高校獨立學院的法律治理

摘要：《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》等的相繼出臺明確了民辦學院的原則、合法地位和"獨立性"； 明確了獨立學院內(nèi)部管理體制和機構(gòu)設(shè)置，落實了獨立學院法人財產(chǎn)權(quán)的要求。但存在著法制體系不健全、法人性質(zhì)不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰、管理體制不完善等問題。應著力構(gòu)建系統(tǒng)、完善的獨立學院法制體系，明確獨立學院的法人性質(zhì)，并設(shè)立理事會或者董事會，明確院長各項職權(quán)及責任，充分發(fā)揮獨立學院內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：獨立學院 獨立性 法人財產(chǎn)權(quán) 法制 理事會

獨立學院作為我國高等教育改革的重要舉措之一，其存在和發(fā)展無疑對滿足廣大人民的高等教育需求，引進民間資本興辦教育起了不可估量的作用?！睹褶k教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》等的相繼出臺更明確了民辦學院舉辦的基本原則，也為獨立學院的制度建設(shè)及發(fā)展規(guī)范提供了充分的法律依據(jù)，然而作為一種新興事物，獨立學院的法制建設(shè)還很不完善，這嚴重阻礙了獨立學院發(fā)展，有待進一步完善，以不斷促進獨立學院的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、獨立學院法制建設(shè)的意義可歸納為以下幾方面：

1.確立了獨立學院的合法地位。自獨立學院誕生以來，其合法性地位一直是獨立學院改革發(fā)展的核心問題，也是社會公眾普遍關(guān)注的焦點。從教育部《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱教育部8號文件）到《獨立學院設(shè)置與管理辦法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，逐漸肯定了獨立學院的民辦性質(zhì)，明確規(guī)定獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。獨立學院由普通高校和社會組織或者個人主要利用民間資金參與辦學，必然導致獨立學院的民辦性質(zhì)，這從根本上符合《民辦教育促進法》及其實施條例的規(guī)定。確立獨立學院的合法性地位，有利于從根本上消除獨立學院模糊的法律屬性，明確舉辦各方的法律責任，促進獨立學院健康發(fā)展。

2.明確了獨立學院的"獨立性"。教育部8號文件明確規(guī)定了獨立學院"七個獨立"，即獨立校園、獨立管理、獨立招生、獨立證書、獨立財務、獨立法人、獨立責任?！丢毩W院設(shè)置與管理辦法》堅持了"8號文件"的精神，進一步肯定"獨立頒發(fā)文憑"，這對保證獨立學院自主健康發(fā)展有著重大意義。獨立學院"獨立性"的確立利于明確辦學主體與獨立學院間的法律責任，最大限度地保護辦學雙方的利益，對分散投資辦學風險、刺激投資辦學具有積極性意義。

3.明確了獨立學院內(nèi)部管理體制和機構(gòu)設(shè)置。建立健全規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，是保證獨立學院依法治校的必然要求，也是提高獨立學院教育教學質(zhì)量的重要保障。我國獨立學院相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，獨立學院設(shè)理事會（或董事會），作為獨立學院的決策機構(gòu)，決定學院的重大事項；院長則負責學院的教育教學和行政管理工作；教學、財務管理機構(gòu)具體負責學院的教學、財務管理工作。

4.明確了落實獨立學院法人財產(chǎn)權(quán)的要求。獨立學院資產(chǎn)過戶到學院名下，是落實學校法人財產(chǎn)權(quán)的基本要求，學院資產(chǎn)在過戶前必須依法驗資。新設(shè)獨立學院，其資產(chǎn)須于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨立學院名下。已設(shè)獨立學院資產(chǎn)未過戶到學院名下的，自《獨立學院設(shè)置與管理辦法》下發(fā)之日起1年內(nèi)完成過戶工作。獨立學院存續(xù)期間，參與舉辦的合作雙方均不得抽逃、挪用學院資產(chǎn)。這些規(guī)定從根本上保證了獨立學院的資產(chǎn)由學院依法管理和使用，避免其他組織和個人違規(guī)運作學校資產(chǎn)，防范辦學風險。

除此之外，相關(guān)法律法規(guī)還對獨立學院享有的有關(guān)民辦教育的獎勵和扶持政策、獨立學院的辦學條件和要求等作了相應規(guī)定，較大程度上促進了獨立學院的發(fā)展。

二、存在的問題：

1.獨立學院法制體系不健全。首先，現(xiàn)有獨立學院法制體系構(gòu)架尚不完備。一方面，《獨立學院設(shè)置與管理辦法》作為我國第一個完整意義上規(guī)范獨立學院的法規(guī)性文件，雖然說明國家從宏觀管理層面上加強了對獨立學院的管理和調(diào)控，但它畢竟只是部門規(guī)章。即使是《民辦教育促進法》及其《實施條例》也僅僅只是行政法規(guī)。法律效力等級較低，在與上一等級的法律規(guī)范沖突時則無法適用，需要制訂效力更高的獨立學院法律。另一方面，國家有關(guān)獨立學院的法律法規(guī)僅限于原則性規(guī)定，有關(guān)獨立學院的地方立法仍很不完善。其次，已有的獨立學院法律法規(guī)需要進一步具體、細化。例如，有關(guān)獨立學院出資人合理回報的具體實施辦法、獨立學院資產(chǎn)過戶以及明晰產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)、管理權(quán)和處置權(quán)等問題上，都存在規(guī)定不細化或不明確等問題，需要盡快解決。此外，現(xiàn)有的獨立學院法律法規(guī)之間互不銜接、相互沖突甚至前后矛盾的情形也時有發(fā)生。

2.獨立學院法人性質(zhì)不明確。根據(jù)《獨立學院設(shè)置與管理辦法》第9條"獨立學院應當具備法人條件"以及第23條"依法設(shè)立的獨立學院，應當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理法人登記"之規(guī)定，全國大部分獨立學院辦理了法人登記。然而在法人資格辦理過程中，有的獨立學院在人事部門辦理，有的在民政部門登記，還有的是在教育部門注冊。例如湖南省15所獨立學院全部在湖南省人事廳辦理了法人登記，并每年由湖南省人事廳事業(yè)單位登記管理處負責組織法人年度檢查。獨立學院之所以選擇不同的行政管理部門進行注冊登記，其主要原因是獨立學院究竟屬于哪一類法人，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有給予明確的答案。

3.獨立學院產(chǎn)權(quán)不清晰。產(chǎn)權(quán)是指主體對財產(chǎn)所享有的權(quán)利，是包括對財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等權(quán)利在內(nèi)的一組權(quán)利的總稱。獨立學院的產(chǎn)權(quán)問題，既有投資所形成的財產(chǎn)歸屬問題，也包括學校辦學積累形成的資產(chǎn)歸屬問題。現(xiàn)行法律法規(guī)雖然對獨立學院存續(xù)期間的校產(chǎn)使用權(quán)、管理權(quán)及出資人投入資產(chǎn)的所有權(quán)等問題作了概括性規(guī)定，但整體而言獨立學院產(chǎn)權(quán)不清晰的問題一直存在。其表現(xiàn)如下：首先，指導思想不清，獨立學院"公益性"與"營利性"長期不能自圓其說，這是獨立學院產(chǎn)權(quán)不清晰的根源；其次，先"出生"后辦"準生證"，導致獨立學院舉辦形式、投資主體差異較大，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較混亂；再次，獨立學院原始投資未辦理財產(chǎn)轉(zhuǎn)移，資產(chǎn)過戶困難重重，獨立學院法人財產(chǎn)權(quán)名不符實。

4.獨立學院管理體制不完善。教育部8號文件和《獨立學院設(shè)置與管理辦法》雖然對獨立學院的內(nèi)部管理體制進行了規(guī)定，即獨立學院實行理事會或者董事會領(lǐng)導下的院長負責制。然而實踐中往往存在以下問題：（一）董事會缺失或者形同虛設(shè)，一些獨立學院的決策權(quán)往往落在母體高校身上，至今尚未建立董事會，或者雖然設(shè)置了董事會，但僅僅是定期開開會，作為咨詢機構(gòu)存在，沒有決策權(quán)，完全形同虛設(shè)；（二）董事會的越位或錯位，在一些社會力量投資占主體的獨立學院里，董事會成員主要由社會力量投資者組成，它們通過控制董事會而直接干涉學校的辦學和日常工作，左右學校的決策。（三）董事會成員結(jié)構(gòu)不合理。有的獨立學院董事會成員結(jié)構(gòu)不合理，要么以母體高校的領(lǐng)導為主，要么就集中在投資方。熟悉教育規(guī)律的外部人員較少，教職工代表出任董事的也較少，不利于獨立學院作為公共產(chǎn)品提供者的特殊發(fā)展要求。（四）院長責權(quán)不清。有些獨立學院的院長集學院董事長和院長多職于一身；有的董事會的董事長與院長的關(guān)系不順，相互間職責分工不明。同時董事長和院長之間容權(quán)力越位"、"缺位"或"錯位"的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

三、完善獨立學院法制建設(shè)的相關(guān)建議

1.構(gòu)建系統(tǒng)、完善的法制體系

系統(tǒng)、完善的法制體系是保障獨立學院存在與健康發(fā)展的重要前提，也是國家行使對獨立學院管理職能，規(guī)范獨立學院辦學行為的重要手段。近十年來，獨立學院的法制建設(shè)雖然取得了一定成效，但仍遠遠滯后于獨立學院的發(fā)展需要。為此，一方面我們應當抓緊制定與《獨立學院設(shè)置與管理辦法》相配套的獨立學院設(shè)置與管理辦法實施細則，進一步明確五年過渡期的管理辦法及評估細則、獨立學院合理回報的量化、資產(chǎn)過戶、稅費減免等問題；另一方面，要充分發(fā)揮地方性法規(guī)建設(shè)的主觀能動性，鼓勵各省市地區(qū)在遵循國家統(tǒng)一規(guī)定的前提下，因地制宜地制定與獨立學院法律相配套的地方性法規(guī)。同時，還要注意協(xié)調(diào)獨立學院相關(guān)法律法規(guī)與國家其他法律如《民辦非企業(yè)登記條例》、《財政部、國家稅務總局關(guān)于教育稅收政策的通知》等之間的沖突，建立合適的解決機制。

2.明確獨立學院法人性質(zhì)

《獨立學院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定"獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)"。2008年1月7日，湖南省人民政府以湘政發(fā)[2008]1號文件發(fā)布了《湖南省人民政府關(guān)于促進民辦教育的決定》，"1號文件"遵循《民辦教育促進法》把民辦學校界定為"公益事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分"，率先作出了"民辦學校是民辦事業(yè)單位"這一規(guī)定，在全國首次打破了對民辦學校非企業(yè)法人身份的認定，為促進民辦教育地方立法起到了積極的推動作用。由于獨立學院屬于民辦學校，可據(jù)此將獨立學院確定為"民辦事業(yè)法人"。首先，獨立學院是在高等教育資源短缺，高等教育供需矛盾的形勢下順應民意產(chǎn)生并發(fā)展壯大的。獨立學院作為教育事業(yè)，是第一公益性事業(yè)，符合事業(yè)法人的最重要特征；其次，獨立學院不是普通的事業(yè)法人，而是特殊的事業(yè)法人，其具有"民辦"特性，是 "國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人"利用"非國家財政性經(jīng)費"的投資辦學，因而可以是營利性的，畢竟捐資辦學在我國尚未形成氣候，我們沒有理由對獨立學院強加"不得以營利為目的"的義務。在獨立學院事業(yè)法人前加上"民辦"二字，突出其"私人資本"特征，可以要求"合理回報"。

3.明晰獨立學院產(chǎn)權(quán)關(guān)系

明晰獨立學院產(chǎn)權(quán)關(guān)系，應當堅持"誰投資，誰就擁有產(chǎn)權(quán)"的原則，徹底改變目前獨立學院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)混亂的局面。由于我國獨立學院投資主體的不同，產(chǎn)權(quán)歸屬也應當有所不同：（一）捐資創(chuàng)辦獨立學院，由于捐資人不要求合理回報，因此也不會主張產(chǎn)權(quán)，此類獨立學院產(chǎn)權(quán)主體便是獨立學院自身。（二）政府或母體高校出資創(chuàng)辦的獨立學院以及公立大專、中專學校劃歸公立高校所有升格而成的獨立學院，從根本上而言，利用了國家財政性教育經(jīng)費，因此其產(chǎn)權(quán)主體必然是國家。但此類學校并不符合現(xiàn)行法律法規(guī)對獨立學院的要求。（三）對于母體高校與社會力量共同舉辦的獨立學院，即真正意義上的獨立學院，其產(chǎn)權(quán)應當具體分析，保護獨立學院投資者的合法權(quán)益。首先，我們應當肯定投資人對其投入的辦學財產(chǎn)擁有所有權(quán)；其次，我們應當完善投資人的退出機制，保證投資人的財產(chǎn)回收權(quán)；再次，實現(xiàn)獨立學院投資人的收益權(quán)。

4.完善獨立學院管理體制

一個組織的管理體制是否科學健全、能否正常運作直接關(guān)系到該組織決策程序的正當性、決策執(zhí)行的有效性，乃至整個組織的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對實踐中獨立學院管理體制存在的問題，進一步健全、完善獨立學院管理體制主要應從以下幾點著手：

（1）設(shè)立理事會或者董事會，并切實發(fā)揮其應有的作用。董事會作為獨立學院最高權(quán)力機構(gòu)，是各項決策、決議的形成機關(guān)，決定著各重大事項，代表了獨立學院各方的共同意志、充分體現(xiàn)了獨立學院的整體利益。因此必須從法律上對獨立學院董事會的設(shè)立規(guī)則、設(shè)立方式、組成人員等加以明確規(guī)定，以確保其按規(guī)定的職權(quán)范圍、決策規(guī)則、決策程序等行使職權(quán)，發(fā)揮其應有的作用。對此，我們必須明確，獨立學院董事會與公司、企業(yè)等商法人的決策機構(gòu)不同。雖然同為最高權(quán)力機構(gòu)、同樣行使最高決策權(quán)，但二者在行為宗旨、價值追求上有顯著區(qū)別。因此，在管理方式和管理理念上，獨立學院的董事會不應等同于公司、企業(yè)的決策機構(gòu)，也不應完全照抄照搬公司、企業(yè)體制，更不能奉行"利益至上"的觀點。其次，董事會成員應由普通高校代表、社會組織或個人代表、獨立學院院長、職工代表等人員組成，且有一定的人數(shù)比例要求，任何一方都不能將自己意志強加于董事會，更不能凌駕于董事會之上，這樣既可以防止母體高校通過決策參與、行政管理等方式影響甚至控制獨立學院的發(fā)展，又可以防止投資方為已方利益將獨立學院變?yōu)槠涑檎{(diào)資金、獲取利益的工具。

（2）明確院長各項職權(quán)及責任。教育部8號文件和《獨立學院設(shè)置與管理辦法》雖然對獨立學院院長的任職條件作了規(guī)定，但其較為抽象簡單、缺乏可操作性。對此，在有關(guān)院長任職程序、職權(quán)范圍、權(quán)利行使、法律責任等各方面均應從進行明確規(guī)定；同時，要理清董事會、董事長和院長間的職責權(quán)限，在院長職權(quán)范圍內(nèi)，任何組織或個人無權(quán)對其教育教學、行政管理工作妄加干涉，董事長亦不例外，如此才能保證院長獨立、正當行使職權(quán)，避免越權(quán)管理或者權(quán)責不清的情形發(fā)生。

（3）充分發(fā)揮獨立學院內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)監(jiān)督職能。例如，確立黨組織的政治領(lǐng)導核心地位，確保獨立學院學院各項工作都在法律法規(guī)范圍內(nèi)運行；通過設(shè)立職工代表大會對學校實行民主管理和監(jiān)督，形成廣泛參與、民主決策的內(nèi)部管理體制。

可見，針對目前我國獨立學院立法現(xiàn)狀和獨立學院發(fā)展需要，加強獨立學院立法，完善獨立學院法律體制，刻不容緩、不容忽視。

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作者簡介：

劉興樹（1962-），男，湖南常德人，教授 悉尼科技大學博士 主要從事民商法律研究