立法保障不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平穩(wěn)開展（上）

王月紅

自國務(wù)院于2013年3月在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以來，國土資源部按照“四統(tǒng)一”的要求完成了國家層面的職責(zé)機(jī)構(gòu)整合、登記依據(jù)制定、信息平臺建設(shè)、登記簿冊設(shè)立，為全國層面不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作開展奠定了基礎(chǔ)，尤其在登記依據(jù)方面，形成了行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件的完成體例，由簡到細(xì)出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》。天津市按照國家要求，于2015年11月30日全市全面實(shí)施了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，落實(shí)了“四統(tǒng)一”的要求，且本著重大改革于法有據(jù)的思想，出臺了《天津市不動產(chǎn)登記條例》《天津市不動產(chǎn)登記規(guī)范》，以國家有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合地方工作實(shí)踐，立足解決實(shí)際問題，本著“依法合規(guī)、便民利民、提高效率、因地置宜”的原則，在與上位法不沖突的情況下進(jìn)一步明確和細(xì)化了具體登記程序、要件、審查要點(diǎn)及證書注記等內(nèi)容，并對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前形成的歷史遺留問題如何解決做出了相關(guān)規(guī)定。因不動產(chǎn)物權(quán)是重大的財產(chǎn)權(quán)，與每一個企業(yè)和群眾息息相關(guān)，因此，在《天津市不動產(chǎn)登記條例》及《天津市不動產(chǎn)登記規(guī)范》于2016年9月1日起實(shí)施后，受到了社會各界及企業(yè)群眾的普遍關(guān)注，下面就天津市不動產(chǎn)登記政策與以往政策及國家規(guī)定相比的變化之處，以及當(dāng)事人密切關(guān)注的幾個問題介紹如下。

一、對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的理解

不動產(chǎn)登記是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是將原來分散在土地、房屋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海域等部門按各自職能進(jìn)行的土地登記、房屋登記、承包經(jīng)營權(quán)登記、林權(quán)登記、海域使用權(quán)登記等統(tǒng)一由一個登記機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一的系統(tǒng)上辦理，記載于統(tǒng)一的登記簿上，為當(dāng)事人核發(fā)統(tǒng)一的權(quán)屬證書或證明。其根本目的是為了保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，保障交易安全，當(dāng)事人和登記機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒有因?yàn)椴粍赢a(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記而改變，不存在部分人猜想的統(tǒng)一登記是由政府組織主動開展不需當(dāng)事人申請舉證的問題，更不會因?yàn)榻y(tǒng)一登記而將原來的違法不動產(chǎn)合法化。

二、不動產(chǎn)登記程序的啟動及申請主體問題

按照《物權(quán)法》等相關(guān)規(guī)定，通常情況下不動產(chǎn)登記是依當(dāng)事人申請進(jìn)行，其中以雙方申請為一般原則，以單方申請為例外情形；不動產(chǎn)登記程序的啟動以當(dāng)事人申請為一般原則，以依囑托或依職權(quán)進(jìn)行為例外情形。在國家規(guī)范及我市以往政策規(guī)定中，對依當(dāng)事人申請進(jìn)行的登記均有詳細(xì)規(guī)定，而對于依囑托或依職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定較少，在國家規(guī)范只有該兩類登記程序沒有具體登記內(nèi)容。此次，在《天津市不動產(chǎn)登記規(guī)范》中單獨(dú)設(shè)立一章“根據(jù)有關(guān)部門要求辦理的登記”， 按照《天津市不動產(chǎn)登記條例》和《天津市土地管理?xiàng)l例》規(guī)定的情形，對依據(jù)有關(guān)國家機(jī)關(guān)囑托進(jìn)行的登記、登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)進(jìn)行的登記以及依拆遷整理單位申請進(jìn)行的登記從申請主體、登記材料、審查要點(diǎn)等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，既做到于法有據(jù)又解決實(shí)際問題。

三、不動產(chǎn)登記的公告問題

本著既依法為相關(guān)當(dāng)事人提供提出異議的渠道和履行向公眾告知的義務(wù)，又減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的原則，對公告的種類、情形、場所、時限等在規(guī)范中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（一）公告的種類及情形

1.登簿前公告，即將準(zhǔn)予登記事項(xiàng)記載于登記簿前進(jìn)行的公告，主要目的是為了排除異議。主要包括政府組織的集體土地所有權(quán)登記，宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的首次登記；不動產(chǎn)登記經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依職權(quán)辦理的登記；按照《天津市不動產(chǎn)登記條例》第七十六、七十七條規(guī)定的歷史遺留問題登記。2.登記結(jié)果公告，主要包括《天津市不動產(chǎn)登記條例》第三十條規(guī)定的依囑托進(jìn)行的登記和《天津市土地管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定的依法拆遷、整理并依整理（拆遷）單位申請辦理的注銷登記。3.證書作廢公告，即辦理注銷登記時應(yīng)當(dāng)收回原證書或證明而未收回的，在登記完成后應(yīng)當(dāng)公告作廢。

（二）公告場所

除歷史遺留問題因涉及不特定人重大權(quán)益，需要在本市主要報紙予以公告外，其余的公告都可以在不動產(chǎn)登記經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站及不動產(chǎn)所在地等指定場所進(jìn)行，最大限度的減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。

（三）公告時限

登簿前公告除歷史遺留問題需公告3個月外，其余的公告時限為不少于15個工作日。

四、不動產(chǎn)登記中涉及的公證問題

一直以來，為了保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益，降低其不動產(chǎn)被他人處分的風(fēng)險，對于自然人處分不動產(chǎn)以及繼承或接受遺贈取得不動產(chǎn)的，均需對授權(quán)委托書和繼承權(quán)進(jìn)行公證。此次對于境外申請人處分不動產(chǎn)的，其授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)經(jīng)公證或者認(rèn)證的規(guī)定予以保留；對境內(nèi)自然人處分不動產(chǎn)的，如委托他人辦理，其授權(quán)委托書公證不作為必要前提，可以在申請登記時與代理人共同到不動產(chǎn)登記經(jīng)辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)場簽訂授權(quán)委托書；對于繼承和受遺贈類登記，提交經(jīng)公證的材料或者生效法律文書的，可直接作為權(quán)屬來源材料，未提供上述材料的，在登記受理前設(shè)置了一套程序進(jìn)行處理，主要是基于當(dāng)事人自我舉證和證據(jù)鏈之間的互相印證、登記機(jī)構(gòu)的問詢查驗(yàn)、各相關(guān)人員的書面承諾以及登簿前的公示排除異議。但關(guān)于此類做法的爭議也未停息，在減輕當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時，當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵害的風(fēng)險也在增加，尤其對于由登記機(jī)構(gòu)依當(dāng)事人舉證對其是否有權(quán)繼承進(jìn)行審核，已經(jīng)進(jìn)入到了對民事法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)性審查，這既超出了登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，也影響登記安全和登記效率，在當(dāng)前登記人員普遍緊張的情況下也影響對其他登記業(yè)務(wù)的合理的人員配比。

五、規(guī)范不動產(chǎn)分割合并或范圍發(fā)生變化等變更登記問題

在以往登記的內(nèi)涵不明確時，的確存在過通過不動產(chǎn)登記對已有不動產(chǎn)進(jìn)行分割、合并，以登記代替行政審批的問題，在《物權(quán)法》的大背景下，登記的記載和公示功能已經(jīng)法定，登記機(jī)構(gòu)依據(jù)權(quán)屬來源證明材料進(jìn)行依法記載，對于不動產(chǎn)的分割、合并或范圍發(fā)生變化等行為，需要有權(quán)機(jī)關(guān)出具相關(guān)變更的證明材料，避免因當(dāng)事人自行申請造成的不符合規(guī)劃、不符合消防等相關(guān)部門規(guī)定的問題。因此，在《天津市不動產(chǎn)登記條例》中規(guī)定申請人應(yīng)當(dāng)提交“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者主管部門的批準(zhǔn)文件”“國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者補(bǔ)充協(xié)議”，并在登記規(guī)范中進(jìn)一步細(xì)化為：因地界調(diào)整導(dǎo)致土地面積、界址范圍變更，宗地分割或合并的，提交土地出讓補(bǔ)充合同或有關(guān)批準(zhǔn)文件；屬部分土地收回引起房屋面積、界址變更的，提交人民政府收回決定書；改建、擴(kuò)建引起房屋面積、界址變更的，提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附件、附圖，建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證件，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格證明材料；其他面積、界址變更，分割或者合并不動產(chǎn)的提交有權(quán)機(jī)關(guān)出具的批準(zhǔn)文件。這些規(guī)定與國土部規(guī)范的規(guī)定也相一致，充分體現(xiàn)登記的記載功能，以及權(quán)利人應(yīng)當(dāng)依法依批準(zhǔn)利用不動產(chǎn)的責(zé)任。

六、劃撥土地的處置問題

劃撥土地使用權(quán)因其適用范圍的特定性及使用的無償性導(dǎo)致其在處置時相應(yīng)的受到限制。例如：在名稱變更登記時，因國有企業(yè)改制導(dǎo)致名稱變更的，原以劃撥方式取得的土地如繼續(xù)保留劃撥還應(yīng)提交有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者主管部門的批準(zhǔn)文件，其中國有企業(yè)已改造為國有獨(dú)資公司或國有控股公司的，經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定，原土地取得方式和用途維持不變；改制后以有償方式使用土地的，還應(yīng)提交出讓合同、土地出讓金及契稅繳納憑證等；在劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記時，應(yīng)當(dāng)提交有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或主管部門的批準(zhǔn)文件；屬于本市國有企業(yè)改革調(diào)整中涉及到在集團(tuán)內(nèi)部整合房地產(chǎn)資源，原以劃撥、“空轉(zhuǎn)”方式取得的土地，提交市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)出具的調(diào)整文件，原土地取得方式和用途維持不變；依法需要補(bǔ)交土地出讓價款、繳納稅費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)提交繳清土地出讓價款憑證、稅費(fèi)繳納憑證；在劃撥土地使用權(quán)抵押登記時，按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，以劃撥土地使用權(quán)抵押的，在辦理抵押登記時除提交常規(guī)申請材料外，還應(yīng)當(dāng)提供抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時優(yōu)先交納出讓金的確認(rèn)文件，無地上物的應(yīng)提交批準(zhǔn)抵押文件。

陳品祿/責(zé)任編輯