識(shí)別真正的風(fēng)險(xiǎn)收益特征。

此外，“一行三會(huì)”在監(jiān)管過(guò)程中溝通不足現(xiàn)象較為嚴(yán)重，溝通效率低下，監(jiān)管信息的分享機(jī)制不夠暢通也是此前監(jiān)管體制備受爭(zhēng)議的原因之一。尤其近年來(lái)伴隨著新興的金融業(yè)態(tài)的出現(xiàn)和快速發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融管理部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)也不到位，對(duì)這些新興金融業(yè)態(tài)的行為和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺位。

李克強(qiáng)總理3月20日在記者會(huì)上表示，此次機(jī)構(gòu)改革將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，是要防止規(guī)避監(jiān)管的行為發(fā)生。

銀監(jiān)會(huì)國(guó)際部主任范文仲認(rèn)為，監(jiān)管時(shí)不應(yīng)只看機(jī)構(gòu)的名稱，“不論是理財(cái)、信托、基金還是Fintech（金融科技）、P2P、眾籌，不要看名稱，只要具有社會(huì)資金歸集功能的就要明確準(zhǔn)入的要求；只要進(jìn)行顯性或隱性收益承諾的，就要具備負(fù)資本和撥備的損失吸收能力；只要存在期限錯(cuò)配、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換這種特質(zhì)，就要遵守相應(yīng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)則?！彼硎?，很多人把宏觀審慎理解為監(jiān)管的架構(gòu)或者哪些機(jī)構(gòu)要扮演更主要的角色，其實(shí)監(jiān)管的架構(gòu)變革只是表象，最關(guān)鍵的還是監(jiān)管的原則和理念。

發(fā)展、監(jiān)管職能分離，將“監(jiān)管姓監(jiān)”落到實(shí)處

值得注意的是，此次金融監(jiān)管體制改革方案將銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的重要立法權(quán)及審慎規(guī)制權(quán)劃入了中國(guó)人民銀行。金融監(jiān)管部門(mén)不再負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)問(wèn)題由金融委統(tǒng)一規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展職能和監(jiān)管職能的分離，有利于將“監(jiān)管姓監(jiān)”真正落到實(shí)處。

央行前行長(zhǎng)周小川在全國(guó)兩會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上表示，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)改革的主要思路已經(jīng)在2017年7月召開(kāi)的金融工作會(huì)議后披露，比如成立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)，其辦公室放在人民銀行，這都表明人民銀行將在新的金融監(jiān)管框架中起到重要作用，還有一些工作也需要人民銀行牽頭。

徐忠在撰文中指出，分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行、由人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)重大監(jiān)管政策的制定，主要有兩個(gè)考慮。一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離。監(jiān)管規(guī)則外生降低了監(jiān)管執(zhí)行部門(mén)的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標(biāo)偏離。二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。由中央銀行從維護(hù)金融系統(tǒng)全局穩(wěn)定的角度，負(fù)責(zé)重大金融監(jiān)管規(guī)則制定，包括制定跨市場(chǎng)交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，統(tǒng)一同類產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則落實(shí)功能監(jiān)管，從而有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，有力維護(hù)金融穩(wěn)定。

從國(guó)際上來(lái)看，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下建立起由央行統(tǒng)籌審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的綜合監(jiān)管框架，是2008年全球金融危機(jī)后國(guó)際社會(huì)的普遍做法。以英國(guó)為例，金融危機(jī)后，原本將審慎監(jiān)管從蘇格蘭銀行剝離的做法被否認(rèn)，蘇格蘭銀行再次承擔(dān)了集貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管職責(zé)，就是為了適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)下強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)內(nèi)部都設(shè)置了審慎規(guī)制局和法規(guī)局，組建之后這兩個(gè)部門(mén)是否保留目前還是未知數(shù)。前述銀保監(jiān)會(huì)人士表示，目前內(nèi)部正在研究制定“三定”方案，其中就涉及界定“重要法律法規(guī)”和“審慎監(jiān)管基本制度”，“二者之間既不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，也不能出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)，以免增加不同部門(mén)博弈的成本，未來(lái)監(jiān)管資源如何整合還是未知數(shù)?！?/p>