城市公共基礎設施PPT項目的融資模式研究

王哲

（中鐵六局集團有限公司，北京100036北京科技大學東凌經濟管理學院，北京100083）

?

城市公共基礎設施PPT項目的融資模式研究

王哲

（中鐵六局集團有限公司，北京100036
北京科技大學東凌經濟管理學院，北京100083）

摘要：本文首先對PPP項目融資模式的相關概念和理論進行界定并對融資模式和結構、運作方式等進行闡述，然后對國內外相關的成功案例進行剖析，最后從法律法規(guī)、政府職能、風險控制、融資結構等方面給出相關優(yōu)化的建議，期望可以為城市公共基礎設施建設的理論研究和實踐操作提供參考。

關鍵詞：城市公共基礎設施；PPP；融資模式；共贏

隨著經濟的發(fā)展和生活的進步，近年來城市公共基礎設施的需求在我國不斷增加，由于長期投入不足，城市公共基礎設施的供給存在極大的短缺，加上公共基礎設施自身對資金的需求較大，使得很多政府投入巨大，卻難以持續(xù)，如此就會導致陷入“公共基礎設施不足——投入不足——設施短缺加劇”的惡性循環(huán)。

為了緩解這一惡性循環(huán)，走出基礎設施短缺和資金不足的怪圈，各種運用民間資本投入城市公共基礎設施的機制逐漸涌現并不斷發(fā)展，尤其在部分發(fā)達國家發(fā)展得較為成熟。近期，這種新的融資模式逐漸被引入中國的城市公共基礎設施建設中，取得了一定的成效。這種融資模式就是公共政府組織與民間私人組織合作的模式，稱之為PPP（Public—Private—Partnershi）模式，也是一種復合融資模式。本文從概念和案例兩個方面對城市公共基礎設施PPP項目的融資模式進行分析，并在此基礎上提出一些對策和建議。

一、相關理論概述

1、PPP項目融資模式的概念

PPP模式是20世紀90年代后期起源于西方發(fā)達國家的一種嶄新的融資模式，這種模式的定義范圍較為寬泛，各國和各組織對其都沒有一個固定和統一的定義。綜合各種定義可以發(fā)現，PPP模式是一種復合和多方合作的融資模式，是一種優(yōu)化的融資模式。采用PPP融資模式的項目多有一個“共贏”的合作理念，通過政府和民間資本的良性合作，形成多方共贏的局面，提供一個長效的投資、管理和運營的模式，共同承擔責任和存在的一定的融資風險。

2、PPP項目的融資模式的特點

綜合各類文獻，可以發(fā)現PPP模式有以下幾個特點：一是這是一種比較創(chuàng)新的融資實現形式，是以項目為主體的一種特殊的融資活動，根據項目的實際預期收益、政府的態(tài)度和扶持力度來安排融資。二是這種融資方式廣泛地吸納民營資本，使更多更有效的民營資本參與到實際的公共基礎設施項目中，并且雙方共同負責項目的建設和管理。三是這種融資模式保證了民營資本的利益，也保證了政府工作的公益性，通過一些政策補償使民營投資者有利可圖。四是這種模式有效地保障和定位了政府的角色，不像傳統的融資模式中政府處于一個投資者、管理者和監(jiān)督者等各種角色于一身的位置，不利于高效地完成公共基礎項目建設和實施。這種模式下引入民間私營資本，能夠達到互相監(jiān)督的作用。

二、城市公共基礎設施項目引入PPP融資概述

1、城市公共基礎設施PPP項目的優(yōu)勢

在我國城市公共基礎設施項目中引入PPP融資模式，可以更好地解決城市公共基礎設施項目中財政預算不足的問題，可以提升城市公共基礎設施項目建設的運作效率，可以提高公眾獲得的社會效益和福利，可以讓公共部門和私人企業(yè)共同承擔責任和風險，實現風險分擔和各自利益的最大化。

2、城市公共基礎設施PPP項目的目標

城市公共基礎設施PPP項目融資模式的目標因其參與方的根本利益不一致而相對復雜。只有當各方合作機制有效，才能夠在一個統一的目標下求同存異，高效地完成整個過程。首先，這種模式的目標分為兩個層次：一個是短期目標，對于政府公共部門來說就是要公益目標即增加基礎設施的服務水平，對于民間私營部門來說就是得到有效的資金回報，對于二者而言就是如何分配大家的收益以及責任；第二個層次的目標是較高層次的目標，也是長期合作的責任目標，對于公共政府部門來說就是對整體資金的有效合理的利用，對于個人私營部門來說就是在市場上占有一定的有效份額，兩者之間的關系則是如何在基礎服務設施方面進行有效的供給。

3、城市公共基礎設施PPP項目的融資模式

由于各國的國情不同，發(fā)展PPP融資模式的所處階段有所差異，對于城市公共基礎設施PPP項目的融資模式概念和分類也有所差異。在考慮資產所有權、投資與商業(yè)各種關系等因素的基礎上，世界銀行將PPP融資模式分為服務外包模式、管理外包模式、租賃模式、特許經營模式、BOT/BOO等模式。加拿大則根據風險關系分為捐贈協議、經營和維護、設計制造、設計—建造—維護等13種模式。

4、城市公共基礎設施PPP項目融資模式的參與對象

由于城市公共基礎設施采用這種新型的融資模式也是為了吸引民間私人資本，因此參與方和融資手段也多種多樣。參與方除了政府和相關公共基礎設施運營公益部門之外，還包含有SPC、各類銀行金融投資機構、融資顧問咨詢公司、一些私營企業(yè)、法律稅務保險等咨詢顧問和公司、管理公司、設計單位、建設單位、供應商以及最為重要的用戶等。這些對象之間存在著直接或間接的利益關系，由一個特別的公司（SPC）專門組織起來，圍繞著這個真正的實施者開展各類工作和協調各類關系，保持密切順利的合作，以達到共贏的目的。

5、城市公共基礎設施PPP項目融資模式的運作程序

一般來說，一個比較完整的采用PPP融資模式的項目運作程序可分為四個階段，即前期的研究和分析、選擇一個合適的SPC、開發(fā)運營，最后轉移終止。前期研究和分析主要是確定項目的可行性，通過可行性分析，確定采用這種模式的可能性和可行性。第二個階段就是確定SPC，在這個階段，SPC這個組織開始成立并接手整個項目，包含有招標、投標、初選、談判簽約以及最后正式注冊的過程。第三個階段是開發(fā)運營階段，主要是項目的開發(fā)并且運營，這個階段政府只是充當著監(jiān)督和支持的作用。第四個階段是移交和終止的過程，也就是SPC和政府交接的過程，并進行清算和交接。

6、城市公共基礎設施PPP項目融資模式的投資主體和融資結構

這種融資模式考慮到專業(yè)的延續(xù)性和項目周期長，需要資金多等因素，因而在投資主體選擇上也需謹慎，融資結構也需要合理才能夠更好地做到多贏，較為理想的投資主體就是行業(yè)投資以及一些金融資本。根據投資主體的不同，出現了各種不同的融資結構，例如和產業(yè)投資基金相結合的融資結構，結合基金以及上市集團公司的融資機構，還有“政府+產業(yè)鏈整合+PE”的融資結構，“政府+投資方+運營管理部門”的融資結構以及和銀行相關的融資結構，每種不同的融資結構又可以采用不同的融資模式?？傊?，這種模式需要因地制宜，因項目而變。

三、國內外案例分析

1、國外成功案例

PPP項目在國外發(fā)展較早，因此也相對成熟，融資模式也相對多樣化。例如倫敦地鐵在1998年就開始采用公私合營的方式，引入私人投資財團和基金，通過意向擔保篩選相應組織，建立良好的信任關系，然后保證有效的開展和執(zhí)行。美國在匹茲堡市的都市開發(fā)再生領域采用了這種融資模式，成立專門的公司作為主體，融資方面采用10%使用聯邦政府補助資金，20%～30%的州市補助資金以及當地的一些債券和銀行貸款，還有企業(yè)的資金投入等多種方式復合的融資方式結構，有效地開展該項目并提高了社會各個方面參與的積極性和主動性。法國鐵路基礎設施PPP項目也比較多，例如GSM-R項目、南部大西洋鐵路項目等，都采用了這種模式，也取得了不錯的成效。

2、國內成功案例

國內也有一些較為成功的案例，例如北京地鐵4號線和16號線。北京地鐵4號線采用了典型的商業(yè)銀行貸款的融資模式，成立京港地鐵公司作為運營和管理主體，由港鐵股份、首創(chuàng)股份和京投公司三個公司共同組建，特許經營期是30年，30年后地鐵4號線將歸政府所有。采用的融資模式主要是京港地鐵先注資一部分，剩余的部分通過銀行貸款。社會資本和政府共同組成項目的推進組和實施組，兼顧社會效益和經濟效益，銀行貸款采用的也是較為優(yōu)良的無追索權或有限追索權的貸款，相對穩(wěn)定。

四、城市公共基礎設施PPP融資模式優(yōu)化的對策和建議

通過對城市公共基礎設施PPP項目的融資模式概念、特點以及運作模式等相關理論的論述和分析，對國內外相關案例的相對成熟的經驗進行剖析和借鑒，針對PPP融資模式提出以下一些優(yōu)化的對策和建議。

第一，建立必要的工作機制，完善相關的法律法規(guī)政策，保證項目的順利實施。目前中央和地方出臺了一系列相關的政策文件，但由于PPP項目融資模式種類繁多、方式多樣，需要更加完善的法律法規(guī)保障投資項目的順利實施。

第二，加速政府的職能定位轉變，完成角色的認定和轉換。政府在PPP項目融資模式中的地位相對傳統的其在城市公共基礎設施投資建設中的地位要低的多，傳統的融資模式中政府處于一個全盤操作者和多重角色的疊加，由此帶來的效率偏低等弊端已逐漸無法適應新的發(fā)展。因此，在新型的融資模式中，政府應當盡快地轉變自己的角色，盡快適應新形勢，提升競爭力。

第三，在融資方式和模式方面需要創(chuàng)建一個比較寬松的政策環(huán)境，需要創(chuàng)新地采用多種模式相結合的方式。例如可以設立一些擔保機構，為一些民間私人的投資主體提供一些必要的擔保，保證貸款的順利發(fā)放。如在一些體制方面進行改革，在管理方面提供給民間資本更加寬松和有利的政策保證。另外，還可以拓寬一些融資的渠道和方法，采用創(chuàng)新多種方式結合的模式去進行項目的融資。

參考文獻

［1］陳柳欽：公共基礎設施PPP融資模式問題探討［J］.甘肅行政學院學報，2008（6）.

［2］任宇航：PPP項目要創(chuàng)新融資模式［J］.中國投資，2015（8）.

［3］白銳：城市基礎設施建設項目PPP模式應用研究［D］.重慶交通大學，2012.

（責任編輯：胡冬梅）