深刻理解中國房地產(chǎn)問題的實質(zhì)

黃志凌

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深刻理解中國房地產(chǎn)問題的實質(zhì)

黃志凌

摘要：由于房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性，大型房地產(chǎn)市場不易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，并未發(fā)生真正意義上的系統(tǒng)性崩盤，“次貸危機(jī)”不是房地產(chǎn)市場自身邏輯發(fā)生變化，而是美國獨特的財政、金融政策及獨特的金融體系使然。中國房地產(chǎn)發(fā)生全國性崩盤的風(fēng)險概率很低，但發(fā)生局部地區(qū)房地產(chǎn)市場崩盤的風(fēng)險仍然存在，需要重點警惕房地產(chǎn)功能失調(diào)風(fēng)險、“土地財政”內(nèi)生性引致房地產(chǎn)市場次生風(fēng)險、過度杠桿化引致的風(fēng)險。未來房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展既要“正本清源”又要“清熱解毒”，尤其是建立長效機(jī)制，確保房地產(chǎn)居住的核心功能，同時按需求抓緊構(gòu)筑多層次住房保障體系。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險長效機(jī)制

2014年上半年，中國70個大中城市商品房的銷售面積下降6%，銷售額下降6.7%，特別是一些熱點城市房價下降突出，一些地方政府救市的新聞充斥各類媒體，以至于一些專家判斷，中國經(jīng)濟(jì)下行與房地產(chǎn)價格下跌疊加，市場可能要崩潰。2015年下半年以來，有關(guān)房地產(chǎn)危機(jī)問題再次成為熱點話題，各種觀點和政策主張很多，但分歧很大。本文針對上述問題展開討論。

一、大型經(jīng)濟(jì)體房地產(chǎn)市場不易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險

觀察房地產(chǎn)市場風(fēng)險不能就事論事，更不能簡單套用其他市場分析方法，而應(yīng)該深刻理解房地產(chǎn)市場的本質(zhì)特性，把握其特有的規(guī)律。

(一)房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性決定了大型經(jīng)濟(jì)體房地產(chǎn)市場不易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險

所謂房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性是指由于土地的不可移動造成了每個房地產(chǎn)商品具有唯一性、不可復(fù)制性。實際生活中，除了土地這一基本決定因素外，社會、文化等多個層面的因素進(jìn)一步固化了房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性。例如，房屋所處不同區(qū)位的自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件的差異以及建筑功能與風(fēng)格、朝向、層次、規(guī)格、裝飾、設(shè)備等方面的千差萬別，更強(qiáng)化了房地產(chǎn)的異質(zhì)性，我們甚至可以說，房地產(chǎn)商品可以認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上接近于完全差別化的產(chǎn)品。

房地產(chǎn)與小麥和大豆等農(nóng)產(chǎn)品、石油或礦產(chǎn)等大宗商品具有明顯的區(qū)別。對于大宗商品來說，同一類商品的個體之間基本上是同質(zhì)的，因而在市場完全開放的條件下商品價格具有同一性，各個區(qū)域之間的價格差異主要體現(xiàn)為運輸成本差異。同時，由于這種近似同質(zhì)的商品可以在全國市場、甚至全球市場批量流動，一旦發(fā)生足以影響供給和需求的重大事件，價格波動就會迅速傳導(dǎo)到全國市場乃至全球市場，形成系統(tǒng)性風(fēng)險。而對于房地產(chǎn)市場，幾乎沒有任何兩宗物業(yè)是完全相同的，一棟樓里不同戶型的價格也有差異，不同樓盤的價格差異更大，不同城市或者區(qū)域的價格差異性會更加顯著。因此，一個物業(yè)的價格變化，并不必然會引起其他物業(yè)價格等比例變化，尤其是不同區(qū)位、不同功能的房地產(chǎn)價格的相關(guān)性更低。

也就是說，對于一個大型經(jīng)濟(jì)體而言，房地產(chǎn)市場的區(qū)域性差異會非常明顯，盡管各區(qū)域房地產(chǎn)市場都受到宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，但是相互之間的聯(lián)動性是非常有限的；房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性造成了不同區(qū)域的房地產(chǎn)市場天然是分割的，甚至可以近似看作為不同的商品。誠然，對于小型經(jīng)濟(jì)體，房地產(chǎn)的區(qū)域性特點不明顯、甚至只有一個區(qū)域(如香港等城市經(jīng)濟(jì)體)，往往出現(xiàn)同一時間點上的房地產(chǎn)崩盤，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但是如果深入觀察房地產(chǎn)商品特殊的價格傳導(dǎo)機(jī)制，并從大型經(jīng)濟(jì)體的角度來分析，各個區(qū)域間的房地產(chǎn)市場價格波動不會出現(xiàn)嚴(yán)格意義上的多米諾效應(yīng)，更不會出現(xiàn)短時期發(fā)生全面或集中崩盤的系統(tǒng)性風(fēng)險。

(二)大型經(jīng)濟(jì)體房地產(chǎn)并未發(fā)生真正意義上的系統(tǒng)性崩盤

一般認(rèn)為，所謂樓市崩盤，是指房產(chǎn)市場價格在經(jīng)過一段時間的持續(xù)上漲后，短時間內(nèi)房價出現(xiàn)超過30%以上的急劇下跌現(xiàn)象?！氨辣P”的概念源于股市，華爾街通常將股市崩盤定義為單日或數(shù)日累計跌幅超過20%。從世界歷史看，目前為止，還沒有大型經(jīng)濟(jì)體短時間內(nèi)出現(xiàn)全局性的房地產(chǎn)崩盤的先例。盡管美國、日本等大型經(jīng)濟(jì)體在歷史上都曾經(jīng)出現(xiàn)過房地產(chǎn)危機(jī)，但這些危機(jī)主要是局部的、區(qū)域性的，并沒有直接引起全國性的房地產(chǎn)崩盤。例如，美國歷史上著名的1926年佛羅里達(dá)州房地產(chǎn)危機(jī)，雖然危機(jī)造成了佛羅里達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)蕭條，但是并未引發(fā)美國全國性的房地產(chǎn)崩潰。再如，美國的“次貸危機(jī)”，這場源于房地產(chǎn)泡沫破滅的危機(jī)，從表面看似乎是席卷了美國全國、甚至全球，但是我們看一下美國這段期間的房地產(chǎn)價格數(shù)據(jù)會發(fā)現(xiàn)，美國住房價格指數(shù)(HPI)從2007年初的最高點192下降到2011年二季度最低點157，跌幅僅為18%左右，并未達(dá)到下跌30%的崩盤標(biāo)準(zhǔn)(僅有少部分地區(qū)跌幅超過30%)。之所以人們感覺這場危機(jī)影響如此之大，主要是由于美國獨特的財稅、貨幣政策和金融系統(tǒng)問題導(dǎo)致的全國性金融危機(jī)，而非房地產(chǎn)價格猛烈下跌導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)崩潰。

但是對于一些小型經(jīng)濟(jì)體或地區(qū)，房地產(chǎn)泡沫破滅往往帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，例如20世紀(jì)80年代中期，泰國、馬來西亞、印度尼西亞等東南亞國家出臺了一系列刺激性政策，把房地產(chǎn)作為優(yōu)先投資的領(lǐng)域，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的過度繁榮，最終形成了房地產(chǎn)泡沫，在危機(jī)爆發(fā)后，隨即演變?yōu)槿珖缘慕?jīng)濟(jì)危機(jī)。再如，上世紀(jì)90年代香港地區(qū)房地產(chǎn)泡沫破滅后，房價從1999年最高峰開始持續(xù)下跌，六年跌幅累計達(dá)65%，導(dǎo)致香港經(jīng)濟(jì)陷入蕭條。

(三)美國“次貸危機(jī)”也不是一個例外

既然大型經(jīng)濟(jì)體房地產(chǎn)危機(jī)很難引起全國性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，那么為什么“次貸危機(jī)”后，出現(xiàn)了美國全國性的金融危機(jī)、甚至席卷了全球？這是“大型經(jīng)濟(jì)體房地產(chǎn)不易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險”這一基本結(jié)論的例外案例嗎？實際上，我們深入分析一下就會發(fā)現(xiàn)，“次貸危機(jī)”是美國獨特的財政、金融政策以及獨特的金融體系使然，而不是房地產(chǎn)市場自身風(fēng)險邏輯發(fā)生了變化。

從財政政策看，新世紀(jì)之初網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，美國政府為了刺激實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政政策采取購房貸款利息允許個稅前扣除等鼓勵性措施，提振居民消費。這項財政性刺激措施，客觀上鼓勵了房產(chǎn)投資需求，推動了房價的上漲。

從貨幣政策看，利率前降后升的反轉(zhuǎn)走勢埋下了房地產(chǎn)泡沫形成和破滅的種子。2000年7月至2004年6月，為應(yīng)對信息技術(shù)(IT)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)疲弱，美聯(lián)儲將利率從6.5%左右經(jīng)過十多次下調(diào)降到1.0%。但是2004年6月至2006年7月，美聯(lián)儲又通過20多次升息把利率提升到5.25%，成為刺破房地產(chǎn)泡沫的重要導(dǎo)因。實際上，2000年至2004年，貨幣政策過于寬松導(dǎo)致嚴(yán)重負(fù)利率時，融資成本下降和流動性過剩刺激房屋需求增長。受到短期供給缺乏彈性因素制約，房屋市場供求關(guān)系失衡推動房價上漲。房價飆升影響了人們的預(yù)期，激發(fā)了人們投資房地產(chǎn)博取資產(chǎn)升值利益的投機(jī)需求，進(jìn)一步推動需求上升和新一輪價格上漲，從而不斷吹大了房地產(chǎn)泡沫。當(dāng)然，銀行放松風(fēng)險底線為房地產(chǎn)泡沫的形成和破滅起到了“煽風(fēng)點火”的作用。美聯(lián)儲的低利率引起房價持續(xù)上漲，為了充分享有房價上漲所帶來的高收益，銀行有內(nèi)在動力向信用評級較低和收入不高的借款人提供信貸支持，而極低的信貸成本和持續(xù)上漲的房價讓不具備還款能力的借款人也產(chǎn)生了內(nèi)在的投機(jī)需求，因此，次貸市場蓬勃發(fā)展。然而，美聯(lián)儲加息導(dǎo)致借貸成本急劇上升、房價卻開始下滑，雙重壓力導(dǎo)致還款能力不足的借款人出現(xiàn)大規(guī)模違約，引發(fā)“次貸危機(jī)”。

從金融體系看，美國發(fā)達(dá)但風(fēng)險評估、管控缺位的衍生品市場是房地產(chǎn)泡沫形成和破滅的“鼓風(fēng)機(jī)”。銀行通過資產(chǎn)支持證券(ABS)、抵押擔(dān)保債券(CDO)等資產(chǎn)證券化工具將“次貸”重新包裝、在金融市場上出售，這樣銀行不僅能夠快速回籠資金、獲取收益、減少資本占用，而且不用承擔(dān)“次貸”的違約風(fēng)險。而本應(yīng)該對衍生品風(fēng)險狀況做出客觀評估的評級機(jī)構(gòu)，出于利益考量，對次貸衍生品風(fēng)險狀況“睜一只眼、閉一只眼”，給予了高評級。于是我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過這樣一個發(fā)達(dá)但風(fēng)險評估、管控缺位的衍生品市場的包裝，“次貸”這個“矮窮丑”搖身一變成了“高富帥”。這無疑激發(fā)了購買者對次貸衍生品的青睞，房利美、房地美等機(jī)構(gòu)大量買進(jìn)次貸衍生品等有毒資產(chǎn)，甚至連銀行、保險公司也購買了不少的次貸衍生品。

因此，“次貸”的資產(chǎn)證券化并沒有像人們設(shè)計時所希望的那樣分散風(fēng)險，反而是將風(fēng)險重新集中到金融市場，并且通過衍生品的放大作用，將風(fēng)險放大了若干倍。這種惡性循環(huán)使得金融體系的風(fēng)險不斷放大、不斷衍生，從而造成了如此大面積的金融危機(jī)。

由此可見，不恰當(dāng)?shù)呢斦⒔鹑谡呤沟梅康禺a(chǎn)市場背離正常軌道，導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場出現(xiàn)周期性的波動。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也驗證了這一觀點，從1963年至今，美國共有四次大的房地產(chǎn)危機(jī)，每一次的市場調(diào)整期都與美國經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)，大約相隔12年左右會有一次大的市場調(diào)整期，時間持續(xù)大約三年，調(diào)整期間美國房價會有較大的波動、下滑。

(四)中國房地產(chǎn)市場會發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險嗎

對于中國而言，無論是從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，還是國土面積上，都是一個大型經(jīng)濟(jì)體，并且由于歷史上行政計劃的延續(xù)，事實上中國不同區(qū)域的房地產(chǎn)市場的聯(lián)動性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于完全市場經(jīng)濟(jì)國家，因而各個區(qū)域房價在上漲一段時間后，往往會呈現(xiàn)區(qū)域分化的特點，因此中國出現(xiàn)全國性的房地產(chǎn)崩盤的概率非常之小。

除此之外，中國房地產(chǎn)市場特殊性使其出現(xiàn)系統(tǒng)性“崩盤”的可能性很小。一是中國房地產(chǎn)市場仍然有著較強(qiáng)的剛性需求，難以出現(xiàn)全國性房地產(chǎn)價格大幅下跌。中國目前具有穩(wěn)定而高速的經(jīng)濟(jì)增長、較低的通脹和及時的政策調(diào)控，居民收入持續(xù)增長，自主性需求和改善性需求還較為旺盛。并且，中國城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均水平，隨著中國城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化引致的住房需求也將保持穩(wěn)定增長。二是個人購房貸款占比大、質(zhì)量高，不會爆發(fā)“次貸式”的危機(jī)。目前中國個人住房貸款余額占房地產(chǎn)領(lǐng)域貸款的2/3，因此個貸資產(chǎn)質(zhì)量直接決定了房地產(chǎn)領(lǐng)域的貸款質(zhì)量和金融風(fēng)險。事實上，中國個貸資產(chǎn)質(zhì)量很高，不良率不到1%。高質(zhì)量并不是偶然的，而是有著深層次的原因。一方面，中國的個人按揭貸款市場特點與美國有著明顯的區(qū)別，“次貸式”危機(jī)的根源在于美國的銀行為了增加收益，拓展了一些低信用評級、還款能力不足的借款客戶，而在中國，貸款屬于稀缺資源，大量的高質(zhì)量個貸客戶可供銀行選擇，這就從根本上保證了中國按揭貸款質(zhì)量，不會爆發(fā)“次貸式”的危機(jī)。另一方面，2010年以來，中國住房貸款政策側(cè)重于支持首套住房，滿足自住需求，并大幅度提升投資型房地產(chǎn)客戶的成本，擠壓投資需求。首付比例較高、舉債杠桿率、傳統(tǒng)守信觀念、國民收入穩(wěn)步增長等因素促成了個貸風(fēng)險較小，這一點從前期溫州等房價下降較多區(qū)域的個人住房貸款違約仍然較少的情況中可以得到直接印證。三是中國財稅和貨幣政策較為穩(wěn)健，不存在“次貸式”的不當(dāng)政策誘因和金融體系缺陷。從過去十余年的中國貨幣政策與房貸政策看，并未出現(xiàn)如2001年—2005年的美國過度寬松貨幣政策和房貸政策，總體上仍屬于謹(jǐn)慎狀態(tài)。從貨幣政策看，除了2008年四季度至2010年上半年出現(xiàn)明顯的寬松政策外，其他時間以穩(wěn)健為主，尤其是利率水平較為穩(wěn)定；從房貸政策看，中國對個人住房貸款首付比例一直實行較為嚴(yán)格的管制；從金融體系看，目前中國商業(yè)銀行尚未大面積創(chuàng)新個人房貸金融衍生品，風(fēng)險集中和風(fēng)險杠桿比例較小。因此，中國目前不具備爆發(fā)“次貸式”危機(jī)的基本條件。四是大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)占比大，抗風(fēng)險能力強(qiáng)。2013年底，中國上市的房地產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率已降至50%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于金融危機(jī)期間90%的水平。過去幾年，前十大房企的市場份額上升了三個百分點到13.3%，前50大房企的市場份額則上升了五個百分點至25.4%，行業(yè)集中度提高帶來更強(qiáng)的抗風(fēng)險能力。大型房地產(chǎn)企業(yè)不僅自身資金實力強(qiáng)，而且其開發(fā)的項目所在區(qū)域地理位置較為核心，具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險能力。從國外房地產(chǎn)危機(jī)看，各核心區(qū)域、資源稀缺地域的房地產(chǎn)項目較為抗跌，具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險能力。當(dāng)然，我們不排除局部地區(qū)的小房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)爆發(fā)個案風(fēng)險的可能性，但從目前看，多數(shù)爆發(fā)風(fēng)險的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都是源于民間借貸、高風(fēng)險投資、不規(guī)范、高杠桿等問題，而真正由于房地產(chǎn)價格下跌、銷售困難爆發(fā)風(fēng)險的企業(yè)是非常少的個案。

二、中國房地產(chǎn)市場要警惕三大風(fēng)險

由于房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性，中國房地產(chǎn)發(fā)生全國性崩盤的風(fēng)險概率很低，但20多年來中國房地產(chǎn)發(fā)展過程中積累的問題始終未得到有效解決，因而發(fā)生局部地區(qū)房地產(chǎn)市場崩盤的風(fēng)險還是極有可能的。具體而言，當(dāng)前中國房地產(chǎn)要重點警惕三大風(fēng)險。

(一)警惕房地產(chǎn)功能失調(diào)風(fēng)險

作為一種商品，房地產(chǎn)的核心功能是居住，但是房地產(chǎn)商品的特殊之處在于其與土地的不可分割性，而土地的稀缺性賦予了房地產(chǎn)保值增值的派生屬性，由此衍生出了房地產(chǎn)的投資功能。因而，房地產(chǎn)具有消費和投資的雙重功能，這兩種屬性和功能是統(tǒng)一的、不可分割的。其中，居住功能是房地產(chǎn)的核心功能，投資功能是派生功能，因為投資房產(chǎn)的目的是用于出租或者出售，總之最終都將用于居住，如果沒有了居住屬性，投資屬性也將隨之消失。

從理論上講，任何地方的房地產(chǎn)都具備居住和投資這兩種屬性，但是房地產(chǎn)的異質(zhì)性決定了不同區(qū)域的房地產(chǎn)的兩種屬性具有不同的表現(xiàn)。而且，即使處于同一區(qū)域、同一時期，不同樓盤的居住和投資兩種屬性也會因房屋具體所處的地段、環(huán)境等因素而不盡相同。對于土地資源更為稀缺的大城市、超大城市，房地產(chǎn)的投資功能要明顯高于一般城市或者農(nóng)村，投資功能也更容易被發(fā)現(xiàn)和挖掘，當(dāng)然也更容易被過度放大。

這里，尤其值得我們關(guān)注的是，如果一個較大區(qū)域房地產(chǎn)商品的居住功能和投資功能發(fā)生次序逆轉(zhuǎn)，必將產(chǎn)生較大泡沫并引發(fā)區(qū)域性市場危機(jī)。實際上，多個國家的真實案例已經(jīng)不止一次地驗證了這一結(jié)論。歷史上，日本和中國香港都曾經(jīng)一度錯誤地推行重投資輕居住的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式基本上是將房地產(chǎn)作為一種金融資產(chǎn)來進(jìn)行投資，而且是政府出臺相應(yīng)的政策支持民眾開展這種投資。于是，大量的資金涌入房地產(chǎn)市場，造成房價長期持續(xù)走高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了居民實際收入增長速度，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了房屋實際居住功能可提供的使用價值，這時就形成了投機(jī)炒作。在沒有實際價值支撐的情形下，無論是股票還是房地產(chǎn)都難以避免最終的價值回歸過程。這種畸形的功能紊亂導(dǎo)致房地產(chǎn)價格暴漲暴跌，并且嚴(yán)重影響了居民的居住需求和居住質(zhì)量，對一個國家的民生和經(jīng)濟(jì)都造成惡劣的影響。

(二)警惕“土地財政”內(nèi)生性引致房地產(chǎn)市場次生風(fēng)險

所謂“土地財政”是指地方政府對于從土地開發(fā)及相關(guān)領(lǐng)域所獲得的稅收和公共產(chǎn)權(quán)收入產(chǎn)生嚴(yán)重依賴?！巴恋刎斦敝饕憩F(xiàn)為地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，由于這些收入屬于預(yù)算外收入，所以又叫第二財政。據(jù)統(tǒng)計，2013年此預(yù)算外收入高達(dá)地方政府預(yù)算收入的60%，可見“土地財政”名副其實。

“土地財政”導(dǎo)致本應(yīng)當(dāng)作為公正性代表的政府具有內(nèi)在的利益相關(guān)性，這種利益傾向性必然反映在地方政府的各項房地產(chǎn)相關(guān)的政策和管理行為中，導(dǎo)致相關(guān)政策和政府行為發(fā)生扭曲，這種扭曲的目的是保護(hù)“土地財政”，因而某種程度上地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)成為了利益共同體。

“土地財政”不僅通過扭曲政府行為來影響房地產(chǎn)市場走勢，而且可以直接對房地產(chǎn)市場供求關(guān)系產(chǎn)生扭曲效應(yīng)?！巴恋刎斦笔沟胤秸摹敖?jīng)濟(jì)人”角色不斷強(qiáng)化。地方政府在房地產(chǎn)市場中的土地壟斷地位和其追求預(yù)算最大化、增加可支配財力以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為動機(jī)，使其在不公平的土地交易中成為最大的獲利者，且對土地財政形成極強(qiáng)的依賴性。因此在房價出現(xiàn)波動時，地方政府會存在“救市”沖動。通常而言，房地產(chǎn)市場滑坡開始之后大約六個月到一年，開發(fā)商的現(xiàn)金流就會有麻煩。由于轉(zhuǎn)讓土地收入已成為各級地方政府的重要收入來源，房地產(chǎn)銷售放緩意味著開發(fā)商沒有錢向地方政府買地了，這就會影響“土地財政”的來源，因此地方政府必將通過政府行為來進(jìn)行房地產(chǎn)市場干預(yù)，從而破壞房地產(chǎn)市場發(fā)展的客觀規(guī)律，引致房地產(chǎn)的風(fēng)險積聚。近期各地方政府紛紛松綁房地產(chǎn)限購政策的行為，已經(jīng)充分地驗證了“土地財政”與房地產(chǎn)的這種密切關(guān)系。

實際上，從更加宏觀的角度來看，“土地財政”帶來的風(fēng)險已經(jīng)超出了房地產(chǎn)的領(lǐng)域，其本質(zhì)上帶來的是資源配置的扭曲，這將引起一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，進(jìn)而反過來對房地產(chǎn)產(chǎn)生不可估量的深刻影響。一方面，政府將大量的土地出讓金用于為房地產(chǎn)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，地價的過快上漲也加速了去“工業(yè)化”的進(jìn)程，在投資渠道缺乏的中國，淘汰的企業(yè)主將過剩的資金投向房地產(chǎn)開發(fā)，進(jìn)一步加速了房價的上漲；另一方面，房地產(chǎn)的蓬勃發(fā)展也帶動了與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是卻相對擠壓了其他產(chǎn)業(yè)的資源獲取空間，導(dǎo)致資源的錯配和人群之間的財富分配失衡問題，影響了其他行業(yè)人們的收入，降低了對房地產(chǎn)的需求。

(三)警惕過度杠桿化引致的風(fēng)險

房地產(chǎn)行業(yè)是個資金密集型行業(yè)，房地產(chǎn)的開發(fā)需要大量的資金投入，這就使得金融在房地產(chǎn)的行業(yè)發(fā)展中扮演著重要的角色?；仡櫭绹?、日本、東南亞等的房地產(chǎn)危機(jī)，他們的一個共同特點是房地產(chǎn)金融過度杠桿化。以美國為例，爆發(fā)“次貸”危機(jī)的一個主要原因便是向信用評級較低和收入不高的借款人提供信貸支持，甚至發(fā)放大量低首付甚至零首付的個人住房貸款，這實際上是提供了非常大的金融杠桿，借款人甚至不用自有資金就可以借助銀行信貸資金來買房子。然而這還只是“次貸”的第一層杠桿；在此之后，金融機(jī)構(gòu)將次級按揭貸款進(jìn)行了證券化，并且基于“次貸”這個基礎(chǔ)資產(chǎn)又開發(fā)出了很多虛擬的衍生資產(chǎn)，以至于次貸衍生品的規(guī)模達(dá)到了次貸本身規(guī)模的幾十倍，因此風(fēng)險也隨之被放大了幾十倍，一旦泡沫破滅，所造成的影響也是次貸本身規(guī)模的幾十倍資產(chǎn)縮水。

對于中國房地產(chǎn)而言，過度杠桿的風(fēng)險可能來源于以下幾個方面：一是在房地產(chǎn)市場蕭條期，政府部門往往在政策上引導(dǎo)、鼓勵商業(yè)銀行降低個人購房的首付比例，并給予首套房貸利息補(bǔ)貼或直接要求商業(yè)銀行實行優(yōu)惠利率政策，不僅直接放大了杠桿率，還間接刺激了不具備借貸能力的人的負(fù)債欲望。二是在房地產(chǎn)市場上行期，房地產(chǎn)價格處于上漲趨勢中，有些商業(yè)銀行主動降低首付比例，甚至還會推出所謂的基于房地產(chǎn)價格上漲的“加按揭”業(yè)務(wù)，實際上是對個人貸款投資購房行為的變相鼓勵。雖然政府部門房地產(chǎn)調(diào)控政策明確要求個人購房首付比例不低于三成，但是在房價加速上漲的背景下，仍然難以抵擋銀行的變通和一些投機(jī)者貸款購房的熱情。三是對房地產(chǎn)開發(fā)項目自有資本金比例要求過低。在中國房地產(chǎn)市場起步的一段時間內(nèi)，多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商都是采用抵押土地貸款等“空手套白狼”的方式利用銀行的信貸資金進(jìn)行開發(fā)，然后通過賣期房的方式直接獲得售樓收入，由此形成巨大的金融杠桿。盡管后來監(jiān)管部門對房地產(chǎn)開發(fā)項目自有資本金比例和房屋銷售提出了強(qiáng)制性規(guī)范，但是房地產(chǎn)企業(yè)往往有各種各樣的手段來規(guī)避這些要求，例如通過關(guān)聯(lián)企業(yè)借款來充當(dāng)自有資本金等，實際上仍然維持了很高的金融杠桿。

三、房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展既要“正本清源”又要“清熱解毒”

隨著房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險的凸顯，如何治理當(dāng)前房地產(chǎn)的風(fēng)險，房地產(chǎn)行業(yè)在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位是否會急劇下降，這些都成為當(dāng)前大家熱議的問題。我認(rèn)為，行業(yè)的特性決定了房地產(chǎn)始終是一個國家重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，但是要擔(dān)當(dāng)好這個重要角色，中國房地產(chǎn)業(yè)必須“正本清源”“清熱解毒”，理性發(fā)展。

(一)“清熱解毒”是中國房地產(chǎn)市場回歸理性發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急

當(dāng)前房地產(chǎn)市場既存在“局部虛熱”(個別地區(qū)供過于求)，也存在個案“病毒感染”(利用房地產(chǎn)進(jìn)行投機(jī)與欺詐)，甚至還出現(xiàn)“吸毒上癮”(土地財政與開發(fā)商的高負(fù)債運營)的問題。如果解決不好這些問題，中國房地產(chǎn)就無法成為跨越中等收入陷阱的助推力，也無法擔(dān)當(dāng)未來戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的角色。因此，當(dāng)前必須對中國房地產(chǎn)“清熱解毒”，促使房地產(chǎn)盡快回到理性發(fā)展、良性發(fā)展的軌道上。

所謂“清熱”主要是從解決土地財政等角度消除房地產(chǎn)非理性發(fā)展的內(nèi)在動因；而“解毒”主要是防范過度杠桿化形成“毒癮”。中國房地產(chǎn)的諸多問題實質(zhì)上是地方財權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)造成的，治理房地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險必須先推進(jìn)財稅體制改革，促進(jìn)地方政府財權(quán)和事權(quán)的匹配，降低其對土地出讓金的過度依賴，糾正政府的行為和政策扭曲，從體制上解決中國地方政府的“土地財政”問題，使地方政府通過正常的財政體系就能夠解決其財政收入問題，為中國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

一是合理界定中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任。1994年的分稅制改革，結(jié)束了之前財政體制搖擺不定的局面，有效解決了中央財政虛空的問題。但是也遺留了地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。由此而帶來的地方政府不得不自行增加收入來源，催生了亂收費、土地出讓金持續(xù)上漲等問題。財稅體制改革需要重新合理界定中央和地方的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任，實現(xiàn)財政收入和支出責(zé)任相匹配，并逐步通過法律形式予以明確，尤其要增加地方政府穩(wěn)定的、可持續(xù)的資源性、財產(chǎn)性收入來源，逐步改變地方政府過度依賴土地出讓金的財政收入現(xiàn)狀。

二是加快房地產(chǎn)稅的立法和改革。除了簡單的調(diào)整中央和地方的“蛋糕切分”比例之外，更為重要的是做大“蛋糕”、保證稅收來源的持續(xù)性，糾正地方政府行為偏差。這其中最為重要的是加快房地產(chǎn)稅的立法和改革。開征房地產(chǎn)稅將為地方政府在城市、環(huán)境等方面的支出找到一個穩(wěn)定的收入來源，有助于引導(dǎo)和完善地方政府的行為，保障房地產(chǎn)政策的公正性，使其更加關(guān)注公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善。房產(chǎn)稅的征收可以起到健全地方稅收體系、調(diào)整地方財政收入結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)收入分配差距和遏制投資性購房四重效果。

三是促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間均衡發(fā)展。長期以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心和資源分配向大城市傾斜，導(dǎo)致住房需求過度集中在大城市，并導(dǎo)致中小城市發(fā)展動力不足。如果不能實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，就很難解決“北、上、廣、深”等大城市的房價高企問題。未來需要大力發(fā)展城市群內(nèi)的中小城市和具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的其他中小城市，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是避免房地產(chǎn)金融的過度杠桿化。在購房者方面，首付比率越低，則資金杠桿越高，越容易發(fā)生放大投機(jī)風(fēng)險，因此提高首付率有助于通過資金限制抑制過度的需求涌進(jìn)市場，從而平抑房價。對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，要提高自有資本金比例要求，降低開發(fā)杠桿率，減少信貸資金的杠桿作用，防范房地產(chǎn)過度開發(fā)。在金融創(chuàng)新方面，要吸取美國“次貸危機(jī)”前房地產(chǎn)金融染上證券化、抵押擔(dān)保債券等“毒癮”的教訓(xùn)，審慎發(fā)展房地產(chǎn)金融的創(chuàng)新產(chǎn)品，尤其要避免設(shè)計高杠桿的金融產(chǎn)品，要堅持服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的要求。

五是要完善房地產(chǎn)金融體系，明確政策性房地產(chǎn)融資、準(zhǔn)政策性房地產(chǎn)融資、商業(yè)性房地產(chǎn)融資之間的分工與合作，使各種房地產(chǎn)政策有金融體系相配套。具體來說，對政策性房地產(chǎn)融資，尤其是保障房建設(shè)的融資，應(yīng)主要突出財政的支點作用，用財政擔(dān)保的辦法，尋求金融的支持；準(zhǔn)政策性融資，只要是資助中端住房建設(shè)，應(yīng)主要突出公積金體系的支點作用，要改變目前公積金完全個人所有的性質(zhì)，突出其公共性和互助性，維護(hù)其商業(yè)性，使之與財政資金形成區(qū)別；商業(yè)性房地產(chǎn)金融則完全由商業(yè)銀行自主決定，按商業(yè)原則開展業(yè)務(wù)。

六是銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)要加大對房地產(chǎn)開發(fā)商的資本金、現(xiàn)金流和財務(wù)等狀況的監(jiān)控，關(guān)注房地產(chǎn)開發(fā)商的資金鏈斷裂給金融帶來的風(fēng)險。加強(qiáng)對表外理財、信托等“影子銀行”金融活動的監(jiān)管，促使其規(guī)范化和透明化，有效化解存量資金風(fēng)險。鼓勵銀行和其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行或然可轉(zhuǎn)換債券，并通過創(chuàng)新資本金補(bǔ)充方式，提高銀行和其他金融中介的資本金，消除影響金融體系穩(wěn)定的許多威脅。

這些監(jiān)管措施將使得未來即使房地產(chǎn)等領(lǐng)域或環(huán)節(jié)發(fā)生大規(guī)模的壞賬損失，也不會造成連鎖式違約，動搖整個金融體系。反過來，金融體系的穩(wěn)定，將為房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險化解及可持續(xù)發(fā)展提供安全保障和強(qiáng)力支持！

(二)建立長效機(jī)制，確保房地產(chǎn)居住的核心功能

房地產(chǎn)的基本功能是居住，由于土地資源的稀缺屬性，居住功能進(jìn)一步衍生出了房地產(chǎn)的投資屬性。然而，作為一種商品，如果居住的主要功能被投資的衍生功能所超越，就意味著價格會被脫離居住基礎(chǔ)的投資需求不斷抬高，必然出現(xiàn)價格嚴(yán)重偏離價值，導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫。泡沫的形成實際上是價格機(jī)制錯亂的過程，這不僅使房地產(chǎn)行業(yè)集聚了風(fēng)險，而且也影響了各類資源的配置效率，導(dǎo)致過多的資源配置到了房地產(chǎn)行業(yè)，擠壓了其他行業(yè)的發(fā)展空間，而一旦泡沫破滅，這些資源可能隨之化為烏有。因此，要控制房地產(chǎn)風(fēng)險，必須建立長效機(jī)制，確保房地產(chǎn)的居住功能始終處于核心地位，而投資功能僅作為一定的補(bǔ)充。長遠(yuǎn)來看，中國需要建立和不斷完善市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、房價與消費能力相適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。政府托底保障中低層次需求，發(fā)揮市場重要作用滿足多元化需求。具體而言，中國應(yīng)當(dāng)建立健全四項保障機(jī)制：一是加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)的立法，強(qiáng)化居住的核心功能，保障中低收入群體的居住需求，有效抑制住房的市場投資、投機(jī)需求。在保障中低收入群體居住需求的基礎(chǔ)上，有效地分流市場需求，降低人們對住房價格持續(xù)上漲的預(yù)期，抑制對住房的過度投資和投機(jī)的需求。二是深入推進(jìn)土地供應(yīng)和住房市場化改革，讓市場真正發(fā)揮價格調(diào)節(jié)和競爭提效的作用。首先要推動土地供應(yīng)的市場化改革。當(dāng)前的土地供給取決于地方政府，土地供給的不確定性預(yù)期使得開發(fā)商盡可能多拿地，因此供給的有限性及開發(fā)商的“囤地”行為不斷推升地價和房價。要改變這一行為模式，必須加快推動土地的產(chǎn)權(quán)制度改革，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)行抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使之具有商品屬性和交換價值，增加土地供給主體，形成真正的土地市場。其次，深化住房市場化改革。當(dāng)前部分住房并沒有市場化，一些政府機(jī)關(guān)仍然存在以保障房的名義推出名目繁多的住房實物分配政策，并從土地供應(yīng)、融資安排、項目上市等各方面進(jìn)行優(yōu)先支持。這不僅阻礙了房地產(chǎn)市場改革的深化，而且制造了新的社會不公與尋租空間，因此應(yīng)當(dāng)逐步取消各種形式的實物分配政策。同時，要逐步將一刀切的“限購、限貸”行政政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦哚槍π缘姆诸愔卫淼慕?jīng)濟(jì)調(diào)控政策。三是房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策要根據(jù)區(qū)域異質(zhì)性特點進(jìn)行差異化調(diào)整。房地產(chǎn)調(diào)控政策需要體現(xiàn)差異化，未來房地產(chǎn)政策調(diào)控方向應(yīng)當(dāng)突出“宏觀穩(wěn)、微觀活”。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、建立長效機(jī)制的同時，堅持“分類施策、分城施策”的調(diào)控導(dǎo)向。一線城市和熱點二線城市應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制城市規(guī)模和抑制投資需求兩方面入手控制房地產(chǎn)風(fēng)險。例如，2013年北京、上海商品房分別銷售了大約19萬套和23萬套，而當(dāng)年兩市分別新增人口46萬和35萬人，隨著大量人口進(jìn)入，住房需求仍將長期存在。而多數(shù)二線、三線城市需要重點進(jìn)行供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的雙重結(jié)構(gòu)調(diào)整。在供給結(jié)構(gòu)方面，重點支持140平米以下的中低價位普通商品房銷售，抑制高檔、大戶型樓盤的投資和開發(fā)；在需求結(jié)構(gòu)方面，重點滿足中低收入者的自主性購房需求，抑制炒房者的投機(jī)需求。對大多數(shù)三四線城市，供應(yīng)相對充足，重點是去庫存化。四是加強(qiáng)住房信息的統(tǒng)計信息披露，避免投資者因信息不對稱而走向過度投資。眾多的理論研究和國外的實踐表明，增加市場上住房供求信息的披露和房產(chǎn)交易的透明度有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，因為住房供求信息的披露越多，交易者就越容易將這些信息納入自己的參考范圍，從而制定合理的購買和投資計劃，減少因信息不足造成的盲目跟風(fēng)，減少了噪音交易者的數(shù)量和比例，使房價回歸基本面主導(dǎo)模式。美國、加拿大和歐洲各國通過定期編制房地產(chǎn)市場價格指數(shù)發(fā)布市場信息的做法值得我們學(xué)習(xí)。中國需要加快推動住房信息聯(lián)網(wǎng)和不動產(chǎn)信息登記制度落地，定期發(fā)布各區(qū)域房屋出售情況、住房租金價格指數(shù)信息，提高信息透明度，為購買者和投資者決策提供充足的信息保障，避免盲目跟風(fēng)、追漲殺跌，穩(wěn)定房地產(chǎn)價格。

(三)按需求構(gòu)筑多層次住房保障體系

住房保障是人權(quán)保障，要“居者有其屋”，但“有”的含義并非特指物權(quán)上的擁有，而是多種形式的“居住”，而且居住的標(biāo)準(zhǔn)和條件也存在差異。通過對不同國家各類人群的收入和居住消費分析，不難發(fā)現(xiàn)各類人群住房需求必然也是分層的：最低層次，由于收入低且不穩(wěn)定，該類人群的主要訴求是滿足溫飽和基本生活，對住房的基本需求是有地方住，能遮風(fēng)避雨，以及起碼的衛(wèi)生條件。第二層次，有一定收入，但收入不高、積蓄不多，沒有能力購買房屋，此類人群的住房需求是面積不大、基本功能齊全、質(zhì)量可靠，并具備一定的衛(wèi)生條件。第三層次，工作穩(wěn)定，存有積蓄，未來收入穩(wěn)定，有能力改善居住條件并可經(jīng)過較長時間積累擁有房屋產(chǎn)權(quán)，但購房需要獲得信用增級和融資支持，此類人群的住房需求是面積適中、功能齊全、質(zhì)量較高以及較好的衛(wèi)生與生活環(huán)境。第四層次，收入高，經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)，信用好，有能力充分改善住房條件，對住房要求高，不僅滿足于居住，還要將房屋作為投資對象確保個人財產(chǎn)的保值和增值，此類人群對住房需求是面積較大、品質(zhì)高端、環(huán)境優(yōu)良。許多國家還存在特殊群體，盡管這些群體收入不高，但國家會給予特殊支持幫助其解決住房需求，如公務(wù)員、軍官等。由于各類人群的住房需求不同，在住房保障制度安排上不能簡單運用一種政策、一種方式統(tǒng)一解決。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口快速增加，普通百姓尤其是中低收入群體的保障性住房需求壓力越來越大，中高等收入群體改善性住房需求將越來越強(qiáng)烈。面對日益復(fù)雜和強(qiáng)烈的住房需求，各級政府一直都在研究借鑒國際經(jīng)驗，努力探索構(gòu)建一個有效的住房保障體系。盡管各級政府十分努力，各種政策措施也收到了一定的成效，但總是試圖通過構(gòu)建一個可以全面推廣的模式，解決全國各層次的住房需求，在實踐上一直飽受詬病。為了進(jìn)一步健全、完善中國住房保障制度，我們還需要新思維、新角度和新模式?；舅悸肥牵涸谧》抗?yīng)和住房消費兩端分層次構(gòu)建中國住房保障體系：一方面著力構(gòu)建“基本需求有保障、首套購房有支持、商品住房有市場”的住房保障供應(yīng)體系；另一方面建立健全中低收入群體租房補(bǔ)貼財政政策和中高收入住房信貸政策制度體系，從而形成市場供給與政府保障相結(jié)合，以市場供給為主的住房保障供應(yīng)體系，以及政府信用增級、稅收靈活調(diào)節(jié)的市場引導(dǎo)體系，建立符合國情的住房消費模式，逐步構(gòu)建總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、住房消費和居民收入基本適應(yīng)的住房供需格局，全面實現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)。

在政策制度安排上，借鑒國外依法促進(jìn)住房保障體系建設(shè)的經(jīng)驗和做法，盡快制定、完善住房保障法律法規(guī)，健全住房保障制度，充分體現(xiàn)效率原則、公平原則、普惠原則、穩(wěn)定原則。一是建立住房保障相關(guān)法律。加快住房保障立法進(jìn)程，從法律層面明確國民享有“住有所居”的權(quán)利，政府有承擔(dān)住房保障的義務(wù)，明確住房保障覆蓋群體范圍；確定各級政府在住房保障中職責(zé)，以一定形式固化中央和地方政府在住房保障方面的財政支出；明確在住房保障方面的公平、透明的運行機(jī)制等。二是完善財稅制度。包括建立中央、省級政府對保障房建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；制定保障房建設(shè)、運管環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠政策；對中低收入群體租房、購房給予分層租金補(bǔ)貼或按揭貸款利息支出補(bǔ)貼；金融企業(yè)向住房保障項目投入信貸資金給予稅收優(yōu)惠。三是創(chuàng)新金融制度。包括建立保障房建設(shè)投融資平臺，由國家統(tǒng)一調(diào)度、籌措資金；創(chuàng)造住房保障金融的市場運行條件，繼續(xù)吸引社會資金進(jìn)入住房保障領(lǐng)域，創(chuàng)新商業(yè)運行模式，使金融市場可持續(xù)發(fā)展；創(chuàng)新個人按揭貸款的產(chǎn)品及擔(dān)保，對于中低收入群體建立可操作的政府補(bǔ)充擔(dān)保機(jī)制；拓展住房儲蓄制度，建立政府引導(dǎo)的住房儲蓄制度，實行自愿加入，政府分層補(bǔ)助，低存低貸，先存后貸，互助解決住房需求。四是完善公積金制度。包括明確公積金產(chǎn)權(quán)制度，重塑收益分配機(jī)制；嚴(yán)格規(guī)范公積金中心是“受托管理人”、受托銀行是“賬戶管理人”的職能定位，建立參與主體間的制衡機(jī)制；強(qiáng)化監(jiān)督管理，尤其加強(qiáng)金融監(jiān)管，改變近幾年管理缺失、混亂的情況；對住房公積金制度進(jìn)行創(chuàng)新，如探索將按揭職能全部交由商業(yè)銀行，公積金運營機(jī)構(gòu)集中精力通過增加投資收益為公積金繳存人帶來更高回報等。五是堅持土地優(yōu)惠政策。主要指在土地供給量、土地使用費或出讓價格方面繼續(xù)給予優(yōu)惠，包括采取土地?zé)o償劃撥等方式。

在操作層面上，借鑒國外住房保障制度經(jīng)驗，從政府補(bǔ)貼方式、資金來源、房源籌集、財稅配套、金融支持、住房管理等幾個層面，針對不同人群，提出配套政策安排，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)運用、精細(xì)管理，達(dá)到擴(kuò)大保障覆蓋范圍，提升住房保障效率。

一是絕對低收入人群的住房保障。應(yīng)基本依靠政府履行公共服務(wù)職能、提供公共產(chǎn)品即租賃型保障住房(2013年國家規(guī)定廉租房并入公租房管理，以下統(tǒng)稱公租房)，解決低收入人群住房需求。這部分低收入群體主要是指家庭特別困難，需政府救濟(jì)的人群，包括傷殘人士等。具體設(shè)想是：(1)政府補(bǔ)貼方式以實物配租和租金補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。一方面，政府直接投入資金籌措公租房，供低收入人群居住并收取租金；土地供給采取行政劃撥方式供公租房建設(shè)無償使用。另一方面，按照各地城鎮(zhèn)居民可支配收入水平在低收入人群中分層，對少數(shù)最低收入群體進(jìn)行全額租賃補(bǔ)貼，對其他低收入群體進(jìn)行部分補(bǔ)貼，隨著租賃者收入變化調(diào)整租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可采用租金支付和租金補(bǔ)貼收支兩條線或者直接減免租金的方式。(2)資金來源主要是以中央政府為主，地方財政為輔，撥款專項用于租賃型保障房建設(shè)。通過立法約束各級政府財政支出行為，改變在住房保障領(lǐng)域投入的隨意和無序，確保對低收入群體住房保障資金投入。(3)房屋歸屬。此類公租房資金主要由政府提供，產(chǎn)權(quán)歸政府所有。(4)房源籌集。公租房房源通過政府新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集。(5)財稅配套。凡是為低收入群體提供公租房的開發(fā)建設(shè)、收購、租賃等行為全部免收相關(guān)稅費，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。如果個別中低收入者需要繳納個人所得稅，對其租金支出予以抵扣。(6)居住條件。本著保障基本居住標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大保障覆蓋群體的原則，對低收入群體提供的公租房居住條件相對較低，僅能滿足基本居住需求。結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)水平，考慮進(jìn)城務(wù)工人員的住房保障需求壓力，可以借鑒日本面向特困階層提供第二種公營住宅的經(jīng)驗，在保證房屋質(zhì)量的前提下，控制房屋面積、簡化結(jié)構(gòu)、降低裝修材料標(biāo)準(zhǔn)，從而降低租金價格，擴(kuò)大保障覆蓋面。(7)住房管理。首先，對低收入困難群體提供的公租房是不得轉(zhuǎn)租、不得出售的，屬于永久租賃的保障房；其次，制定公租房分配、準(zhǔn)入、退出、維護(hù)、管理和監(jiān)督等制度，尤其要細(xì)化準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、實施方式，如對入住后收入水平超過上限標(biāo)準(zhǔn)的承租人，強(qiáng)制五年之內(nèi)必須搬出；再次，政府成立專門機(jī)構(gòu)或委托下屬事業(yè)單位對公租房進(jìn)行長期管理和維護(hù)，負(fù)責(zé)執(zhí)行公租房政策，對承租人進(jìn)行準(zhǔn)入、監(jiān)督和退出，對房屋進(jìn)行維護(hù)和管理等。

二是中低收入人群的住房保障。中低收入人群是指收入較低，買不起住房且無法支付市場住房租金的群體?；舅悸肥侵饕揽空斦С?，鼓勵民間資本進(jìn)入，共同解決此類人群住房需求。具體設(shè)想是：政府投入資金并引入社會資金建設(shè)公租房供中低收入者居住，收取租金，土地供給采取行政劃撥方式供公租房無償使用，或者與當(dāng)?shù)厥袌鲎》孔饨鹌骄鶅r格銜接，此類人群直接租住市場提供房屋的，政府按照該類人群收入分類給予租金補(bǔ)貼；在政府投入方面，以地方財政投入為主，中央財政補(bǔ)助為輔，對于采用提供公租房保障方式的，可以引入社會資金投入建設(shè)，政府通過參與投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，支持公租房建設(shè)和運營的投入；該類公租房實行“誰投資、誰所有”，投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓；公租房房源通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集；如果采用租金補(bǔ)貼方式，保障人群可以自主到市場租賃住房；除適用低收入群體的稅收優(yōu)惠外，還可以采取以下稅收優(yōu)惠政策：鼓勵社會資金進(jìn)入公租房市場，對保障性住房開發(fā)商貸款政府予以貼息，金融企業(yè)為公租房提供信貸資金支持，按信貸支持資金的一定比例給予稅收優(yōu)惠。此類公租房的房屋面積、結(jié)構(gòu)、材料等略好于為低收入群體提供的公租房，租金價格也高于為低收入群體的公租房。在住房管理方面，與低收入群體公租房管理相比有以下兩點不同：首先，對中低收入群體提供的公租房不得轉(zhuǎn)租，但租賃人可以購買。借鑒韓國建設(shè)可出售公租房經(jīng)驗，當(dāng)租賃期限達(dá)到一定期限，保障群體依靠住房儲蓄和政府金融支持購買公租房產(chǎn)權(quán)。其次，嚴(yán)格退出機(jī)制，如對入住后收入水平超過上限標(biāo)準(zhǔn)的承租人，強(qiáng)制三年之內(nèi)必須搬出或購買。

三是中等收入群體的住房保障。中等收入人群是指收入穩(wěn)定，有能力購買住房但融資能力不足的群體?；镜慕鉀Q思路是由地方政府城市建設(shè)開發(fā)中提供一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)適用房或自住商品房，供中等收入者選購，購房者依靠群體間互助、商業(yè)性金融支持、政府信用增級等途徑完成自住房購買；政府補(bǔ)貼方式以間接補(bǔ)貼為主，包括對經(jīng)濟(jì)適用住房、自住型商品房建設(shè)通過行政劃撥供給土地、減免土地出讓金等；資金來源主體是以社會資金為主，財政資金為輔，采取財政補(bǔ)助、銀行貸款、債券融資、群眾自籌、市場開發(fā)等辦法多渠道籌集資金；中等收入者購買經(jīng)濟(jì)適用房、自住型商品房的支出按收入水平分層抵扣個人所得稅，借助公積金個人住房貸款、住房儲蓄貸款、商業(yè)性個人住房貸款的，政府可以提供信用增級服務(wù)，貸款利息支出按收入分層予以抵扣個人所得稅；通過強(qiáng)制互助和自愿互助結(jié)合方式，即以住房公積金制度和住房儲蓄制度并重的方式，提升融資能力。這類人群是住房公積金制度覆蓋的主要人群，對于住房公積金制度尚不能覆蓋的，鼓勵該類群體購買商業(yè)的住房儲蓄，由政府適當(dāng)予以補(bǔ)助。目前，中德住房儲蓄銀行是中國與德國的商業(yè)銀行出資共同建立的住房儲蓄銀行，國家可通過此銀行試點逐步推廣壯大住房儲蓄制度，解決未進(jìn)入住房公積金制度群體在住房領(lǐng)域的互幫互助。

從居住條件上來看，房屋面積、結(jié)構(gòu)、材料明顯好于公租房，但與標(biāo)準(zhǔn)商品住房相比還存在差距，相應(yīng)房價低于商品房價格。各級政府應(yīng)明確購買此類住房條件、稅收優(yōu)惠政策，及按揭貸款的稅收優(yōu)惠或貼息政策；允許上市交易，但政府必須對交易市場、交易行為、交易對象進(jìn)行管理，如交易對象必須符合經(jīng)濟(jì)適用房購買條件；對使用住房公積金資金建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房項目，符合經(jīng)濟(jì)適用房購房條件的公積金繳存人優(yōu)先購買。

四是對于不僅有能力購買自住房、還有能力進(jìn)行非自住房投資的高收入群體，其住房與投資需求應(yīng)通過市場滿足，即高收入人群通過商業(yè)按揭貸款進(jìn)行自住房融資；對于非自住的投資性房地產(chǎn)需求，政府通過稅收政策予以調(diào)節(jié)。其實，很多國家都靈活運用稅收政策對于有能力購房者進(jìn)行差異化調(diào)節(jié)，如對個人購買唯一家庭首套住房的，給予契稅適當(dāng)減免的優(yōu)惠政策，對購買高檔住房和第三套以上住房的，可征收高額契稅等。

責(zé)任編輯：沈家文、任朝旺

作者簡介：黃志凌，中國建設(shè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、博士。