PPP模式促進(jìn)公用事業(yè)項(xiàng)目發(fā)展機(jī)制研究

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PPP模式促進(jìn)公用事業(yè)項(xiàng)目發(fā)展機(jī)制研究

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摘要：公用事業(yè)項(xiàng)目是關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，服務(wù)于城市生產(chǎn)、流通和居民生活，是確保經(jīng)濟(jì)增長與社會長期穩(wěn)定發(fā)展的必要保障。傳統(tǒng)的對于公用事業(yè)項(xiàng)目的投入一般以政府投資建設(shè)為主，這種操作模式使政府公共部門面臨著巨大的財(cái)政壓力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文探討了PPP模式在公用事業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公用事業(yè)；機(jī)制

一、PPP模式的概念及特征

（一）PPP的概念

PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作制”。根據(jù)國家發(fā)改委的《指導(dǎo)意見》，定義為“政府和社會資本合作模式”，指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。通常來講，PPP包含：①項(xiàng)目合作，例如，建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等；②合作管理，例如，政府采取財(cái)政激勵措施或財(cái)政擔(dān)保的方式吸引社會資本投資，并采用技術(shù)等方式進(jìn)行合作等；③政策層面合作，指政府和社會資本合作，共同規(guī)范教育、交通和城市改造等活動。

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，鼓勵和吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，不僅可以激發(fā)各種經(jīng)濟(jì)體的活力，而且可以大大減少了政府財(cái)政支出的壓力，降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（二）PPP的特征

PPP模式起源于英國，目前在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用于市政環(huán)境、公共交通、衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育等領(lǐng)域。PPP模式具有以下特征：

1.誠信守約，平等合作。平等是市場化的最基本要求。政府和社會資本應(yīng)當(dāng)在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上訂立項(xiàng)目合同。政府和社會資本一樣，都要受到法律、法規(guī)的制約。合同雙方都要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識。一旦合同執(zhí)行，無故違約都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，政府不得超出法律授權(quán)范圍對項(xiàng)目提供承諾；社會資本也不得違反項(xiàng)目合同約定威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給。對于危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，單方終止合作。

2.充分發(fā)揮市場功能，提高運(yùn)營管理效率。通過市場競爭，將社會需求市場化，把部分基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目置于市場競爭中，優(yōu)化資源配置，以較低的成本獲得更好的服務(wù)。通過充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢來提升公共產(chǎn)品服務(wù)的效率和水平，為普通民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品或服務(wù)。

3.利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。社會資本作為PPP項(xiàng)目的合作者，參與項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營，參與利潤分配。社會資本可以在約定的條件下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而政府則是在約定條件下實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的最大化。同樣，PPP模式的設(shè)計(jì)也是為了構(gòu)建更加有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本按照各自優(yōu)勢，承擔(dān)自己最善于應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)，減少合作方風(fēng)險(xiǎn)，從而降低整個項(xiàng)目的成本。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

4.采用全生命周期管理。政府和社會資本合作屬長期合作關(guān)系，包含了項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)至移交等整個周期。合作各方在各個環(huán)節(jié)進(jìn)行密切合作，將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合，提高經(jīng)濟(jì)資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會公眾的需要。

二、PPP模式的分類及優(yōu)勢：

（一）PPP模式的分類

按照PPP模式的支付方式，即社會資本取得投資回報(bào)的資金來源，PPP項(xiàng)目可分為以下三種：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。

1.使用者付費(fèi)。是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，這種模式保證了公用事業(yè)項(xiàng)目的消費(fèi)最大限度地發(fā)揮其作用，提高了公共資產(chǎn)、公共服務(wù)的提供效率，適用于收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、能帶來長期穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

2.可行性缺口補(bǔ)助。是指最終消費(fèi)用戶付費(fèi)不足以滿足社會資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府給予社會資本或項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的方式。這種模式保證了社會資本能夠獲得合理的投資運(yùn)營回報(bào)，給那些對公用事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行長期投資的社會資本吃了一顆定心丸，提高了社會資本參與的積極性。該模式適用于價(jià)格調(diào)整機(jī)制較不靈活、市場化程度相對不高的項(xiàng)目，比如說文化教育及社會公益事業(yè)項(xiàng)目等?？尚行匀笨谘a(bǔ)助方式通常采用財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款及其他優(yōu)惠政策等形式。

3.政府付費(fèi)。是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績效付費(fèi)。通常用于不直接向最終消費(fèi)用戶提供服務(wù)或不具備收益性的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如污水和垃圾處理、公共交通、國防科技等項(xiàng)目。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

（二）PPP模式的優(yōu)勢

1.緩解財(cái)政壓力，分擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)。從政府的角度看，傳統(tǒng)的公用事業(yè)項(xiàng)目完全依靠財(cái)政資金。在PPP模式下，社會資本從項(xiàng)目開始規(guī)劃就被引入，有效地緩解了政府的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)成本，減輕了財(cái)政預(yù)算資金的壓力。同時(shí)，公用事業(yè)項(xiàng)目初始投資高、建設(shè)周期長，面臨著多種風(fēng)險(xiǎn)，而PPP模式則明確了項(xiàng)目各參與方的風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)，由社會資本承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了最佳的風(fēng)險(xiǎn)分配組合，一定程度上幫助政府分擔(dān)了部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高社會資金使用效率，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。從社會資本的角度看，PPP模式為原有的社會閑散資金提供了出口，特別是對于那些資金實(shí)力雄厚，有豐富市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的社會資本。一方面，他們能夠和政府合作，參與到以前無法進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域中來，拓展了社會資本的發(fā)展空間；另一方面，他們能夠獲得穩(wěn)定合理的投資收益，同時(shí)政府也為其分擔(dān)了部分風(fēng)險(xiǎn)，這是社會資本愿意參與PPP項(xiàng)目的主要原因。

3.提高公共事業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作效率，雙方互利共贏。PPP模式將社會資本引入傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)，使信息更加公開、透明，有效避免了行政管理低效以及由此引發(fā)的腐敗問題。同時(shí)，由于社會資本采取的是市場化的運(yùn)營方式，專業(yè)的人做專業(yè)的事，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中也會采用國際通行做法，有利于項(xiàng)目管理效率和項(xiàng)目運(yùn)營的成功率?？傊琍PP模式激發(fā)了各經(jīng)濟(jì)體的活力，充分調(diào)動了他們參與積極性，政府、社會資本形成了互利共贏的局面。

三、PPP模式的一般操作流程

（一）項(xiàng)目遴選

政府和社會資本合作項(xiàng)目通常由政府部門發(fā)起，從交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等領(lǐng)域選擇潛在項(xiàng)目。潛在項(xiàng)目按照要求提供可行性研究報(bào)告、產(chǎn)出說明及初步實(shí)施方案等資料。政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)和論證。同時(shí)，確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，編制實(shí)施方案（包括項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等）。

（二）選擇社會資本，簽訂項(xiàng)目合同

政府將以公開招標(biāo)的形式選擇社會資本，通常那些資金實(shí)力雄厚、專業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富并且具有投資意愿的社會資本會被選中。之后，政府將與社會資本簽訂項(xiàng)目合同，確定合作關(guān)系，明確合作各方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分配及監(jiān)管事宜。

（三）成立項(xiàng)目公司，開始項(xiàng)目運(yùn)營

社會資本會按照合同成立項(xiàng)目公司專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。項(xiàng)目的各參與方按照約定投入資金，項(xiàng)目公司開始工程的設(shè)計(jì)、施工，確保工程完工的時(shí)間與質(zhì)量。項(xiàng)目完工后，由相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)驗(yàn)收，符合要求后投入運(yùn)營。通常，參與PPP項(xiàng)目的社會資本方擁有經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，能夠按照市場化的路徑去運(yùn)作項(xiàng)目，提高了項(xiàng)目運(yùn)營的效率，為政府分擔(dān)了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，和政府形成優(yōu)勢互補(bǔ)。

（四）項(xiàng)目移交

項(xiàng)目到期后，項(xiàng)目公司應(yīng)按照合同將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府制定的其他代表機(jī)構(gòu)。政府會委托資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，以確定給付社會資本的補(bǔ)償。同時(shí)，為社會資本提供市場化的退出渠道。移交完畢后，政府還應(yīng)對整個項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，并向社會公眾公布評價(jià)結(jié)果。

四、公用事業(yè)項(xiàng)目采用PPP模式的操作案例分析

（一）廣州體育館建設(shè)項(xiàng)目

廣州體育館為國內(nèi)首例成功引用PPP模式的大型體育館建設(shè)案例。其PPP模式的嘗試從建造階段開始，建設(shè)與經(jīng)營管理采取的是以政府投資為主、企業(yè)參與投資，并由企業(yè)負(fù)責(zé)全面建設(shè)經(jīng)營管理的公私合作伙伴關(guān)系，經(jīng)過公開招標(biāo)和競標(biāo)，廣州珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司被廣州市政府定為建設(shè)經(jīng)營管理單位。

廣州體育館的建設(shè)總投資約13億元，其中廣州市政府主投資約7億元，珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)參與投資約6億元，且珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)全面建設(shè)與經(jīng)營管理。體育館建成后形成的資產(chǎn)，屬于體育競賽場所的產(chǎn)權(quán)歸屬市政府，屬于商業(yè)服務(wù)場所的產(chǎn)權(quán)歸屬經(jīng)營投資單位，經(jīng)營單位同時(shí)享有體育館及其附屬設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營收益歸經(jīng)營單位所有，并要按合同規(guī)定的數(shù)額回報(bào)政府的投資；運(yùn)動員村在“九運(yùn)會”無償使用后，作為商品房出售，所得收益歸經(jīng)營單位所有。項(xiàng)目建成后，珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)成為大眾體育活動中心的業(yè)主，除此以外的其他建筑物的業(yè)主仍然是市政府的代表機(jī)構(gòu)—廣州市體育局。珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)在項(xiàng)目竣工時(shí)成立了廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司，全面負(fù)責(zé)廣州體育館的經(jīng)營管理工作。

多年來，廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司發(fā)揮廣州體育館環(huán)境與人文的優(yōu)勢，整合白云新城日益成熟的商業(yè)、旅游、文化資源，形成了以廣州體育館為主要運(yùn)營平臺，以體育場館管理、賽事推廣、文化康體項(xiàng)目開發(fā)為發(fā)展平臺的獨(dú)具特色的經(jīng)營格局，包括了演唱會、文化交流、體育競賽、慶典會展、團(tuán)體文體活動、青少年運(yùn)動培訓(xùn)、餐飲、娛樂、休閑、羽毛球、游泳、乒乓球、籃球等，探索出了中國體育場館企業(yè)運(yùn)營管理的一條新路。

（二）天津自來水集團(tuán)水務(wù)項(xiàng)目

2007年，天津率先在供水項(xiàng)目建設(shè)上實(shí)行改革，按照“政府引導(dǎo)、市場為主、社會參與”原則，試行政府、企業(yè)、社會多元化投入機(jī)制。天津市自來水集團(tuán)與法國水務(wù)巨頭威立雅集團(tuán)以51%∶49%的股份比例共同設(shè)立津?yàn)I威立雅水業(yè)有限公司（合營公司），實(shí)現(xiàn)了政府和社會資本合作。天津市政府與合營公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，授予合營公司在營業(yè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)營自來水業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，期限30年。

在與威立雅簽訂合作協(xié)議成立合營公司之后，多項(xiàng)利益得到滿足。社會資金的注入，盤活了原有企業(yè)的資金存量，打通了社會融資渠道，為公司在水務(wù)管理硬件設(shè)施上的更新和建設(shè)提供了保障，促進(jìn)了天津市水務(wù)事業(yè)多年來的平穩(wěn)發(fā)展。同時(shí)，威立雅先進(jìn)的水務(wù)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)得以被引入，企業(yè)在一定程度上提升了自己在水務(wù)軟硬件方面的水平和業(yè)務(wù)能力，推動了企業(yè)在提高供水水質(zhì)、保證供水壓力、改造老舊管網(wǎng)、減少水量漏失等方面實(shí)現(xiàn)新的突破和跨越。PPP模式的引入加強(qiáng)了企業(yè)獨(dú)立自主應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和問題的能力，解除了政府對企業(yè)的過多干預(yù)，讓企業(yè)能在自主發(fā)展的摸索中不斷積累運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)良性發(fā)展。

五、公用事業(yè)項(xiàng)目采用PPP模式的政策建議

（一）建立激勵與風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

公共事業(yè)項(xiàng)目通常投資大、回收期長、公益性強(qiáng)、盈利性差。要想有私人資本的熱情參與，采用PPP模式操作，政府應(yīng)給予項(xiàng)目相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予私人企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過構(gòu)造運(yùn)營過程中的盈利模式，從而使得公用事業(yè)項(xiàng)目PPP融資成為可能。

此外，PPP模式能否成功，合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制是關(guān)鍵。各方必須認(rèn)識到PPP不是一個買賣合同而是一種合作關(guān)系，各方要共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。一般來說，政策、法律變化、價(jià)格調(diào)整等風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)；對項(xiàng)目主體可以通過主觀選擇影響的風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)等，主要由項(xiàng)目主體承擔(dān)；一些不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、突發(fā)社會事件等，可以采取保險(xiǎn)的方式。

（二）設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)

在PPP模式中，政府通常既是參與者又是監(jiān)管者，政府既要和私營部門簽訂合約，又要對項(xiàng)目建設(shè)階段的工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目完成后運(yùn)營階段的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管；如何使一個實(shí)體能夠發(fā)揮出兩種截然不同的作用，如何恰當(dāng)?shù)靥幚砗脙烧叩年P(guān)系是順利推進(jìn)PPP模式項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。在PPP模式項(xiàng)目運(yùn)行中，一個獨(dú)立的PPP管理機(jī)構(gòu)不僅能夠支持PPP項(xiàng)目的質(zhì)量控制、技術(shù)援助、標(biāo)準(zhǔn)化、促進(jìn)工作和政策指引，幫助公共部門設(shè)計(jì)和實(shí)施PPP項(xiàng)目，為推廣PPP提供國家層面的組織保障，還能在合約中的權(quán)力主體發(fā)生產(chǎn)權(quán)或利益糾紛時(shí)，處理糾紛，確保各方的利益。

（三）扶持私人專業(yè)機(jī)構(gòu)

調(diào)動社會資本的積極性，使其參與到公用事業(yè)項(xiàng)目中來是PPP模式發(fā)展的根本所在。目前來看，民營企業(yè)要想大規(guī)模參與公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，在資金實(shí)力、管理方式等方面都有待進(jìn)一步發(fā)展完善。政府應(yīng)出臺相關(guān)支持政策，制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對私人部門參與項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)。隨著PPP模式越來越多地推廣，民營企業(yè)參與公共事業(yè)項(xiàng)目的機(jī)會增多，逐漸會形成規(guī)模效應(yīng)與經(jīng)驗(yàn)累積，提升自身實(shí)力。

此外，應(yīng)大力支持發(fā)展精通PPP模式運(yùn)作流程的中介機(jī)構(gòu)。他們的存在對PPP模式的推廣與采用具有促進(jìn)作用。政府可以從市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目參與等方面支持中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。降低市場門檻，讓更多企業(yè)進(jìn)入這一領(lǐng)域。

（四）構(gòu)建PPP模式監(jiān)管體系

公用事業(yè)項(xiàng)目采用PPP模式離不開政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，構(gòu)建相適應(yīng)的監(jiān)督體系十分必要。政府的監(jiān)管包括市場準(zhǔn)入與退出、定價(jià)、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行安全以及競爭秩序的監(jiān)管。PPP模式下，政府要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，用經(jīng)濟(jì)、法律的監(jiān)管代替直接的行政管理。社會監(jiān)督是以公共利益為根本，防止PPP項(xiàng)目公司的經(jīng)營損害公共利益。社會監(jiān)督包括項(xiàng)目建設(shè)程序監(jiān)督、部分運(yùn)營數(shù)據(jù)的公示、對私人公司及公共部門的運(yùn)營績效進(jìn)行公開聽證等。該類監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該在財(cái)政上完全獨(dú)立，與項(xiàng)目公司沒有利益關(guān)系，對PPP項(xiàng)目的收費(fèi)、服務(wù)及管理政策做出評價(jià)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

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責(zé)任編輯：傅延懌李向春

中圖分類號：F294.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0057-04

作者簡介：辛?xí)蕴欤?975—），國家開發(fā)銀行天津市分行。郵編：300061