湖州“警務廣場”創(chuàng)新的制度意蘊

□毛壽龍，楊志云

（中國人民大學，北京 100872）

湖州“警務廣場”創(chuàng)新的制度意蘊

□毛壽龍，楊志云

（中國人民大學，北京 100872）

社會轉型使政府公安部門處于社會不滿和沖突的最前沿，面臨巨大的壓力。湖州市“警務廣場”行動實現(xiàn)了警民零距離溝通，公眾治安滿意度大大提升?！熬瘎諒V場”不僅僅是一個簡單的警民互動平臺，更為重要的是內(nèi)蘊著警務理念、警務技術、治安治理方式和警務制度“四位一體”的復雜性創(chuàng)新，這種復雜性創(chuàng)新不僅適用于公安部門，而且對整個政府改革和創(chuàng)新都具有深刻的啟示。

警務廣場；警務模式；制度創(chuàng)新；治道變革

一、警察服務的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與湖州“警務廣場”創(chuàng)新的緣由

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，整個社會在短時間內(nèi)快速轉型，使得社會秩序受到巨大沖擊。因為轉型本身就是對原有體制和制度進行“解構”和“重構”的過程。制度解構與制度重構之間的適應性調(diào)整所產(chǎn)生的“縫隙”使得社會失序成為必然，社會秩序的失范導致整個社會犯罪和治安形勢的持續(xù)惡化。

面對社會治安的嚴峻形勢，執(zhí)政黨主導的社會治安綜合治理作為社會轉型期維持社會穩(wěn)定的經(jīng)驗模式，維護著社會整體的穩(wěn)定。值得注意的是，在轉型中國宏觀政治穩(wěn)定的背后，社會微觀面沖突不斷，社會抗拒更多地以社會治安的形式發(fā)生，社會治安問題是影響中國社會穩(wěn)定最現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，①如近期頻發(fā)的校園暴力事件和重慶“打黑”所揭露的驚人結果就是明證。

相當多的數(shù)據(jù)和事件顯示，公安系統(tǒng)承受著前所未有的治安壓力。例如，根據(jù)《中國法治發(fā)展報告（2010）》披露，截至 2009 年 1－10 月，全國刑事案件立案數(shù)和治安案件發(fā)現(xiàn)受理數(shù)大幅增長，刑事案件數(shù)增長幅度在10%以上，治安案件數(shù)增長幅度達20%左右，全國刑事案件立案數(shù)達到530萬件，治安案件數(shù)量達到990萬件。②但警察作為社會治安服務的主要提供者，一直以來，社會公眾對其進行“標簽化”的理解——“披著羊皮的狼”、“拿著執(zhí)照的流氓”——已經(jīng)讓我們逐漸遠離這一群體。警察這一職業(yè)易于辨認，便于攻擊，容易導致敵意，卻不容易獲得滿意。某種程度上，警察成了轉型期民眾不滿情緒的重要出口和政府其他部門的“替罪羊”。警民關系交惡、執(zhí)法環(huán)境惡化，固然與少數(shù)警風粗暴腐敗橫行相關，警察與公眾缺乏良好的溝通、社會不滿情緒得不到疏導也是重要原因。因此，在轉型社會的背景下，如何更好地提供警察服務，提高社會公眾的滿意度，有效預防和降低犯罪率，使得社會大眾共享和諧的生活環(huán)境就成為中國社會面臨的一個迫切需要解決的現(xiàn)實難題。

浙江省湖州市公安機關在預防和打擊犯罪、維護社會治安方面進行了不懈努力，正反兩方面的治安服務經(jīng)驗成為激發(fā)“警務廣場”創(chuàng)新的重要緣由。一方面，湖州市社會治安一直比較平穩(wěn)，公安業(yè)務指標良好，刑事發(fā)案率較低，但公眾的安全感、滿意度卻不是很高。由此，公安機關不僅要關注業(yè)務指標數(shù)據(jù)，更應該關注社會公眾的主體感受，即客觀績效測度向主觀績效考評側重。另一方面，針對群眾反應強烈的突出治安問題，公安機關開展了聲勢浩大的打黑除惡和整治盜竊“三車”（即自行車、電動自行車、摩托車），社會公眾和社會輿論反映良好。但同時暴露出公安機關對民意反應不敏感，缺乏前瞻性的把握。此外，2009年5月在處置湖州市女副市長墜樓身亡、一派出所長故意傷害致人死亡等突發(fā)事件中，依法公正處理，主動接受社會監(jiān)督，成為處置突發(fā)事件網(wǎng)絡輿情的成功范例。正反兩方面的經(jīng)驗表明，構建更加暢通的制度化渠道，傾聽和回應社會公眾的需求，以公開透明的方式開展執(zhí)法服務，建立民意導向型的警務運行機制，是警務改革創(chuàng)新的方向。

2009年5月，湖州市安吉縣公安局發(fā)起的“平安和諧大家談”活動在廣場、街頭、公園、廠房等地廣泛開展起來，這場直接暢通社情民意的活動，成為“警務廣場”的雛形和啟端。2009年10月，湖州市公安局制定實施了“警務廣場”行動計劃，并進行了一系列的制度創(chuàng)新。

二、湖州“警務廣場”創(chuàng)新的主要做法和實際效果

湖州“警務廣場”，使得廣場、公園等公眾活動場所和互聯(lián)網(wǎng)成為公眾參警議警、警務協(xié)商、民主監(jiān)督的制度化平臺，最大限度地保障群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，推進警務民主化、努力構建警務共同體，在預防和打擊犯罪、提高公眾安全感和滿意度等方面取得了實實在在的效果。

（一）湖州“警務廣場”創(chuàng)新的主要做法。

第一，設立固定的“廣場警務活動日”，搭建制度化的民意表達平臺。每年確定 “1·10”110宣傳日、“3·14”國際警察日、“6·26”國際禁毒日、“8·18”湖州首屆警察文化節(jié)紀念日、“10·15”湖州第一次廣場警務活動紀念日、“11·9”全國消防安全宣傳教育日等固定日期為“警務廣場”活動日，分別開展全市統(tǒng)一的主題性、常態(tài)化的廣場警務活動，各基層公安機關根據(jù)需要，靈活地開展不定期的廣場警務活動?！熬瘎諒V場”強調(diào)原生態(tài)、多元化，旨在給社會公眾建立一個完全開放、平等自由、氛圍寬松的雙向溝通渠道。社會公眾依托“警務廣場”活動，把不滿意的問題表達出來，公安民警進行現(xiàn)場解答和解釋，直接將微觀層面的矛盾及時化解，將公眾對警察的誤解消除，提高公眾對警察服務的滿意度。

第二，打造“警務e廣場”品牌，形成便捷的民意表達途徑。2009年10月，湖州市公安局將門戶網(wǎng)站改版為“警務e廣場”，網(wǎng)站既有網(wǎng)上審批、服務預約、咨詢臺、被盜“三車”與無主車公告認領等功能板塊，方便群眾辦事；也有安全預警、網(wǎng)絡舉報、民意窗等欄目，更好地服務公眾和動員群眾共保平安。例如，在“警務e廣場”在線調(diào)查欄目中，公安部門通過問卷的形式，聽取社會公眾對交通秩序混亂區(qū)域的分布和產(chǎn)生混亂的原因的意見，收集整理后，采取有針對性的治理措施。此外，湖州市還開通了手機版“WAP警務廣場”，與公眾實時互動?；ヂ?lián)網(wǎng)和手機作為公眾社會生活中便利的工具，“警務e廣場”的打造，正是利用了現(xiàn)代信息工具的優(yōu)勢和人們社會方式的特點，使社會公眾在日常生活中非?？焖?、便捷地參與治安治理。目前，“警務e廣場”的瀏覽點擊量已經(jīng)超過140萬人次，每天的瀏覽點擊量接近萬余人次。

第三，警民零距離互動，形成民意導向的警務運行模式。“警務廣場”行動使各級公安機關從被動地為公眾服務到“走出去”和民眾零距離溝通交流，聽取民意和汲取民智，公安服務決策部署以公眾需求為導向，公安服務主動接受公眾監(jiān)督，形成警民合作的治安共同體。近年來，全國公安機關開展了“警民懇談”、“大走訪”等活動，積極主動聽取民意，取得了良好的社會效果，但也存在一些不足。例如，“大走訪”在覆蓋面上有一定的局限性，“警民懇談”中參與座談的往往是人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、企業(yè)家，實際上這些群體與公安機關的溝通渠道是暢通的，而最需要關注的基層廣大普通百姓，缺乏與公安機關面對面溝通的平臺和表達的機會。③“警務廣場”面向全體社會公眾開放，征求社會各界和公眾的意見建議，而且公安機關的工作依托民意，解決了公安機關決策與民意錯位的問題。例如，為回應公眾需求，2009年湖州市公安局將20余項候選重點工作在“警務e廣場”公示，請網(wǎng)民投票選擇，最終確定了整治盜竊“三車”違法犯罪、打黑除惡、中心城區(qū)交通“排堵保暢”、酒駕常態(tài)化整治、打擊網(wǎng)絡賭博犯罪和互聯(lián)網(wǎng)淫穢色情、防范打擊傳銷等為2010年湖州市公安“為民十大行動”，受到社會公眾的普遍好評。

（二）湖州“警務廣場”創(chuàng)新的實際效果。任何一項創(chuàng)新，都需要經(jīng)受檢驗，而創(chuàng)新的效果或績效則是評判成功與否的基本依據(jù)。湖州市“警務廣場”創(chuàng)新實踐在推行的短短10個月中，就取得了一系列實實在在的效果，受到了浙江省政府、《公安學刊》和新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》、《人民公安報》等政府領導、學術界和媒體的關注。通過搭建“警務廣場”平臺，疏導了社會不滿情緒，湖州全市群體性上訪總量持續(xù)下降，嚴重影響社會穩(wěn)定的重大群體性事件實現(xiàn)“零發(fā)生”，全市刑事發(fā)案總量、交通、火災事故各項指標實現(xiàn)“零增長”，2009年平安湖州建設實現(xiàn)了“三連冠”目標，群眾滿意度大幅度提高，從全省后列躍居前三甲。

首先，搭建了公眾參與警務的平臺，及時傾聽民聲民怨化解社會矛盾。截至2010年4月底，湖州市已經(jīng)開展廣場警務活動1100余場次，參加群眾超過25萬余人次，公眾提出的批評、投訴有830余件，咨詢事項4300余件，各類建議和意見5700余條?！熬瘎誩廣場”自開通以來吸引了140萬余人次的參與和互動。此外，每月公安局長在線交流活動，參與網(wǎng)民累計2萬余人次，網(wǎng)上咨詢和建議2700余條，為群眾解決實際困難970余件。社會公眾的各種矛盾和訴求能夠通過“警務廣場”在第一時間獲得解決，微觀層面的治安問題得以消解，公眾參與治安的積極性自然而然得到了提高。

其次，構建了警務民主決策的機制，以民意為基礎決定警務的重點和方向。通過網(wǎng)絡投票的方式，確定公安工作的“為民十大行動”重點，同時對社情民意進行分析研判，提升了公安機關工作的主動性和前瞻性。例如，湖州市公安部門每半個月對整治盜竊“三車”違法犯罪成果進行通報，截至2010年4月，共破獲此類案件1273起，追繳發(fā)還群眾被盜車輛476輛。實行打黑除惡領導包案、掛牌督辦制度，充分利用公眾舉報的每一條線索。在2009年查處涉黑涉惡違法犯罪人員1300余人，打掉團伙117個727人的基礎上，2010年第一批掛牌督辦7起，已經(jīng)破獲各類涉黑涉惡刑事案件69起，抓獲犯罪嫌疑人127名，打掉犯罪團伙20余個。湖州市公安部門對全市23家大中專院校、280家中小學的37萬名在校學生，組織開展滅火和火場逃生的全員培訓和應急演練；聯(lián)合工商等部門嚴厲打擊傳銷違法犯罪，端掉傳銷窩點160余個，采取刑事強制措施80余人，教育遣返傳銷人員2000余人。這些都是在聽取民意后確定的公安工作重點，這些工作不僅得到了群眾的積極支持，而且獲得了廣泛好評，公安工作也越來越主動和具有前瞻性，在老百姓沒有形成怨氣前將治安問題解決，有力地維護了社會穩(wěn)定。

再次，拓展公眾監(jiān)督警務的渠道，實現(xiàn)了社會公眾對公安部門的監(jiān)督?！熬瘎誩廣場”開通后，有網(wǎng)民反映有警車接送小孩上學，湖州市公安部門迅速作出反映，開展規(guī)范警務用車的專項整治。事后該網(wǎng)民留言，“我們抱著試試看的心態(tài)一說，公安真抓實干，贊”。對酒后駕車等社會公眾反映強烈的問題，利用“警務e廣場”進行公開，有效杜絕人情執(zhí)法問題。截至4月25日，全市已拘留醉酒駕駛267人，執(zhí)行率達到100%，位列全省第一。某區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長、某街道人武部部長等多名政府機關人員醉酒駕駛被拘留，彰顯了執(zhí)法公平，受到了廣大群眾的一致好評。正是“警務廣場”網(wǎng)上網(wǎng)下兩條渠道，很好地保障公眾對執(zhí)法全過程的監(jiān)督，執(zhí)法公開公正落到實處，執(zhí)法效果受到認可。

最后，構筑警民合作互信共同體，出現(xiàn)了社會治安治理高滿意度的局面。通過警務廣場活動，民警在與群眾的交流互動中體諒群眾的難處，更好地做好服務工作，而公眾對民警的工作也有了更多的理解，消除彼此隔閡和增強信任，最終實現(xiàn)群眾滿意度提升。由于社會公眾的積極參與，社區(qū)保安員、治安巡防隊員、治安信息員、平安志愿者等群防群治總數(shù)達到1700余支1.2萬余人。在2009年國慶安?；顒又?，通過自愿報名的方式從網(wǎng)上“招錄”300名群眾志愿者到社區(qū)警務室當一回“臨時警察”，和民警一起接處警、調(diào)解糾紛和開展治安巡邏，體會民警的工作生活和壓力。通過警民合作共同體，實現(xiàn)了從“社會治安人人有責”的倡導向“社會治安人人參與”的行動轉變。其結果是，2010年一季度全市涉警投訴大幅度下降，同比減少44.4%；而浙江省統(tǒng)計局2009年底調(diào)查顯示，湖州群眾的安全感滿意率達到97.48%，位居浙江省前三名。

在轉型的背景下，社會利益多元化日趨明顯，社會矛盾也日益突出，公安機關處于化解社會矛盾的最前沿，往往成為社會不滿和發(fā)泄的對象。而湖州市公安機關通過網(wǎng)上網(wǎng)下“警務廣場”創(chuàng)新，努力建立警民零距離溝通、民意分析研判、吸納回應民意、社會積極參與、警民合作共同體，構建民意導向型的警務運行模式，取得了實實在在的效果和社會公眾滿意度的提升。

三、湖州“警務廣場”創(chuàng)新的制度意蘊

湖州市“警務廣場”作為一種改善警察服務的制度安排和創(chuàng)新，看似簡單，實則蘊含著深刻的警務理念創(chuàng)新、警務技術創(chuàng)新、治安治理方式創(chuàng)新和警務制度創(chuàng)新等四個層次的創(chuàng)新，使得警察服務從外在強制力量轉化為維護社會秩序的內(nèi)在力量，④提升了治安服務的績效和滿意度。

（一）“警務廣場”作為一種警務理念創(chuàng)新，是指以主動傾聽民意、民意決策警務重點，具有前瞻性和回應性的警察服務觀念。在群眾路線的傳統(tǒng)下，中國警察和公眾的關系，一直是其他國家的警察部門學習的典范，一些西方警學專家甚至認為發(fā)達國家興起的社區(qū)警務在某種程度上是對中國群眾路線的借鑒，這體現(xiàn)出我們的超前之處⑤。但在專業(yè)化警務導向下，傳統(tǒng)的群眾路線有弱化的趨勢，警察與公眾的距離疏遠；加上警察在社會生活中承擔較多的政治職能，而服務職能相對來說較弱?！熬瘎諒V場”構筑主動傾聽民意的平臺，零距離警民互動，既便于消除誤解，在第一時間解決社會矛盾；又能夠掌握社情民意和社會公眾的治安關注點，防止一些犯罪問題累積加劇，具有很強的前瞻性和回應性。社會治安其實更多地具有私人和本地屬性，因此，警察服務不僅要看客觀的業(yè)務指標，更應該強調(diào)社會公眾的主體感受，更多地用老百姓的眼光審視和考量社會治安問題，提高社會公眾的治安服務滿意度。

（二）“警務廣場”作為一種警務技術創(chuàng)新，是指適應信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展和社會生活方式的轉變，通過網(wǎng)絡和手機等便利的途徑實現(xiàn)警務公開，確保公眾有效參與治安活動、監(jiān)督警務行為。在信息社會條件下，人們依靠網(wǎng)絡和手機快速便捷地傳播和獲取信息，但人們對信息的評價具有“逆向選擇”問題，即對于正面的信息人們總是持懷疑態(tài)度，而對于負面信息人們卻很容易相信。近年來，一些“無利益關聯(lián)”群體參與群體性事件，除了泄憤之外，對信息的逆向選擇也是一個重要因素。因此，公安民警在治安服務中，執(zhí)法環(huán)境惡化成為不爭的事實。而“警務e廣場”和“WAP警務廣場”通過警務公開，為社會公眾方便有效地參與治安服務活動，監(jiān)督公安部門和民警的執(zhí)法行為提供了技術支撐。在技術創(chuàng)新的支持下，警務執(zhí)法和服務活動必然更具親和力和公信力。

（三）“警務廣場”作為治安治理方式創(chuàng)新，是指以協(xié)商民主和民主決策的方式，來確定如何開展警務活動，如何選擇提供警察服務的優(yōu)先領域?！皬V場”本身就是古希臘民主的策源地，也是古典民主的典型代表形式。“警務廣場”則是對古典民主形式的拓展，參與的主體是不限定的社會公眾，參與的途徑包括網(wǎng)上網(wǎng)下，同時也是對古典民主形式的現(xiàn)代具體應用，即對警務和社會治安問題的交流互動。通過“警務廣場”，公安部門和社會公眾在民主協(xié)商形式下，不僅解決具體的治安問題和社會矛盾，而且讓公眾選擇和確定警務活動和警察服務的優(yōu)先領域，真正以民主的治安治理方式，實現(xiàn)民意的落實。

（四）“警務廣場”作為一種警務制度創(chuàng)新，是指順應公民社會成長的現(xiàn)實和社會多元主體的需求，以多中心合作治理的復雜制度安排替代單中心單部門來提供和優(yōu)化治安服務。中國社會穩(wěn)定的經(jīng)驗模式，即組織化調(diào)控⑥。安全來自有組織的綜合治理，而有組織的綜合治理依賴于治安共同體。隨著公民社會的成長，社會高度的流動性和組織化調(diào)控能力的弱化，需要吸納多元社會主體參與治安服務，如私人保安公司、治安志愿者組織、公民個人等，以多中心治道的方式替代單一公安部門提供社會治安服務。2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆關于公共治理的經(jīng)驗研究，從理論的角度證實了多中心理論相比單中心理論具有的優(yōu)勢。⑦“警務廣場”吸引公民個人、家庭和其他主體參與社會治安服務，正是對多中心合作治理的積極探索。

由此可見，“警務廣場”不僅是一個簡單的警民互動平臺，更為重要的是內(nèi)蘊著警務理念、警務技術、治安治理方式和警務制度“四位一體”的復雜性創(chuàng)新，這種復雜性創(chuàng)新取得了卓越的警務治理績效和社會公眾普遍的滿意。

四、湖州“警務廣場”創(chuàng)新的深層啟示

公安部門作為政府的一個重要組成部分，其所開展的創(chuàng)新本身是政府創(chuàng)新的具體體現(xiàn)，同時，也在一定程度上代表著整體性的政府改革創(chuàng)新的方向。由此，“警務廣場”作為一種復雜性的創(chuàng)新，不僅適用于公安部門，而且對整個政府改革和創(chuàng)新都具有深刻的啟示。

中國正處于轉型與快速發(fā)展時期，中國社會自身面臨著很多問題。我們既需要通過政府改革和政策創(chuàng)新來解決發(fā)展中面臨的問題，也需要通過政府治道變革和政策創(chuàng)新來為發(fā)展提供新的基礎。

市場經(jīng)濟的發(fā)展、信息網(wǎng)絡技術的普及和“社團革命”的擴展⑧，使公民的民主意識、權利意識大大增強，公共精神和參與精神得以培育，這些都需要包括公安部門在內(nèi)的整個政府進行大力改革。換言之，經(jīng)濟發(fā)展、社會成長與政府治理選擇需要新的治理理念、政策工具和制度安排，避免治理的內(nèi)卷化問題（此處指仍用傳統(tǒng)的治理方式應對外部環(huán)境轉型）。⑨而政府要獲得公眾的滿意、信任和支持，避免合法性危機，就需要實現(xiàn)治理體系的變革，即從傳統(tǒng)治道向現(xiàn)代治道轉變。⑩這轉變過程包括：從無限政府向有限政府轉變，從集權政府向分權政府轉變，從專制政府向民主政府轉變，從人治政府向法治政府轉變，從封閉政府向開放政府轉變，從單中心向多中心轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。

注釋：

①孫立平 《轉型與斷裂：改革以來中國社會解構的變遷》，清華大學出版社2004年版，第347－364頁。

②靳高風《2009年中國犯罪形勢及其刑事政策》，載李林主編 《中國法治發(fā)展報告 (2010)》，社會科學文獻出版社2010年版，第 177－189頁。

③金伯中《推動公安工作科學發(fā)展的路徑探求——“警務廣場”的實踐與思考》，載《公安學刊》2010年第1期。

④毛壽龍《公安服務的基本問題及其對策》，載《公安學刊》2006年第6期。

⑤王大偉 《歐美警察科學原理——世界警務革命向何處去》，中國人民公安大學2007年版，第650頁。

⑥唐皇鳳 《社會轉型與組織化調(diào)控——中國社會治安綜合治理組織網(wǎng)絡研究》，武漢大學出版社2008年版。

⑦埃莉諾·奧斯特羅姆《公共經(jīng)濟的比較研究》，載《公共服務的制度結構：都市警察服務的制度結構》，毛壽龍等譯，上海三聯(lián)書店2000年版。

⑧王紹光、何建宇《中國的社團革命——中國人的結社版圖》，載《浙江學刊》2004年第6期。

⑨劉世定、邱澤奇《“內(nèi)卷化”概念辨析》，載《社會學研究》2004年第5期。作者對“內(nèi)卷化”的誤用進行了詳細的解讀，并認為這一概念，學術界遠未達成共識。

⑩毛壽龍《現(xiàn)代治道與治道變革》，載《江蘇行政學院學報》2003年第2期。

D631

A

1674-3040（2010）04-0014-04

2010-07-01

毛壽龍，中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行副院長，教授、博導，本刊“專家方陣”專家，研究方向為公共管理與治道變革、制度分析與公共政策；楊志云，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向為制度分析與公共政策。

(責任編輯：莊 稼)