中國(guó)碳稅之路探析

呂能芳 吳競(jìng)鴻

(安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院會(huì)計(jì)系,安徽 蕪湖241000)

1 中國(guó)碳稅發(fā)展歷程

中國(guó)于1998年5月簽署了該議定書,成為第37個(gè)簽約國(guó)。中國(guó)在“十一五”期間,減少了約15億碳排放,是世界上最大的國(guó)別減排行動(dòng)?！笆濉逼陂g,截止到2014年底,二氧化碳減排量比2010年累計(jì)下降了21.9%,在2014年底提前完成了“十二五”規(guī)劃的下降17%的目標(biāo)。同時(shí),在政府和學(xué)術(shù)界也都有設(shè)立碳稅的呼聲。碳稅是二氧化碳排放稅的簡(jiǎn)稱。2007年,財(cái)政部就正式將碳稅列入稅收研究計(jì)劃。2009年,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所就提出了在我國(guó)實(shí)施碳稅的路線圖,預(yù)計(jì)我國(guó)將于2012年前后可開(kāi)征碳稅。2012年,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所提出,單獨(dú)設(shè)立碳稅。2016年3月財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉表示不會(huì)單獨(dú)設(shè)置碳稅,而是計(jì)劃把碳稅計(jì)入現(xiàn)有環(huán)境稅或資源稅的某一個(gè)稅項(xiàng)。2016年9月,發(fā)改委氣象司副司長(zhǎng)蔣兆理表示,國(guó)家發(fā)改委正在研究啟動(dòng)碳稅前期的準(zhǔn)備工作。

2 碳稅設(shè)立的考慮因素

2.1 擔(dān)心稅負(fù)增加過(guò)重,阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度

2009年,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的《中國(guó)開(kāi)征碳稅問(wèn)題研究》指出,即使對(duì)CO2開(kāi)征90元/噸的碳稅,對(duì)GDP的影響不過(guò)下降了0.08%,是在可以承受的范圍內(nèi)。這是考慮到當(dāng)時(shí)GDP一直在處于逐年增長(zhǎng)趨勢(shì),可就在報(bào)告出來(lái)的第二年2010年,GDP開(kāi)始逐年下滑,從2010年的10.6%到2015年的6.9%。2016年,專家預(yù)測(cè)GDP在6.5%左右。在這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,如果開(kāi)始實(shí)行碳稅,可能對(duì)能源密集型行業(yè)和普通消費(fèi)者產(chǎn)生較大負(fù)面影響。澳大利亞曾經(jīng)歷了碳稅存廢風(fēng)波。2011年,時(shí)任總理吉拉德推動(dòng)碳稅立法在議會(huì)獲得通過(guò)并于2012年7月正式開(kāi)始實(shí)施。規(guī)定排放每噸CO224澳元,使澳大利亞成為世界上對(duì)碳排放定價(jià)最高的國(guó)家。一年以后,澳大利亞的電費(fèi)上漲了10%,煤氣費(fèi)上漲了9%,碳稅使普通家庭每周的開(kāi)支增加了約9.9澳元,并導(dǎo)致消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)增加0.7%。2014年,澳大利亞參議院17日正式通過(guò)廢除碳稅法案。不合時(shí)宜的稅收制度設(shè)立,可能會(huì)增加政治風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩。

2.2 碳排放權(quán)交易與碳稅的“抉擇”

目前,世界各國(guó)在減少碳排放的具體措施主要有兩種,一是征收碳稅二是碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易是指政府通過(guò)發(fā)放許可證的形式分配碳排放權(quán)份額,企業(yè)可在已有的碳排放權(quán)份額中將多余的份額進(jìn)行對(duì)外出售或者已有碳排放權(quán)不足可以進(jìn)行購(gòu)買,而交易價(jià)格由市場(chǎng)供求確定。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是把碳排放權(quán)當(dāng)作商品在市場(chǎng)中買賣交易,從而刺激企業(yè)通過(guò)減少碳排放量提高收入或降低費(fèi)用從而增加利潤(rùn)。碳排放權(quán)交易措施我國(guó)已經(jīng)先行一步了,從2008年開(kāi)始在北京、上海、天津三地建立碳排放交易所。2013年6月,深圳碳排放權(quán)交易所首先啟動(dòng)交易,現(xiàn)在已經(jīng)建立了北京、上海、廣州、深圳、湖北、天津、重慶7個(gè)交易所。2017年,還將統(tǒng)一全國(guó)碳市場(chǎng)。在碳排放權(quán)交易方面,政府進(jìn)行了初期大量的基礎(chǔ)投入,完成了前期一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如交易平臺(tái)等。此項(xiàng)工作還涉及多個(gè)政府部門的協(xié)調(diào)工作,實(shí)施成本相對(duì)較高。同時(shí),在具體運(yùn)作上,碳排放權(quán)交易初級(jí)階段采取免費(fèi)發(fā)放碳排放權(quán),因此遇到的企業(yè)界阻力較小。相比之下,碳稅的設(shè)立實(shí)施需要通過(guò)財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委三部門統(tǒng)籌,意見(jiàn)較難統(tǒng)一。如果此時(shí)在進(jìn)一步再設(shè)立碳稅會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān),引起經(jīng)濟(jì)下滑。因此,在碳排放權(quán)交易與碳稅之間,會(huì)不自然的出現(xiàn)了二者選其一的選擇,現(xiàn)階段政府無(wú)疑是選擇了主推的碳排放權(quán)交易。

2.3 碳稅制度的設(shè)計(jì)難點(diǎn)

2.3.1 計(jì)稅依據(jù)

排放CO2的主要是煤、石油等化石燃料。嚴(yán)格意義上的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)當(dāng)是CO2的實(shí)際排放量,但是該指標(biāo)的監(jiān)測(cè)需要一定的技術(shù)手段,政府征管成本高。

2.3.2 稅率的選擇

借鑒已經(jīng)設(shè)立碳稅的國(guó)家,大多數(shù)都是按照固定稅率征收碳稅,在確定稅率的問(wèn)題上一向是個(gè)難題,不僅僅是碳稅一個(gè)稅種。在稅率的選擇上既要保證能夠達(dá)到節(jié)能減排的目的,又要考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和企業(yè)的承受能力。

2.3.3 征收環(huán)節(jié)

征收環(huán)節(jié)通?？梢园ㄉa(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)。從理論上,一種傾向于生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,體現(xiàn)“誰(shuí)生產(chǎn),誰(shuí)承擔(dān)”的理念,另一種是傾向于消費(fèi)環(huán)節(jié)征收,體現(xiàn)“誰(shuí)使用,誰(shuí)承擔(dān)”的理念。而日本是對(duì)生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)都征收碳稅。從理論上講,由于CO2的排放到大氣之中實(shí)際是在消費(fèi)環(huán)節(jié),所以嚴(yán)格意義上應(yīng)當(dāng)把消費(fèi)環(huán)節(jié)作為征收環(huán)節(jié)。但是消費(fèi)環(huán)節(jié)政府很難管理,加上游企業(yè)必定會(huì)提高銷售價(jià)格,把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給下游,最后變成消費(fèi)者承擔(dān)了稅負(fù),并沒(méi)有達(dá)到碳稅設(shè)立的初衷。

另外,我國(guó)被稱之為“世界工廠”,每年有許多外資企業(yè)將原材料進(jìn)口在中國(guó)生產(chǎn)產(chǎn)再出口。中國(guó)出口商品所隱含的CO2排放量約占中國(guó)總排放量的30%－35%。而歐盟國(guó)家又對(duì)我國(guó)出口商品實(shí)施較重的碳關(guān)稅,顯然,生產(chǎn)國(guó)承擔(dān)其境內(nèi)所有排放責(zé)任是不公平的。

2.4 對(duì)外貿(mào)易的影響

中國(guó)作為出口大國(guó),出口貿(mào)易已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車之一。歐盟國(guó)家經(jīng)常對(duì)我國(guó)出口商品征收碳關(guān)稅。2008年,歐盟通過(guò)法案將歐盟航空業(yè)納入歐盟碳排放體系。法案規(guī)定自2012年起,歐盟對(duì)所有在歐盟境內(nèi)飛行的航空公司征收碳稅。這一法案引發(fā)中國(guó)等非歐盟國(guó)家的抗議。因?yàn)檫@項(xiàng)法案沒(méi)有考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)別,是一種單邊措施,歐盟試圖通過(guò)環(huán)保之名形成貿(mào)易壁壘。一旦我們承擔(dān)了碳關(guān)稅,則提高了我國(guó)出口商品的成本,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降。而碳稅的設(shè)立被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)“碳關(guān)稅”和“碳排放配額”限制的有效措施。因?yàn)楦鶕?jù)避免國(guó)際雙重征稅的原則,對(duì)同一商品不能進(jìn)行兩次征稅,因此一旦國(guó)內(nèi)開(kāi)征碳稅,就可以避免相應(yīng)的碳關(guān)稅或邊界調(diào)節(jié)稅。當(dāng)然,國(guó)內(nèi)的碳稅稅負(fù)水平肯定比歐盟國(guó)家強(qiáng)加在我國(guó)出口商品身上的碳關(guān)稅稅負(fù)水平要低得多。這樣,其實(shí)等于變相的增加了我國(guó)出口商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,有利于國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。

2.5 國(guó)際氣候談判

中國(guó)作為世界碳排放量最大的國(guó)家,受到要求減排的世界輿論壓力特別大?！毒┒紖f(xié)定書》簽字當(dāng)時(shí)發(fā)展中國(guó)中國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)制減排義務(wù),但是逐漸中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家會(huì)被要求承諾明確排放峰值的時(shí)間,比如2025年甚至最早2020年,并承諾于某個(gè)時(shí)間點(diǎn)開(kāi)始承擔(dān)強(qiáng)制性的溫室氣體減排目標(biāo),可這個(gè)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)跟發(fā)達(dá)國(guó)家有所區(qū)別。中國(guó)在國(guó)際氣候談判上曾經(jīng)走過(guò)彎路,承受巨大壓力。國(guó)際氣候談判不僅僅是環(huán)保領(lǐng)域的談判,更多是經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等多方面的博弈。

3 建議

3.1 將國(guó)情作為首要考慮因素

我國(guó)與歐盟國(guó)家的國(guó)情不同,歐盟國(guó)家已經(jīng)走完了高能源高污染的階段,我國(guó)正處于以煤炭為主要消耗資源的工業(yè)階段,如果像歐盟國(guó)家那樣采用較高的稅率或較廣泛的征稅范圍,勢(shì)必對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力帶來(lái)負(fù)面影響。與其讓不符合國(guó)情的稅收制度實(shí)施,不如等待時(shí)機(jī)。即使碳稅制度設(shè)立,也應(yīng)當(dāng)建立適合國(guó)情的彈性的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)在解決國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端和參與國(guó)際氣候談判時(shí),要樹立一個(gè)敢于承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的國(guó)家形象,同時(shí)也要考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,在國(guó)際舞臺(tái)上為中國(guó)正確合理利益。

3.2 碳排放權(quán)交易與碳稅的聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌

現(xiàn)有階段的碳排放權(quán)交易主要針對(duì)碳排放量大的大型能源企業(yè)。2016年9月,發(fā)改委氣象司副司長(zhǎng)蔣兆理表示,2020年后,除了被納入碳排放企業(yè)的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大外,那些沒(méi)有加入碳交易市場(chǎng)的企業(yè)也將接受繳納碳稅的義務(wù)。這意味著更多、更廣范圍的企業(yè)將納入到碳排放權(quán)交易和碳稅征收的范圍。節(jié)能減排將成為每一個(gè)企業(yè)的使命,不存在碳排放權(quán)交易與碳稅之間的二選一。同時(shí),碳稅也有自己的優(yōu)勢(shì)。由于碳稅適用的普適性,因此在控制能源消費(fèi)和鼓勵(lì)污染治理方面也更為公平。另外,碳稅作為一種稅收制度它對(duì)節(jié)能減排的鼓勵(lì)和新能源新技術(shù)的開(kāi)發(fā)具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性,不像碳排放權(quán)交易那樣容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。所以二者各有優(yōu)勢(shì),應(yīng)當(dāng)相互統(tǒng)籌,共同作為節(jié)能減排的手段。

3.3 科學(xué)設(shè)計(jì)碳稅制度

3.3.1 計(jì)稅依據(jù)

作者認(rèn)為,在實(shí)施碳稅制度的初期,借鑒歐盟等已經(jīng)設(shè)立碳稅的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),可以通過(guò)計(jì)算化石燃料的含碳量來(lái)估計(jì)CO2的排放量,用估計(jì)CO2排放量作為代替的計(jì)稅依據(jù)。不僅是因?yàn)楦鞣N化石燃料的含碳量資料比較容易獲得,更是因?yàn)檫@些化石燃料排放碳量占碳總排放量的65%－85%,如果對(duì)化石燃料的含碳量征收碳稅可以覆蓋所有CO2的排放源。當(dāng)然該計(jì)稅依據(jù)也有一定的局限性,沒(méi)有考慮到碳排放出去的回收利用情況。

3.3.2 稅率

根據(jù)歐盟等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)采用由低到高、循序漸進(jìn)的彈性稅率。這樣既督促社會(huì)意識(shí)到節(jié)能減排對(duì)生產(chǎn)生活的影響,又考慮到社會(huì)的承受和接受能力,為企業(yè)開(kāi)發(fā)再生資源提供一定的緩沖時(shí)間。芬蘭從1990年最早規(guī)定CO2每噸1.12歐元到2002年的1792歐元,瑞典從1991年的每噸27歐元到2009年的114歐元。

3.3.3 征收環(huán)節(jié)

現(xiàn)行消費(fèi)稅對(duì)成品油的征收是在生產(chǎn)環(huán)節(jié),資源稅對(duì)煤炭、天然氣和石油的征收也是在生產(chǎn)環(huán)節(jié),考慮到中國(guó)目前對(duì)煤炭、天然氣和成品油征稅的實(shí)際做法,為了保障碳稅的有效征收,減少稅收征管成本,建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

同時(shí),在征稅環(huán)節(jié)由消費(fèi)后移到生產(chǎn)環(huán)節(jié)后,會(huì)出現(xiàn)進(jìn)口化石燃料需要征稅的問(wèn)題,因此,需要對(duì)進(jìn)口環(huán)節(jié)的化石燃料進(jìn)行征稅。

3.3.4 稅收優(yōu)惠

主要從四個(gè)方面實(shí)行：第一,注意鼓勵(lì)主動(dòng)減排。針對(duì)愿意主動(dòng)減排的企業(yè)可以簽訂自愿減排協(xié)議等實(shí)際達(dá)到減排目標(biāo)后給予稅收返還政策。第二,鼓勵(lì)可再生新能源的開(kāi)發(fā)。設(shè)立碳稅的目的不是為了增加國(guó)家稅收收入,而是通過(guò)國(guó)家調(diào)控,改變企業(yè)生產(chǎn)形態(tài)。可以針對(duì)自愿更換或研發(fā)環(huán)保減排的專用設(shè)備的企業(yè),給與稅收減免或返還政策。第三,與其他稅種相互協(xié)調(diào)配合,如可以針對(duì)自愿更換或研發(fā)環(huán)保減排的專業(yè)設(shè)備的企業(yè),減免企業(yè)所得稅、增值稅等。第四,對(duì)個(gè)人暫不征收碳稅。

3.3.5 稅收收入的歸屬和使用

我國(guó)稅收收入的歸屬主要分為三種：中央、地方、中央地方共享。建議將碳稅收入列為中央歸屬。因?yàn)樘嘉廴镜闹卫砗托履茉醇夹g(shù)的開(kāi)發(fā),需要舉全國(guó)之力,統(tǒng)籌合作。

碳稅收入建議采用專款專用的預(yù)算方法,將稅收收入以下范圍：第一,用于前述稅收優(yōu)惠政策里的稅收返還等;第二,用于新能源新技術(shù)的開(kāi)發(fā),如節(jié)能減排的專用設(shè)備等。

[1]林明徹,楊富強(qiáng).中國(guó)為什么研究和開(kāi)征碳稅[J].中國(guó)三峽,2012,(3)：55-56.

[2]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.中國(guó)開(kāi)征碳稅問(wèn)題研究[R].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2009.