中國土壤修復(fù)資金融資機(jī)制國外借鑒探討

伍春暉謝　飛

（1、金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇　南京　211156

2、江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇　南京　210000

3、江蘇省環(huán)境工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇　南京　210098）

中國土壤修復(fù)資金融資機(jī)制國外借鑒探討

伍春暉1謝飛2、3

（1、金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇南京211156

2、江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇南京210000

3、江蘇省環(huán)境工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京210098）

本文借鑒國外土壤修復(fù)的研究成果和經(jīng)驗(yàn)，分析國內(nèi)土壤修復(fù)資金融資現(xiàn)狀，指出我國土壤修復(fù)資金來源單一性的原因，提出建立符合我國國情的土壤修復(fù)資金融資機(jī)制，為我國土壤修復(fù)政策制定、資金融資管理提供決策參考。

土壤修復(fù)；現(xiàn)狀；融資；機(jī)制

一、引言

近20年來，伴隨我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土壤污染日益凸顯。2008年以來，全國已發(fā)生百余起重大污染事故，包括砷、鎘、鉛等重金屬污染事故達(dá)30多起［1］。2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》表明：全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，土壤鎘超標(biāo)率7.0%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)點(diǎn)位36.3%，固體廢物集中處理處置場地土壤超標(biāo)點(diǎn)位21.3%。這引起了政府各部門的高度重視，先后出臺了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》和《污染場地術(shù)語》等5項(xiàng)污染場地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，《土地污染防治行動計(jì)劃》也即將實(shí)施。中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會重金屬污染防治與土壤修復(fù)專業(yè)委員會于2013年4月成立，作為溝通土壤修復(fù)企業(yè)與政府之間的紐帶，專業(yè)委員會的成立必將推動土壤污染治理走上快車道。土壤修復(fù)市場巨大，據(jù)初步估算，若要修復(fù)全部已調(diào)查出的受污染土壤，保守估計(jì)需達(dá)萬億資金，但是如此龐大資金由誰來提供，資金籌措機(jī)制不解決，必然會阻礙我國土壤修復(fù)進(jìn)程。國外土壤修復(fù)起步于20世紀(jì)70年代，在土壤修復(fù)方面已經(jīng)取得了較大的成效，在資金籌措方面也積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。本文借鑒國外的研究成果和經(jīng)驗(yàn)，從國內(nèi)土壤修復(fù)資金融資現(xiàn)狀入手，針對存在的問題，提出切合我國國情的土壤修復(fù)資金融資模式，以期在創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機(jī)制上有所改善，從而為我國土壤修復(fù)政策制定、資金融資管理提供決策參考。

二、國外土壤修復(fù)資金融資機(jī)制

1、美國

美國按照“污染者付費(fèi)原則”，污染土壤修復(fù)治理的資金主要由污染的責(zé)任方承擔(dān)；在無法確定責(zé)任人的情況下，修復(fù)資金由“超級基金”來承擔(dān)。另外，由于污染場地及設(shè)施所有者需要負(fù)擔(dān)土壤修復(fù)的連帶責(zé)任，這就造成人們回避可能帶有污染問題的土地開發(fā)的情況。為了應(yīng)對這種現(xiàn)象，美國提出了“棕地開發(fā)”的土壤污染管理模式，在這種模式下，國家將受到污染而沒能得到有效開發(fā)的土地出售給企業(yè)，并提供各種補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)進(jìn)行土壤修復(fù)和土地開發(fā)。這種方法增加了企業(yè)參與土壤污染修復(fù)的積極性［2］［3］。

美國超級基金的資金來源主要通過以下幾個渠道：一般財(cái)政撥款；針對石油和化學(xué)產(chǎn)品征收的專門稅；針對年收入在200萬美元以上的企業(yè)征收的環(huán)境稅；向違反《超級基金法》的相關(guān)環(huán)境責(zé)任公司及個人征收的罰款和懲罰性賠償金；從污染責(zé)任方收回的場地修復(fù)成本以及基金的利息收益。但是1995年12月31日以后，美國對石油和化學(xué)產(chǎn)品征收的專門稅和對年收入在200萬美元以上公司所征收的環(huán)境稅一直沒有得到再授權(quán)，因此一般財(cái)政撥款成為支撐基金的主要來源。另外，美國也提供政府贈款和貸款、稅收優(yōu)惠以及環(huán)境保險(xiǎn)等其他資金來源對基金進(jìn)行補(bǔ)充。

2、英國

英國在《環(huán)境保護(hù)法案》中針對土壤污染修復(fù)的責(zé)任認(rèn)定和資金機(jī)制做出如下規(guī)定：地方授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查和識別污染場地，并根據(jù)一定的程序確定污染場地，污染場地調(diào)查和識別的費(fèi)用由納稅人承擔(dān)；污染場地修復(fù)費(fèi)用按照“污染者付費(fèi)”的原則由污染者承擔(dān)，在污染者無法找到的情況下，修復(fù)費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)。除政府用稅收承擔(dān)污染場地修復(fù)的成本外，地方授權(quán)機(jī)構(gòu)和英國環(huán)境署也可以獲得其他資助來調(diào)查和修復(fù)污染。如在英格蘭，英格蘭地方授權(quán)機(jī)構(gòu)可以通過提交標(biāo)書的形式向環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）的“污染場地資助計(jì)劃”申請經(jīng)費(fèi)用于污染場地的調(diào)查和修復(fù)；在威爾士，威爾士議會政府（WAG）管理一項(xiàng)獨(dú)立的基金程序用于調(diào)查和修復(fù)威爾士的污染場地，地方授權(quán)機(jī)構(gòu)和威爾士環(huán)境署可以向其申請資金。另外，DEFRA為英國環(huán)境署提供資金支持每年一次的特殊污染場地修復(fù)計(jì)劃［2］。

3、日本

日本在土壤污染管理方面分為農(nóng)用地和城市工業(yè)場地土壤污染兩種情況。農(nóng)業(yè)用地的污染修復(fù)由政府組織實(shí)施，費(fèi)用由污染者承擔(dān)。對于城市用地污染，采取“以污染者負(fù)擔(dān)”原則，規(guī)定土地的所有者以及污染者有義務(wù)采取必要措施。如果污染是由土地所有者之外的其他人造成的，土地所有者在實(shí)施污染治理等措施后，有權(quán)要求污染者承擔(dān)費(fèi)用。若無污染造成者或無法確定污染造成者，土地所有者等則被要求修復(fù)污染土壤，但地方政府會根據(jù)《土壤污染對策法》的規(guī)定為其申請土壤污染對策修復(fù)基金。另外，如果土壤污染治理等措施需要資金數(shù)額較大時，政府組織還會對土地所有者或?qū)嶓w施行稅制優(yōu)惠政策［2］。

2002年，日本環(huán)境省根據(jù)《土壤污染對策法》建立了土壤污染對策修復(fù)基金，指定公益財(cái)團(tuán)法人日本環(huán)境協(xié)會為指定支援法人。指定支援法人于2003年制定了土壤污染對策基金業(yè)務(wù)方法，通過政府補(bǔ)貼和民間出資（捐贈）設(shè)立基金，由日本環(huán)境協(xié)會管理基金的運(yùn)營收入及支取，執(zhí)行扶持款項(xiàng)撥付。民間出資（捐贈）采取以下四個方式：通過購買污染土壤運(yùn)出管理聯(lián)單出資；通過實(shí)施土壤環(huán)境修復(fù)工程出資；通過由認(rèn)定調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)施調(diào)查出資；贊成基金事業(yè)宗旨的捐贈。該基金的資助對象需滿足三個條件：依據(jù)法律進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示要劃定為“需要修復(fù)的區(qū)域”且被要求采取污染治理等措施；污染行為者不明或不存在；符合費(fèi)用負(fù)擔(dān)能力方面的標(biāo)準(zhǔn)。

三、國內(nèi)土壤修復(fù)資金融資現(xiàn)狀

我國土壤修復(fù)起步較晚，自2004年北京市宋家莊地鐵工程施工工人的中毒事件后，我國工業(yè)污染場地的環(huán)境修復(fù)才有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2005年上海為籌備2010年世博會，專門成立了土壤修復(fù)中心對世博會規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的原工業(yè)用地污染土壤進(jìn)行處理處置，加速了我國土壤修復(fù)步伐。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合（行情專區(qū)）治理工作安排的通知》要求開展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范，全國啟動42個土壤修復(fù)示范項(xiàng)目，其中政府項(xiàng)目19個，企業(yè)項(xiàng)目23個。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，從目前已披露的16個項(xiàng)目總設(shè)計(jì)資金量約為6億元，資金來源幾乎全為政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，這暴露出我國土壤修復(fù)資金來源的單一性。分析其主要原因：一是由于歷史原因，對土壤污染沒有足夠的重視，相應(yīng)法律法規(guī)不健全，造成責(zé)任主體不清；二是土壤修復(fù)市場盈利模式單一；三是沒有建立完善的資金融資制度及其配套方案。

四、中國土壤修復(fù)資金融資機(jī)制對策建議

1、確立污染場地管理原則

國際經(jīng)驗(yàn)表明，全面徹底的場地修復(fù)資金是十分巨大的，對于我國大量污染場地亟待修復(fù)的情況，首先應(yīng)確定基于“風(fēng)險(xiǎn)管理的修復(fù)目標(biāo)原則”，而非對一個場地進(jìn)行徹底完全的修復(fù)。

另外，大量城市污染場地是國家產(chǎn)業(yè)布局、城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型進(jìn)程中企業(yè)搬離城區(qū)產(chǎn)生的，大部分是歷史久遠(yuǎn)的國營或國有企業(yè)，也有少量的小型私營企業(yè)。這些企業(yè)現(xiàn)在要么已經(jīng)破產(chǎn)或資不抵債，要么幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，要實(shí)現(xiàn)責(zé)任界定和追責(zé)歷史污染者，困難可想而知。從另一個角度來看，這些城市污染場地往往處于城市中心地帶，具有巨大增值空間。因此，可以考慮分兩步走：第一步是清理責(zé)任主體不清的場地。對由于歷史原因造成責(zé)任主體不清的場地實(shí)施“誰受益誰付費(fèi)原則”；第二步建立土壤管理檔案。對經(jīng)修復(fù)后再開發(fā)的場地或新開發(fā)場地建立土壤污染物檔案，明確責(zé)任主體，實(shí)施“污染者付費(fèi)原則”。

2、建立土壤修復(fù)基金及程序

通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》建立土壤污染對策修復(fù)基金，成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對土壤污染對策修復(fù)基金進(jìn)行管理，制定基金資金來源和支付條件。

資金來源可以考慮以下幾個方面：政府撥款；污染企業(yè)征收的排污費(fèi)；向責(zé)任人追回的治理費(fèi)用；逃避承擔(dān)相關(guān)環(huán)境責(zé)任的公司及個人的罰款；當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民的集資；公益捐助和基金利息?；鹗褂脳l件：污染場地調(diào)查和識別的費(fèi)用；原始污染者無法確定，或其污染者沒有能力支付修復(fù)費(fèi)用時的污染場地。

3、市場化籌資資金

探索BOT模式（Bulid-Operate-Transfer）［4］，即“建造—運(yùn)營—移交”方式，在土壤修復(fù)中應(yīng)用這一模式，有助于解決政府財(cái)政投入的有限，提高土壤修復(fù)效率。土壤修復(fù)BOT模式可以采用以下步驟：成立項(xiàng)目公司；為項(xiàng)目融資；項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)；項(xiàng)目投入經(jīng)營，獲得收益；項(xiàng)目出讓轉(zhuǎn)移。采用BOT模式可以解決資金來源的難題，以未來收益作保，便于項(xiàng)目融資，土壤修復(fù)成本在政府與企業(yè)之間分?jǐn)?，土壤修?fù)企業(yè)可以從項(xiàng)目運(yùn)營中獲得盈利，積極性會提高。

另外，對于農(nóng)村土地修復(fù)，可以借鑒重慶市將農(nóng)村污染場地修復(fù)納入地票交易制度體系，運(yùn)用地票交易制度解決一部分農(nóng)村污染土地修復(fù)的融資問題。

4、建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)就是以被保險(xiǎn)人造成環(huán)境污染，依法對造成的污染后果承擔(dān)賠償責(zé)任為對象的一種責(zé)任保險(xiǎn)［5］。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)有助于擴(kuò)大污染治理參與主體，為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供充足資金保障，同時可以分散企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少政府污染治理的負(fù)擔(dān)，可謂一舉多得。因此，根據(jù)我國實(shí)際情況，應(yīng)建立以“強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為主、自愿責(zé)任保險(xiǎn)為輔”的制度，對產(chǎn)生重金屬、有機(jī)污染（石油、化工、焦化）、持續(xù)性有機(jī)污染物（POPs）和電子廢棄物等行業(yè)可能造成的土壤污染實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，對其他行業(yè)實(shí)施自愿責(zé)任保險(xiǎn)。

［1］王興潤、顏湘華等：美國超級基金制度與國內(nèi)污染場地評估案例［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2014.

［2］龔宇陽：國際經(jīng)驗(yàn)綜述：污染場地管理政策與法規(guī)框架［R］.世界銀行：可持續(xù)發(fā)展——東亞及太平洋地區(qū)研究報(bào)告，2010.［3］Mark Reisch，David Michael Bearden.Supofund fact book［R］.Washington DC：Congressional Research Service，1997.

［4］鮑海君：土地開發(fā)整理的BOT項(xiàng)目融資研究［D］.浙江大學(xué)，2005.

［5］林朝暉：環(huán)境侵權(quán)及其救濟(jì)［D］.清華大學(xué)，1999.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）

江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目，土壤污染修復(fù)的可持續(xù)性籌資管理研究，編號：2015SJD304。