北京市公租房現(xiàn)行租金政策分析

王志剛

一、北京市公租房租金政策現(xiàn)狀

根據(jù)京政發(fā)﹝2011﹞61號(hào)文件要求，北京市公租房租金實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)、分檔補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離”的原則。北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或北京市保障性住房投資中心委托第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)單個(gè)公租房項(xiàng)目周邊市場(chǎng)租金價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和管理成本，按照略低于同地段、同類型住房的市場(chǎng)租金水平確定租金標(biāo)準(zhǔn)。

雖然，北京市在公租房租金政策的制定環(huán)節(jié)充分考慮租金定價(jià)效率與租戶可負(fù)擔(dān)能力間的平衡關(guān)系，但在實(shí)施過程中仍存在以下問題。

（一）公租房租金標(biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)真實(shí)反映項(xiàng)目?jī)r(jià)值

北京市公租房建設(shè)呈現(xiàn)一定階段性和區(qū)域性特點(diǎn)。隨著北京市常住人口增加和建設(shè)用地減少，新籌集的公租房項(xiàng)目由近郊區(qū)逐漸向遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展，與已配租老項(xiàng)目相比，新項(xiàng)目相對(duì)位置偏遠(yuǎn)，相關(guān)教育、醫(yī)療、交通、商業(yè)等配套也明顯不足。而已配租老項(xiàng)目周邊不斷成熟的配套設(shè)施及區(qū)位優(yōu)勢(shì)價(jià)值并沒有及時(shí)真實(shí)反映在租金價(jià)格中，有的新項(xiàng)目租金價(jià)格遠(yuǎn)高于老項(xiàng)目，比如北五環(huán)外文龍家園項(xiàng)目（47元/月·平方米）比西四環(huán)遠(yuǎn)洋項(xiàng)目（41元/月·平方米）租金高出15%，由此導(dǎo)致租金出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，即新的高于舊的、遠(yuǎn)的高于近的、配套不足的高于配套完善的，這種現(xiàn)象愈演愈烈。

（二）公租房租金政策未與準(zhǔn)入等相關(guān)政策形成聯(lián)動(dòng)

北京市推行公租房政策以來，公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)始終沒有調(diào)整，原有“三房”（廉租房、經(jīng)適房和限價(jià)房）輪候家庭成為公租房承租主體。而本應(yīng)成為公租房主體的新就業(yè)職工、穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員等難以進(jìn)入體系。已入住家庭也存在部分收入增加導(dǎo)致喪失保障資格，逐步從公租房退出，公租房目標(biāo)群體的收入層次越來越低。同時(shí)，租金補(bǔ)貼政策調(diào)整幅度較小，即使對(duì)低收入家庭（收入也在逐年增加）來說，其覆蓋面也越來越小。由于租金政策同準(zhǔn)入、租金補(bǔ)貼政策等統(tǒng)籌考慮，租金沒有形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，客觀上導(dǎo)致公租房門檻越來越高，一方面低收入家庭對(duì)于房屋租金敏感度提高，偏遠(yuǎn)項(xiàng)目空置情況更加突出；另一方面，大量無法負(fù)擔(dān)市場(chǎng)租金的家庭被排斥在外。公共住房資源運(yùn)營效率下降，住房保障壓力隨市場(chǎng)租金增長而不斷增大。

（三）公租房租金政策未能充分有效發(fā)揮資源配置作用

公租房租金標(biāo)準(zhǔn)作為價(jià)格信號(hào)，應(yīng)該充分反映公租房供求關(guān)系，并引導(dǎo)相關(guān)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。目前，受公租房建設(shè)時(shí)序和布局影響，評(píng)估項(xiàng)目租金標(biāo)準(zhǔn)受制于周邊市場(chǎng)交易情況，因此北京市公租房項(xiàng)目未能形成有效的區(qū)域市場(chǎng)，租金標(biāo)準(zhǔn)分布同相關(guān)就業(yè)、公共服務(wù)配套、交通等脫節(jié)，無法有效發(fā)揮價(jià)格信號(hào)作用，引導(dǎo)承租家庭根據(jù)自身情況合理選擇項(xiàng)目。由此，導(dǎo)致位置較好、周邊配套設(shè)施完善但租金較低的公租房項(xiàng)目面臨“過度競(jìng)爭(zhēng)”，而位置不佳、周邊配套設(shè)施不足但租金又不低的公租房項(xiàng)目出現(xiàn)空置。特別是目前的搖號(hào)配租方式，一定程度上又促使資源配置進(jìn)一步失衡。

二、公租房租金政策分析

（一）現(xiàn)行租金標(biāo)準(zhǔn)不能及時(shí)真實(shí)反映項(xiàng)目?jī)r(jià)值的主要原因

1.租金評(píng)估時(shí)點(diǎn)性與長期運(yùn)營之間缺乏有效銜接

項(xiàng)目周邊市場(chǎng)租金價(jià)格作為確定公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，是根據(jù)調(diào)查時(shí)點(diǎn)前一年內(nèi)所在區(qū)域的平均市場(chǎng)租賃價(jià)格水平測(cè)算所得，且有效期為一年。也就是說，在測(cè)算公租房周邊市場(chǎng)租金價(jià)格時(shí)，為了消減市場(chǎng)租金的季節(jié)性波動(dòng)，其價(jià)格已遠(yuǎn)滯后于測(cè)算時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)，公租房租賃合同有效期一般為3年，期間并未有有效機(jī)制保證再次評(píng)估。不同時(shí)點(diǎn)的租金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場(chǎng)租金水平、運(yùn)營成本、管理成本等無法形成實(shí)時(shí)反應(yīng)機(jī)制，而只對(duì)建設(shè)成本有比較好的直接反映。公租房運(yùn)營的長期性與評(píng)估時(shí)點(diǎn)性之間存在天然矛盾，導(dǎo)致公租房?jī)r(jià)值難以被真實(shí)體現(xiàn)。

2.現(xiàn)行租金評(píng)估的差異性不利于租金價(jià)格合理分布

無論是商品房還是公租房，住宅的租金價(jià)格從來不是一個(gè)固定的數(shù)字，而是合理區(qū)間內(nèi)的取值。就租賃市場(chǎng)而言，市場(chǎng)租金對(duì)應(yīng)的主要是不同居室類型的差異性。比如一居室同兩居室租金，建筑面積上的差異遠(yuǎn)小于居室功能上造成的租金差異。因此，每建筑平方米的價(jià)格只能是一個(gè)區(qū)間變動(dòng)的價(jià)格。目前，北京市公租房項(xiàng)目周邊市場(chǎng)租金價(jià)格通過委托專業(yè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定的方法，由于不同評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及評(píng)估方法之間存在細(xì)微差別，特別是按照每建筑平方米確定的租金差異，導(dǎo)致本來就已經(jīng)非常分散的公租房項(xiàng)目租金分布更不合理。加上產(chǎn)權(quán)單位定租下浮比例原則上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)項(xiàng)目租金標(biāo)準(zhǔn)同市場(chǎng)租金價(jià)格相比，關(guān)聯(lián)度更低。由此，評(píng)估的差異性不可避免帶來公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的非正態(tài)分布，與項(xiàng)目?jī)r(jià)值嚴(yán)重疏離。

3.公租房租金定價(jià)的個(gè)體性與區(qū)域市場(chǎng)缺乏有效關(guān)聯(lián)

房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展與成熟并非一蹴而就，而是漸進(jìn)性的發(fā)展，房屋價(jià)值主要是級(jí)差地租隨著周邊配套設(shè)施逐步完善呈上升趨勢(shì)。公租房同樣具備以上特征。由于公租房租金定價(jià)堅(jiān)持按項(xiàng)目進(jìn)行，評(píng)估劃定的評(píng)估區(qū)域無法準(zhǔn)確界定。區(qū)域發(fā)生的變化，不能完全反映在租金評(píng)估當(dāng)中。特別是區(qū)域房屋交易活躍性直接決定了交易價(jià)格的合理性，因此對(duì)于交易不活躍的偏新項(xiàng)目，市場(chǎng)評(píng)估方法幾乎無法實(shí)行。區(qū)域環(huán)境的改善，直至地租變動(dòng)，本身就具有范圍的模糊性，所以公租房?jī)r(jià)值只能從區(qū)域上反映出來，至于屋內(nèi)配置的差異并不是主要影響因素。同時(shí)，公租房項(xiàng)目租金標(biāo)準(zhǔn)本身也會(huì)影響周邊市場(chǎng)租金，隨著集中建設(shè)公租房項(xiàng)目增多，其規(guī)模體量對(duì)區(qū)域市場(chǎng)的影響也會(huì)逐漸增大。

（二）現(xiàn)行租金政策的孤立性是造成不能充分發(fā)揮公租房政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的客觀原因

1.公租房租金價(jià)格難以與承租家庭收入變化相匹配

隨著公租房保障家庭收入增加，租戶可負(fù)擔(dān)能力不斷提升，然而由于公租房租金調(diào)整政策的相對(duì)滯后，已入住公租房項(xiàng)目租金標(biāo)準(zhǔn)難以及時(shí)對(duì)收入變化作出反應(yīng)。從而導(dǎo)致已入住家庭住房支出相對(duì)減少，加之退出標(biāo)準(zhǔn)也沒有調(diào)整，出現(xiàn)過度保障現(xiàn)象，造成相對(duì)其他輪候家庭的不公平，影響后續(xù)公租房項(xiàng)目租金標(biāo)準(zhǔn)的確定，進(jìn)而影響整個(gè)公租房制度體系的有效性。

目前，北京市已入住的15901戶公開配租的公租房租戶，人均享受568.94元的月租金補(bǔ)貼，個(gè)人實(shí)際承擔(dān)平均房屋月租金為1252.15元。根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，2013年中低收入家庭平均月收入為2187.08元，人均生活類消費(fèi)支出為950.80元/月。按照2年收入20%漲幅、消費(fèi)類支出3.43%漲幅預(yù)估，目前北京市中低收入家庭平均月收入為2624.5元/月，人均生活類消費(fèi)支出為983.41元/月。從收入余額角度計(jì)算，北京市中低收入家庭可用于住房消費(fèi)的最大限額為1641.09元/月，高于目前公租房租戶承擔(dān)的租金水平。

2.公租房租金政策難以與準(zhǔn)入及分配政策相匹配

隨著北京市保障性住房逐步投入運(yùn)營以及保障家庭收入水平不斷提高，公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)具備上調(diào)的必要性。與低收入家庭比例將不斷縮減的同時(shí)，北京市戶籍的無房新就業(yè)職工、城市公共服務(wù)人員等新興住房困難家庭開始納入公租房保障范圍。但由于租金政策與準(zhǔn)入退出、審核分配等政策不匹配，項(xiàng)目租金仍舊根據(jù)輪候優(yōu)先原則考慮低收入的需求，適合職住平衡的新項(xiàng)目無法體現(xiàn)為更個(gè)性化的服務(wù)，難以滿足新對(duì)象群體的保障需求。同時(shí)，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的遲滯也導(dǎo)致一方面已入住家庭無法及時(shí)退出，擠占優(yōu)質(zhì)住房資源；另一方面輪候家庭覆蓋面縮小，符合條件的家庭更少。位置偏遠(yuǎn)的空置房屋無法及時(shí)吸納適宜人群入住，從而難以實(shí)現(xiàn)保障功能。

3.公租房租金政策影響保障家庭預(yù)期和行為選擇

租金標(biāo)準(zhǔn)與保障家庭的居住預(yù)期顯著相關(guān)。從實(shí)踐來看，已經(jīng)有部分家庭因?yàn)槌惺懿黄鹱饨鸲x擇調(diào)換或是退租的現(xiàn)象。參照市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)變化，保障家庭也對(duì)未來公租房租金調(diào)整有穩(wěn)定預(yù)期。但因?yàn)樽饨鹫吲c相關(guān)政策不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致預(yù)期紊亂。已入住家庭趨向于不愿調(diào)整租金，超出標(biāo)準(zhǔn)不愿退出，甚至違規(guī)出租。輪候家庭對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目爭(zhēng)奪，而不考慮自己實(shí)際負(fù)擔(dān)能力，導(dǎo)致配套較差項(xiàng)目選擇不多，把住房保障壓力延后。特別是租金政策的不協(xié)調(diào)對(duì)持有公租房主體行為造成逆向選擇，盡量不再持有公租房。十二五期間，企業(yè)自持公租房的極為少見，即使持有的相關(guān)主體，也力主出售。這對(duì)于推進(jìn)公租房項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，無疑是極為不利的。

（三）租金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善是導(dǎo)致無法提高資源配置效率的直接原因

1.租金政策影響公租房整體需求和供應(yīng)規(guī)模

目前，租金政策問題已經(jīng)影響到公租房整體需求和供應(yīng)規(guī)摸。一方面，租金政策的實(shí)施效果對(duì)需求起到了壓抑作用。公租房目標(biāo)對(duì)象趨于低端化，覆蓋面日益縮小，公眾對(duì)公租房的高門檻失去信心，不再申請(qǐng)公租房。北京自2013年起實(shí)施“四房合一”保障房統(tǒng)一申請(qǐng)后，申請(qǐng)備案人數(shù)逐漸減少，無疑同租金政策有一定關(guān)系。另一方面，各區(qū)對(duì)公租房建設(shè)漸失興趣，與對(duì)公租房長期運(yùn)營和投資回報(bào)信心不足有關(guān)。公眾對(duì)產(chǎn)權(quán)型保障房的興趣開始增加，自主型商品房一度出現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目有20多萬家庭輪候的現(xiàn)象。

2.租金政策不利于構(gòu)建善用公共住房資源的機(jī)制

租金作為價(jià)格信號(hào)，既是調(diào)整市場(chǎng)供需規(guī)模的手段，也是提高存量公租房資源利用效率的手段。目前，北京市公租房租金并沒有形成合理的區(qū)域結(jié)構(gòu)，租金標(biāo)準(zhǔn)的非正態(tài)分布租金政策對(duì)住戶行為的非理性引導(dǎo)，導(dǎo)致保障家庭不能根據(jù)家庭收入、就業(yè)、交通等情況合理選擇居住地，使公租房資源供需不匹配現(xiàn)象日益突出。盡管政府已經(jīng)出臺(tái)了交換交易政策，但實(shí)施效果不佳。客觀上，職住不平衡、人房不匹配等現(xiàn)象更加嚴(yán)重。違法出租、違法騙租等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，租金收繳率因?yàn)樽饨鹧a(bǔ)貼政策調(diào)整不及時(shí)或該退出而不能退不愿退等因素，開始出現(xiàn)下降趨勢(shì)。特別是對(duì)于非政府財(cái)政資金全額投入的公租房項(xiàng)目，相關(guān)運(yùn)營主體、金融支持單位等進(jìn)一步投入資源的意愿下降。諸如此類，讓相關(guān)方不易對(duì)公租房?jī)r(jià)值形成合理判斷，進(jìn)而難以形成公共住房資源得以充分合理利用的機(jī)制。

三、公租房租金政策調(diào)整方案

為充分提高公租房資源利用效率，建議租金政策實(shí)行“市場(chǎng)定租、定向補(bǔ)貼、區(qū)域平衡”原則。

（一）租金評(píng)估：由多個(gè)機(jī)構(gòu)分別評(píng)估轉(zhuǎn)為估價(jià)平臺(tái)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)

隨著城市建設(shè)步伐加快，城市規(guī)模不斷加大，流動(dòng)人口不斷增加，北京市住房租賃市場(chǎng)呈現(xiàn)出供求規(guī)模龐大、租金快速上漲、管理缺位等特征，單一評(píng)估機(jī)構(gòu)難以對(duì)異常龐雜的房屋租賃信息進(jìn)行全面、及時(shí)把握?？梢钥紤]以第三方機(jī)構(gòu)如北京市房地產(chǎn)估價(jià)師和土地估價(jià)師協(xié)會(huì)作為估價(jià)平臺(tái)進(jìn)行綜合評(píng)估和監(jiān)測(cè)，從而代替多個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)分別評(píng)估。

（二）租金定價(jià)：由單個(gè)項(xiàng)目分別定價(jià)轉(zhuǎn)為區(qū)域定價(jià)

1.首次配租的項(xiàng)目堅(jiān)持“區(qū)域定價(jià)”原則

首次配租的公租房項(xiàng)目根據(jù)每年估價(jià)平臺(tái)公開發(fā)布的區(qū)域市場(chǎng)租金價(jià)格，按照“區(qū)域平衡”原則，確定公租房租金標(biāo)準(zhǔn)，并由產(chǎn)權(quán)單位報(bào)住房保障主管部門備案執(zhí)行。

2.已入住項(xiàng)目租金調(diào)整在堅(jiān)持“區(qū)域定價(jià)”的原則下，適當(dāng)考慮供求關(guān)系與租戶可負(fù)擔(dān)能力

合同即將到期的公租房項(xiàng)目根據(jù)每年公開發(fā)布的區(qū)域市場(chǎng)租金價(jià)格，同時(shí)考慮到該項(xiàng)目已入住人群的可負(fù)擔(dān)能力及市場(chǎng)供求情況，在維持區(qū)域平衡的基礎(chǔ)上，租金標(biāo)準(zhǔn)適度增減。

（三）政策保障：相關(guān)政策聯(lián)動(dòng)，合理引導(dǎo)保障家庭租賃行為

為了合理引導(dǎo)保障家庭租賃行為，租金政策需要與市場(chǎng)租賃補(bǔ)貼、公租房跨項(xiàng)目交換等相關(guān)政策有效聯(lián)動(dòng)，降低跨項(xiàng)目調(diào)換的政策障礙，將公租房與市場(chǎng)租賃有效連接，保證保障人群自由選擇權(quán)，維持公租房市場(chǎng)的活力與效率。

四、政策建議

目前存在的公租房?jī)r(jià)格與價(jià)值不符、部分空置和過度競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)存在、價(jià)格信號(hào)作用缺失等問題，嚴(yán)重制約了住房保障體系的持續(xù)發(fā)展。租金政策可以通過“市場(chǎng)定租、定向補(bǔ)貼、區(qū)域平衡”的方式，實(shí)現(xiàn)公租房資源利用效率最大化與政府保障效果的最大化。

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)定租原則，健全法律法規(guī)

隨著北京市公租房體量的不斷增加，公租房租金應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定市場(chǎng)定租原則，建立健全相關(guān)操作細(xì)則，并與準(zhǔn)入、補(bǔ)貼、跨項(xiàng)目調(diào)換、市場(chǎng)租賃補(bǔ)貼等相關(guān)政策有效銜接，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過釋放價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)租賃行為，促進(jìn)職住平衡的空間布局，實(shí)現(xiàn)非首都功能的有效疏解。

（二）實(shí)施區(qū)域租金定價(jià)，有效引導(dǎo)預(yù)期

堅(jiān)持區(qū)域租金定價(jià)的方式，保持區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)目租金價(jià)格均衡以及各區(qū)域間的合理價(jià)差，建立合理有序的公租房?jī)r(jià)格體系。通過透明、穩(wěn)定的租金政策環(huán)境，釋放價(jià)格信號(hào)，有效影響預(yù)期，引導(dǎo)租戶自主選擇可承受租金。

（三）建立租金調(diào)整機(jī)制，提高實(shí)施效果

建立租金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，引導(dǎo)公租房租戶的租賃行為，確保租金水平與租戶可負(fù)擔(dān)能力之間取得平衡。建立公租房供需長效機(jī)制，正確反映公租房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的合理價(jià)格，避免出現(xiàn)過度保障和過度競(jìng)爭(zhēng)，從而構(gòu)建有序的公租房租賃結(jié)構(gòu)，提高實(shí)施效果。

（四）完善租金補(bǔ)貼政策，體現(xiàn)保障特征

租金定價(jià)堅(jiān)持“當(dāng)期可承受、未來可持續(xù)”原則，在注重市場(chǎng)定價(jià)保證效率的同時(shí)，充分發(fā)揮政府補(bǔ)貼作用，通過對(duì)保障家庭收入信息的持續(xù)掌握，考慮政府財(cái)政能力，適時(shí)更新補(bǔ)貼政策，彌補(bǔ)承租人的支付能力和市場(chǎng)租金之間的差距，更好體現(xiàn)公共政策的公平性。

陳品祿/責(zé)任編輯