公安機關公務用槍控制體系的法律淵源分析

摘 要 法治社會中，依法是協(xié)調(diào)處理公民權利保障和公安機關公務用槍使用權的唯一出路。梳理我國現(xiàn)行的公安機關公務用槍的法律淵源，可發(fā)現(xiàn)其是由不同位階的法律規(guī)范構成，但仍存在法律位階不高、用槍程序欠缺的問題。

關鍵詞 公務用槍 控制體系 法律淵源

基金項目：本文為2015年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“法治中國建設中公安機關公務用槍的刑法控制問題研究”（項目編號：2015BFX001）的階段性成果。

作者簡介：王雅麗，河南警察學院法律系，副教授，研究方向：刑事法學。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.263

近年來，隨著嚴重暴力犯罪案件和涉恐犯罪案件的階段性多發(fā)， 以2014年的昆明“3.01”恐怖事件和2015年5月2日黑龍江省慶安火車站派出所民警擊斃暴力襲警犯罪嫌疑人徐純合為代表的案事件出現(xiàn)，使得公安機關公務用槍的使用問題成為社會關注的焦點問題，公眾和媒體給予了一系列的高度關注和質(zhì)疑，主要集中于兩點：開槍的必要性和合法性是什么？如何有效的防止公安機關警察槍支的濫用？ 而這兩個問題的實質(zhì)是公安機關對槍支使用的需求和嚴格管理之間沖突?，F(xiàn)行的我國法制體系中是否有足夠的法律淵源解釋這種沖突呢？因此，有必要對公安機關公務用槍的法律淵源進行系統(tǒng)的梳理。在我國目前的法律制度中，對于公安機關公務用槍的控制體系的法律淵源包括了層級不同的法律規(guī)范。

一、公安機關公務用槍控制體系的法律淵源

我國現(xiàn)行的公安機關公務用槍法律層級的控制規(guī)范主要出現(xiàn)在三部法律中，由于刑法中的相關規(guī)定往往是準用性條文涉及的，所以不再單獨列明，而是融合在其他法律淵源的論述中。

（一）《中華人民共和國槍支管理法》（以下簡稱槍支管理法）的有關規(guī)定

《槍支管理法》于1996年7月5日通過并公布， 自1996年10月1日起施行。2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議予以修正。在該法第二條規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)的槍支管理，適用本法。對中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵裝備槍支的管理，國務院、中央軍事委員會另有規(guī)定的，適用有關規(guī)定?！睆纳鲜鰲l文中可以看出，公安機關公務用槍的管理受該法規(guī)制。同時該條文還表明，包括國務院在內(nèi)的國家機關有關公安機關公務用槍的管理規(guī)定不得與該法相違背，因為公安機關沒有被列明在可以“另有規(guī)定”的范圍內(nèi)。因此，該法成為公安機關公務用槍在現(xiàn)有法律體系中的基礎法律，相應的行政法規(guī)、行政規(guī)章均不得與其相抵觸。其中，涉及公安機關公務用槍法律控制問題的關鍵性內(nèi)容主要有以下幾方面：

1.公安機關公務用槍配備的法律控制：

在第五條第一款中明確了“公安機關……的人民警察，……在依法履行職責時確有必要使用槍支的，可以配備公務用槍”，使得公安機關人民警察配備、使用公務用槍具有了合法性。該條第三款規(guī)定，“配備公務用槍的具體辦法，由國務院公安部門會同其他有關國家機關按照嚴格控制的原則制定，報國務院批準后施行”，這屬于典型的立法授權。公安機關由此享有了制定配備公務用槍具體辦法的權力。這里同時對授權立法附加了條件，即要求貫徹嚴格控制的原則，并遵循報國務院批準的程序。公安部發(fā)布的《公務用槍配備辦法》就是依據(jù)此條款制定，并在最初制定和后期的修改程序中均遵循了報國務院批準的程序，具備制定程序的合法性。

盡管公安機關取得了配備公務用槍的合法性，但是，公安機關人民警察合法配備公務用槍還必須滿足程序性的要求，《槍支管理法》第七條規(guī)定，“配備公務用槍，由國務院公安部門或者省級人民政府公安機關審批。配備公務用槍時，由國務院公安部門或者省級人民政府公安機關發(fā)給公務用槍持槍證件?！边@表明并非公安機關的人民警察具有配備公務用槍的當然合法性，這種合法性的產(chǎn)生還源于法律規(guī)定的審批程序，并最終以“持槍證”的形式呈現(xiàn)。并與對配備槍支的人民警察提日常管理方面的要求相對應，要求攜帶槍支必須同時攜帶持槍證件，未攜帶持槍證件的，由公安機關扣留槍支。

2.公安機關公務用槍日常管理的法律控制：

《槍支管理法》第二十三條規(guī)定了配備、配置槍支的單位和個人的保管義務，該義務成為公安機關公務用槍日常管理的出發(fā)點，違反該義務會導致直接的法紀責任。

就人民警察個人而言，使用公務用槍還有一個法定的前提。根據(jù)《槍支管理法》第二十四條的規(guī)定，“使用公務用槍的人員，必須經(jīng)過專門培訓”。這里規(guī)定“必須”意味著是一種強制性義務。該規(guī)定要求公安機關必須制定警察使用公務用槍的訓練計劃并落實，而且要有相應的記錄并認真保存。這種記錄最少具有兩方面的作用，一是形成警察使用槍支技能水平的認定依據(jù)；二是成為因公安機關人民警察開槍引發(fā)的行政訴訟和國家賠償訴訟中的證據(jù)使用。

合法配備、配置槍支的單位和個人，在經(jīng)過訓練后，也應當遵守不得在禁止攜帶槍支的區(qū)域、場所攜帶槍支；槍支被盜、被搶或者丟失的，立即報告公安機關的規(guī)定。

3.公安機關公務用槍引發(fā)的法律責任：

《槍支管理法》第三條規(guī)定，“國家嚴厲懲處違反槍支管理的違法犯罪行為”。這是為公安機關公務用槍涉及違法犯罪行為應予打擊處理奠定律法律依據(jù)，有關公安機關公務用槍違法犯罪的法律責任追究規(guī)范均可以溯及于此。在該法的“法律責任”一章，明確涉及公務用槍法律責任的是第四十三條，該條規(guī)定違反槍支管理規(guī)定，出租、出借公務用槍的，比照《刑法》第一百八十七條的規(guī)定處罰。并在第二款中將單位的出租、出借公務用槍的行為列明為雙罰行為。這是一個準用性規(guī)范，在刑法歷經(jīng)多次修正后，該條準用的刑法條文應該是第一百二十八條的規(guī)定了，構成的是非法出租出借槍支罪。

由上述三方面的規(guī)定可以看出，該法對使用公務用槍的主體及槍支管理制度進行了系統(tǒng)的規(guī)定，在我國對公務用槍的使用實行嚴格的管理制度，對于配備公務用槍的人員，有著嚴格的審查和管理程序。

該法體現(xiàn)了我國對公務用槍的基本態(tài)度，就是嚴格限制使用，對于擁有配槍權利的人民警察，也要少用、慎用槍支。這有利于避免槍支濫用帶來的嚴重的社會后果，有利于維護良好的社會秩序。但對槍支管理的過嚴過死，包括對違法使用槍支的法律后果規(guī)定的過于嚴重，會對使用公務用槍的警察產(chǎn)生心理陰影，進而影響警察面對需要使用槍支的緊急情況時的判斷，甚至會導致警察在面臨緊急情形時，不敢不能果斷使用槍支，導致人民群眾和自身生命財產(chǎn)安全受到嚴重的威脅。這種惡劣后果已經(jīng)出現(xiàn)在所年來的執(zhí)法活動中，其中“3.01”事件成為最慘痛的教訓。

（二）《中華人民共和國警察法》（以下簡稱警察法）的有關規(guī)定

《警察法》在列明使用槍支的情形后，規(guī)定了違法使用槍支的法律后果。該法第十條規(guī)定了拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支以及其他暴力行為的緊急情況下等可以使用的槍支的情形，同時在第四十九條規(guī)定警察違法使用槍支的將可能被依法追究刑事責任或者違紀責任。

但從整部法律的角度分析，首先，作為警察制度的基本法律規(guī)范，通篇52條，與公務用槍直接相關的僅兩條，所占比例很小，對于警察使用槍支的規(guī)定十分薄弱。其次，使用槍支的情形明確規(guī)定四種，然后使用“其他暴力行為”加以概括。由于對“其他暴力行為”的界定幾乎沒有公認的標準，使得這一規(guī)定形同虛設。因為不斷出現(xiàn)的四種情形外的開槍案事件的結(jié)果往往不利于警察，使得越來越多的警察“趨利避害”，放棄了公務用槍的使用。

二、公安機關公務用槍控制體系的行政法規(guī)淵源

《中華人民共和國警察使用警械和武器條例》（以下簡稱條例）是公安機關公務用槍的行政法規(guī)淵源。該條例于1996 年 1 月 8 日，國務院第四十一次常務會議通過。因為其晚于《警察法》制定并實施，所以應該是《警察法》中關于槍支使用的有效補充。在條例中，對警察使用槍支的情形進行了較為全面的規(guī)定，第九條規(guī)定了在警告無效后，可以使用槍支的十五種緊急情形。除此之外，還規(guī)定了不得使用武器和停止使用武器的情形，并對違法使用槍支的后果進行了規(guī)定。

《條例》作為目前我國關于警察使用公務用槍最詳細的規(guī)定，從中央政府層面上為警察公務用槍的使用提供了指導和保障。在一定歷史時期內(nèi)發(fā)揮了不錯的作用。但是，法治背景下的《條例》面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，公安機關的執(zhí)法實踐也驗證著《條例》無法滿足執(zhí)法需求的困境。主要表現(xiàn)在以下兩方面：

（一）《條例》的合法性缺位的問題被屢屢提及

研究者們認為，警察執(zhí)行公務時使用武器事關公民生命與健康權利，理應由全國人大及其常委會立法進行規(guī)制，而《條例》僅僅是國務院頒布的行政法規(guī)。以行政法規(guī)規(guī)范存在侵犯公民最基本權利危險性的行為，既是對法律保留原則的無視，也是對《立法法》精神的違背。

（二）《條例》的操作性不強的問題逐漸凸顯

首先，《條例》第九條規(guī)定了可以使用槍支的十五種緊急情形，但是要求具備“人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一”前提條件。這一規(guī)定已經(jīng)成為公安機關公務用槍使用的障礙，對于一個涉及到開槍判斷標準的問題， 僅用“判明”一詞來表述，是很不嚴謹和缺少操作性的。由于“判明”是主客觀有機結(jié)合的結(jié)論，不同的歷史時期，社會、司法界、理論界對“判明”的標準有不同的要求。法治強化背景下，當公權力被放到放大鏡下觀察時，這一標準就被提高到了敏感的程度。由于是否達到“判明”的程度往往需要開槍的警察承擔證明責任，這對警察提出了更高的要求。曾經(jīng)有警察明確表示，對犯罪嫌疑人持有的物品無論在何種距離下均無法準確判斷是否屬于“爆炸、劇毒等危險物品”，因此，依據(jù)《條例》第九條第一款規(guī)定的（三）、（四）、（十四）項規(guī)定的情形使用槍支，對于警察而言具有極大的產(chǎn)生不利后果的危險性。其次，盡管已經(jīng)是公安機關使用公務用槍的最詳盡的法律淵源，但是仍然嚴重缺乏使用公務用槍的精細化規(guī)定，警察使用槍支的程序性規(guī)定嚴重缺乏。而西方國家的警察法關于警察使用槍支的規(guī)定，少原則性規(guī)定，多具體的執(zhí)行舉措，使用槍支的每一環(huán)節(jié)都有精細化的規(guī)定，這為警察平常訓練和遇有緊急情況時，果斷合法使用槍支提供了有效的保障。

三、公安機關公務用槍控制體系的部門規(guī)章淵源

公安機關是與公務用槍關聯(lián)程度最密切的行政機關，公安部深知管理好、使用好公務用槍的重要性，為此，在授權范圍和職權范圍內(nèi)制定了相應的部門規(guī)章加以規(guī)范。

（一）授權性部門規(guī)章淵源

《槍支管理法》第五條第三款規(guī)定，“配備公務用槍的具體辦法，由國務院公安部門會同其他有關國家機關按照嚴格控制的原則制定，報國務院批準后施行”。 根據(jù)這一法律授權，1998年5月26日國務院批準，1998年6月11日公安部發(fā)布了《公務用槍配備辦法》（以下簡稱辦法），后根據(jù)《國務院關于修改〈公務用槍配備辦法〉的批復》于2002年8月28日重新發(fā)布。

該《辦法》以部門規(guī)章的形式明確了包括各級各類人民警察可以配備公務用槍，并對公務用槍的配備品種和數(shù)量做出了規(guī)定。

（二）職權性部門規(guī)章淵源

根據(jù)《槍支管理法》的規(guī)定，國務院公安部門主管全國的槍支管理工作。為完成這一職責，公安部有制定相應部門規(guī)章的權力。同時為實現(xiàn)對全國公安機關及其人民警察的組織管理，制定包含公務用槍內(nèi)容在內(nèi)的相關規(guī)章也是其分內(nèi)責任。近年來，公安部制定的此類規(guī)章主要包括： 2002 年《公安民警違反公務用槍管理使用規(guī)定行政處分若干規(guī)定》；2003 年“五條禁令”，其中第 1 條與第 2條嚴格控制警察使用槍支；2010 年 6 月的《公安機關人民警察紀律條令》出臺。這三部法律文件盡管均晚于《條例》制定，但由于集中于遏制與打擊違法違規(guī)用槍行為。因此，《條例》仍然是警察使用武器的最主要依據(jù)。另外，2000年發(fā)布的《公安機關人民警察內(nèi)務條令》也有相關規(guī)定，要求公安民警配備和使用槍械的，必須經(jīng)過嚴格的訓練，并且要熟悉和遵守《中華人民共和國槍支管理法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》的規(guī)定。

為適應打擊暴恐犯罪和嚴重刑事犯罪對公務用槍的需求，公安部和地方公安機關采取了一系列的行動，如2014年4月3日，公安部在全國范圍內(nèi)開展依法使用武器警械的專項訓練；2014年4月20日，上海市首批千余名基層巡邏民警開始配槍巡邏執(zhí)勤。為更好地規(guī)范公安機關公務用槍管理工作，提高民警管槍、用槍能力，保障槍支安全，公安部2015年發(fā)布了《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定），對涉及公務用槍的職能分工、配槍管理、訓練考核、儲存保管、領取交還、勤務保障、監(jiān)督檢查和法律責任作出了較為細致的規(guī)定，推進了公安機關公務用槍工作的規(guī)范化運作。

四、公安機關公務用槍控制體系法律淵源的發(fā)展展望

通過對公安機關公務用槍控制體系法律淵源的梳理和分析可知，目前我國公安機關公務用槍的法律體系并不完善，存在有法律規(guī)范位階不高和槍支使用程序嚴重缺乏兩大問題。在當下的社會條件下，展望未來，以期取得突破的著力點是立法機關應當樹立并貫徹保障公安機關依法使用公務用槍的意識。因為，警察用槍權是法律賦予警察在緊迫狀態(tài)下制止犯罪、化解危機、維護社會安全秩序的行政強制權，警察槍支使用的常態(tài)職能是運用槍支預防、制止犯罪，保護正在受到威脅或者正在受到侵害的合法權益，維護社會安全秩序的穩(wěn)定。這種權力不可或缺。以此為基礎，通過全國人大及其常委的立法，明確和細化警察使用槍械的原則、標準、程序等規(guī)定，以保障其合法性。相信歷經(jīng)多年法治思想浸淫的最高立法機關，定然會通過法律協(xié)調(diào)處理好公民權利保障和公安機關依法用槍的關系。

參考文獻：

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[2]高文英.警察使用槍支的若干法律思考.中國人民公安大學學報（社會科學版）.2009（4）.