績效視角下政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究

孫漫麗

摘要：在人口老齡化的背景下，老年服務(wù)的供求矛盾越來越突出。政府已經(jīng)把一些養(yǎng)老服務(wù)投入到企業(yè)或其他社會(huì)組織的生產(chǎn)中，這有利于養(yǎng)老服務(wù)供給的多元化。中國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐取得了初步成效，加快了政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于養(yǎng)老服務(wù)的高效率和高質(zhì)量。建立科學(xué)合理的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系成為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效的現(xiàn)實(shí)選擇和完善，對(duì)提高社會(huì)養(yǎng)老水平，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；政府購買；績效

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.077

1引言

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口老齡化問題凸顯，養(yǎng)老服務(wù)的需求與供給之間差距不斷加大。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能在逐漸退化，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也無法滿足養(yǎng)老服務(wù)需求的日益增長，很難支撐沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。人口紅利正不斷縮小，“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以抵御諸多風(fēng)險(xiǎn)。

政府開始探索和推進(jìn)“家庭、社區(qū)，為社區(qū)居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的支持機(jī)構(gòu)，為老年人提供居家生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉。2013年9月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“以2020年，全面完成在家庭為主、以社區(qū)為基礎(chǔ)、組織支持、功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。家庭養(yǎng)老服務(wù)作為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充和更新，是我國當(dāng)前和未來社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。

2政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究

居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展完善以基本公共服務(wù)均等化和福利多元理論同時(shí)尊重老年人就近養(yǎng)老的意愿，強(qiáng)調(diào)家庭，社會(huì)與政府對(duì)養(yǎng)老責(zé)任的共擔(dān)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)是政府與企業(yè)之間加入或非營利組織對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的購買合同，是由政府出資、參與經(jīng)營的企業(yè)和非營利組織，由其負(fù)責(zé)管理和提供服務(wù)。這實(shí)際上是將市場(chǎng)機(jī)制引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，提高養(yǎng)老服務(wù)的效率和質(zhì)量。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效包括購買兩個(gè)方面的效率和服務(wù)質(zhì)量，是政府養(yǎng)老服務(wù)供給能力的直接體現(xiàn)。采購效率主要由政府投入和產(chǎn)出衡量，服務(wù)質(zhì)量主要由服務(wù)消費(fèi)者滿意度評(píng)價(jià)。Savvas提出了判斷合同外包三指標(biāo)有效效率（efficiency）、效果（effectiveness）和公平（equity）。魏中龍（2010）等基于SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的評(píng)價(jià)模型，構(gòu)建了包含政府投入、服務(wù)供給機(jī)構(gòu)投入和受服務(wù)群眾滿意度三個(gè)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。吉鵬、李放（2013）認(rèn)為政府通過第三方購買獲得居家養(yǎng)老服務(wù)的表現(xiàn)，不僅要考慮投入和產(chǎn)出的效率，同時(shí)要考慮效果、公平性、及時(shí)性（時(shí)間）以及公眾的滿意度。

3政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐存在的績效問題

目前，中國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于碎片化、自發(fā)探索的狀態(tài)，因此在購買效率和質(zhì)量等方面存在一定的問題，具體包括以下幾方面：

3.1政府購買力不足

各地政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)模不夠，并且缺乏足夠的財(cái)政投入。因此資金不足是全面開展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作的一大阻礙。為了惠及更多老年人，就必須加大資金的投入，擴(kuò)大政府購買養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的范圍。

3.2政府購買服務(wù)的范圍和內(nèi)容較局限

政府當(dāng)前服務(wù)購買內(nèi)容單一、層次較低，并且服務(wù)人員的專業(yè)技能較差，難以滿足居家老年人多樣性和個(gè)性化的服務(wù)需求。在許多社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施設(shè)計(jì)不規(guī)范，服務(wù)場(chǎng)所布局不合理，可能導(dǎo)致場(chǎng)所及設(shè)施的閑置或浪費(fèi)。

3.3政府參與較多，行政色彩較濃

有些地方政府通過行政指令，以非市場(chǎng)競(jìng)爭手段確定服務(wù)供給方，過度的介入會(huì)抑制民間組織的參與熱情，不利于扶持社會(huì)力量和借助其優(yōu)勢(shì)。政府招標(biāo)競(jìng)標(biāo)機(jī)制不夠公開透明，可能滋生權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象，不利于選拔合格的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)和確保政府購買服務(wù)的效率和質(zhì)量。

3.4缺乏制度化的競(jìng)標(biāo)機(jī)制和購買程序

政府往往不公布自己用于購買服務(wù)，購買服務(wù)的價(jià)格，數(shù)量的預(yù)算和競(jìng)標(biāo)過程等。然后有資質(zhì)的社會(huì)組織是否能公平得進(jìn)入競(jìng)標(biāo)，競(jìng)標(biāo)成功的組織是否符合公眾的要求也無從得知。招標(biāo)競(jìng)標(biāo)機(jī)制不合理、不公開，缺乏公眾監(jiān)督，難以保證服務(wù)組織的優(yōu)勝劣汰。

3.5績效評(píng)估體制不完善

由于缺乏科學(xué)有效的績效評(píng)估體系和獎(jiǎng)懲及激勵(lì)機(jī)制，一方面，不合格的社會(huì)組織或服務(wù)提供機(jī)構(gòu)難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)進(jìn)而改進(jìn)或者被淘汰；另一方面，以公益為目標(biāo)的社會(huì)組織或者優(yōu)秀的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)難以得到應(yīng)有的激勵(lì)，甚至由于政府缺乏成本控制而浪費(fèi)社會(huì)養(yǎng)老資源。

3.6監(jiān)督管理不到位

由于制度規(guī)定落實(shí)不到位、服務(wù)流程形式化、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因，使得政府很難對(duì)其購買的居家養(yǎng)老服務(wù)合同履行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，無法確保居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。并且通常由政府內(nèi)部進(jìn)行審核評(píng)估和審批監(jiān)督，容易出現(xiàn)政府的“尋租”腐敗現(xiàn)象。

4相關(guān)政策建議

通過系統(tǒng)梳理政府購買居家養(yǎng)老相關(guān)理論，結(jié)合我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中的績效情況，在此基礎(chǔ)上，本文期望提出有利于完善政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策建議。

4.1加強(qiáng)制度性的法律保障

應(yīng)完善《政府采購法》中有關(guān)購買服務(wù)的相關(guān)法律條款，包括政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政資金標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)競(jìng)標(biāo)流程、購買程序、服務(wù)評(píng)估及監(jiān)督管理等。規(guī)范各類服務(wù)的購買方式，建立公開的競(jìng)爭程序機(jī)制，健全購買服務(wù)的法定流程，加強(qiáng)管理和嚴(yán)格監(jiān)督，確保政府購買服務(wù)的公平、公正和公開，確保購買服務(wù)的質(zhì)量和效率最大化。

4.2增強(qiáng)政府購買力

加大政府財(cái)政投入力度，也要最大限度整合社會(huì)資源，減輕政府負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)群體和服務(wù)范圍。政府還要確定購買服務(wù)的內(nèi)容、范圍、形式及購買模式，增加購買服務(wù)的總量，提高購買服務(wù)的效率。通過正確評(píng)估老年人不同的養(yǎng)老需求，購買差異化、個(gè)性化和人性化的養(yǎng)老服務(wù)。

4.3嚴(yán)格規(guī)范購買制度

規(guī)范政府購買的招標(biāo)機(jī)制，深化市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，確保機(jī)構(gòu)之間公平競(jìng)爭，選擇最優(yōu)的民間組織來提供服務(wù)。擴(kuò)大參與者范圍，激活競(jìng)爭機(jī)制，使得以低成本獲得服務(wù)效能的最大化。簡化審批制度和審批手續(xù)，規(guī)范招標(biāo)機(jī)制和服務(wù)購買流程，確保招標(biāo)及競(jìng)標(biāo)公開、公正、公平和購買過程的制度化、規(guī)范化。

4.4建立科學(xué)、客觀、全面的績效評(píng)估體系

評(píng)估體系要明確評(píng)估主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方式，通過服務(wù)質(zhì)量滿意度調(diào)查、技術(shù)評(píng)定等方式客觀評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、過程、質(zhì)量、效果等。除了政府對(duì)提供方的評(píng)估、服務(wù)消費(fèi)者反饋、提供方自身的評(píng)估外，還要設(shè)置第三方評(píng)估組織。將績效評(píng)估與約束激勵(lì)機(jī)制掛鉤，懲處或淘汰不合格的服務(wù)提供方，對(duì)表現(xiàn)良好的組織及人員進(jìn)行補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮政府與民間組織雙方的比較優(yōu)勢(shì)。

4.5完善監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督

組建由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)管部門組成的監(jiān)督體系，規(guī)范和公開政府購買服務(wù)的財(cái)政預(yù)算，規(guī)范政府購買行為，貫穿于投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等流程中，使政府及工作人員照章辦事。同時(shí)建立一個(gè)科學(xué)合理的考評(píng)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)和反饋過程中的問題。定期以家訪的方式，對(duì)接受服務(wù)的老年人進(jìn)行回訪，收集老年人的意見反饋，以便于政府更好監(jiān)督服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。

4.6規(guī)范服務(wù)人員

為居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供人力資源保障，需要根據(jù)老年人的需要護(hù)理需求的類型，走專業(yè)化和專業(yè)化的人才隊(duì)伍建設(shè)之路。例如，對(duì)于老年人的健康需求，需要合理的引進(jìn)一個(gè)專業(yè)醫(yī)生和護(hù)士；對(duì)于生活服務(wù)和精神和文化的需求，需要配備家政、心理學(xué)和社會(huì)工作等相關(guān)專業(yè)人員。

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