政府采購績效評價(jià)的初步探究

●熊 羽

政府采購績效評價(jià)的初步探究

●熊 羽

政府采購是一種財(cái)政性行為，與財(cái)政資金使用效率密切相關(guān)，需要從多個(gè)維度對其進(jìn)行績效評價(jià)。本文通過總結(jié)歸納我國政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，理順政府采購的規(guī)范性流程，分析指出政府采購績效評價(jià)指標(biāo)體系的特殊性，并對評價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)予以研究探討。

政府采購 績效評價(jià)采購管理

一、我國政府采購的規(guī)范流程

剖析政府采購績效評價(jià)中相關(guān)問題的前提，在于理清我國政府采購的規(guī)范化流程和實(shí)施現(xiàn)狀。規(guī)范流程的歸納總結(jié)，既為本文的分析確定了相應(yīng)的素材，也提高了績效評價(jià)理論探討的針對性。

政府采購行為是政府職能延伸的體現(xiàn)，具有采購金額巨大、履職關(guān)聯(lián)度較高、社會(huì)影響廣泛等特點(diǎn)。為了規(guī)范中央政府和地方政府及下屬機(jī)構(gòu)的政府采購行為，國家先后出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范文件。目前，已經(jīng)構(gòu)成了以《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例為采購行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號）、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號令）、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部第74號令）為采購方式規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國發(fā)〔2009〕35號）、《政府采購評審專家管理辦法》（財(cái)庫〔2003〕119號）、《政府采購信息公告管理辦法》（財(cái)政部第19號令）為采購流程補(bǔ)充規(guī)范的政府采購規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。

表1 政府采購方式的主要差異情況

依照政府采購規(guī)范性流程的時(shí)間順序，整個(gè)政府采購工作可分為準(zhǔn)備階段、執(zhí)行階段和延續(xù)階段。在政府采購工作的準(zhǔn)備階段，政府作為采購人，主要進(jìn)行采購需求的測定、采購代理機(jī)構(gòu)的選擇和供應(yīng)商資格的審定三項(xiàng)工作；在政府采購工作的執(zhí)行階段，主要包括選取適當(dāng)?shù)牟少彿绞?、?zhí)行相應(yīng)的采購程序和履行對應(yīng)的采購合同；在政府采購工作的延續(xù)階段，還需要進(jìn)行的工作有接受質(zhì)疑投訴、進(jìn)行監(jiān)督檢查和開展績效評價(jià)。因此，從政府采購規(guī)范性流程的整體角度來講，績效評價(jià)可以視為政府采購工作的一個(gè)組成部分。

當(dāng)然，從以上規(guī)范性流程的歸納中可以看出，采購需求測定的結(jié)果，即政府采購對象的性質(zhì)、數(shù)量、特點(diǎn)和市場價(jià)格，決定著采購方式。而不同的采購方式，又決定了采購程序的差異程度，進(jìn)而影響到績效評價(jià)過程中關(guān)于程序合規(guī)性、目標(biāo)達(dá)成度的評價(jià)結(jié)果。因此，采購方式是連接政府采購需求和政府采購程序的關(guān)鍵，而不同采購方式的差異程度則是績效評價(jià)過程中合規(guī)性評價(jià)的理論基礎(chǔ)，主要政府采購方式及其適用特性、程序特點(diǎn)詳見表1。

作為主要政府采購方式，公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)的關(guān)鍵在于評標(biāo)方法的選取。目前，招標(biāo)采購的評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評分法。最低評標(biāo)價(jià)法是以價(jià)格為主要因素確定中標(biāo)候選供應(yīng)商的方法，適用于標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)；綜合評分法是在對各因素綜合評審后，以評標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人為中標(biāo)候選供應(yīng)商的方法，可以綜合考慮投標(biāo)人與招標(biāo)需求的匹配度。

從整個(gè)政府采購的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范流程來看，我國政府采購規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系基本完備，具有相當(dāng)程度的規(guī)范性，初步具備為績效評價(jià)提供理論依據(jù)的條件。

二、政府采購績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

政府采購績效評價(jià)指標(biāo)體系是政府采購績效評價(jià)的核心，是具體政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。從績效評價(jià)的邏輯順序來看，政府采購績效評價(jià)指標(biāo)體系與其他財(cái)政資金類別 （包括事業(yè)專業(yè)類、政策補(bǔ)貼類、基本建設(shè)類、信息建設(shè)類等）的績效評價(jià)指標(biāo)體系基本一致，依然囊括“項(xiàng)目決策”、“項(xiàng)目管理”和“項(xiàng)目績效”三個(gè)組成部分，仍然基本依照“投入——產(chǎn)出——效果”的邏輯順序進(jìn)行設(shè)計(jì)。

但是，政府采購績效評價(jià)具有自身的特點(diǎn)，與其他類型財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的重要區(qū)別，就在于規(guī)范化程序的完備性和采購行為長期影響的不確定性。根據(jù)本文第一部分的論述，目前我國已基本形成完備的政府采購規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，包括詳細(xì)的采購流程實(shí)施辦法、相應(yīng)的政府采購方式規(guī)定和補(bǔ)充的評標(biāo)方法的要求。在績效評價(jià)的合規(guī)性評價(jià)部分，即具體政府采購項(xiàng)目的“采購管理”部分，嚴(yán)格依照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，即能達(dá)到實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)初衷的要求。同時(shí)，政府采購行為是政府積極履職的重要體現(xiàn)，是其他政府行為的有益補(bǔ)充和前提條件，其效果具有間接性、長期性和不確定性的特點(diǎn)。因此，簡單按照“項(xiàng)目績效”下“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會(huì)效益”和“生態(tài)效益”歸類，可能無法充分體現(xiàn)具體政府采購項(xiàng)目的實(shí)際效果。因此，本文認(rèn)為，細(xì)化管理類指標(biāo)的考核、加大持續(xù)影響的考核比重、調(diào)整指標(biāo)體系中的權(quán)重比例，是充分考慮政府采購績效評價(jià)特點(diǎn)、提高績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)效果的重要手段。

根據(jù)新公共管理理論中“企業(yè)型政府”的理念要求，政府在公共管理中應(yīng)當(dāng)充分遵循效率優(yōu)先的基本原則，提高目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效能，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理和目標(biāo)管理。因此，在具體政府采購項(xiàng)目的評價(jià)過程中，尤其是在 “采購管理”評價(jià)部分，本文主張充分依照項(xiàng)目管理中九大知識領(lǐng)域(包括范圍管理、時(shí)間管理、成本管理、質(zhì)量管理、人力資源管理、溝通管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、采購管理、集成管理)的劃分，挖掘采購管理的基本內(nèi)涵，充分貫徹項(xiàng)目績效的評價(jià)理念，強(qiáng)調(diào)需求測算、計(jì)劃設(shè)定、信息反饋、采購策略、交易管理、合同管理等多個(gè)方面。根據(jù)上述的觀點(diǎn)論述，本文擬定了績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要點(diǎn)，詳見表2。

表2 政府采購績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要點(diǎn)

三、關(guān)于政府采購績效評價(jià)的進(jìn)一步探討

政府采購績效評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)定是績效評價(jià)過程中的關(guān)鍵，具體指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定、評價(jià)重心的確定和評價(jià)依據(jù)的設(shè)定也是績效評價(jià)的重要組成部分。因此，充分開展針對以上方面的探討有其必要性。

指標(biāo)權(quán)重設(shè)定是指績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中具體指標(biāo)的權(quán)重賦值。在目前的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)過程中，權(quán)重賦值普遍存在隨意性的現(xiàn)象，這實(shí)質(zhì)影響到績效評價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性。因此，本文主張通過因子分析的主成分分析法，綜合不同的影響因子，形成具體的評價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，確定評價(jià)指標(biāo)對于影響因子的代表性因子負(fù)荷，根據(jù)評價(jià)指標(biāo)和影響因子之間的相關(guān)系數(shù)確定指標(biāo)權(quán)重。基于本文之前所論述的政府采購績效評價(jià)特點(diǎn)，“采購實(shí)施”中相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重將普遍高于其他績效評價(jià)的組成部分。

調(diào)查問卷是績效評價(jià)指標(biāo)體系評分的構(gòu)成要素之一，在目前各種類型財(cái)政支出項(xiàng)目的績效評價(jià)過程中，普遍存在問卷結(jié)果（除滿意度之外）與評價(jià)結(jié)果聯(lián)系不緊密的情況。為了充分體現(xiàn)具體政府采購項(xiàng)目的實(shí)際績效，本文主張?zhí)岣邌柧韱栴}和指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度，并對問題答案選項(xiàng)進(jìn)行賦值設(shè)計(jì)，分?jǐn)?shù)匯總后構(gòu)成指標(biāo)評分的一部分，實(shí)現(xiàn)調(diào)查問卷結(jié)果的充分利用。

合規(guī)性和合理性是績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)定中經(jīng)常采用的兩種評判方向。前者主要面向現(xiàn)有的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范文件，后者主要面向客觀、適度、理性的理論化探討，需要依靠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分析方法和研究思路為支撐。由于相關(guān)規(guī)范性文件的設(shè)定中，僅僅規(guī)定了嚴(yán)格的程序，并未對采購實(shí)施的效果作規(guī)定預(yù)判。因此，僅僅依靠程序合規(guī)性對采購績效進(jìn)行評定是有欠缺的，無法滿足貫徹績效理念的基本要求。為實(shí)現(xiàn)政府采購績效評價(jià)科學(xué)性的目標(biāo)，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)綜合利用公共管理、公共財(cái)政、統(tǒng)計(jì)分析的研究成果，廣泛運(yùn)用分析方法，合理測定政府采購項(xiàng)目的實(shí)際績效，從而有效地將合規(guī)性評價(jià)和合理性評價(jià)結(jié)合起來。

采購效益是績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的難點(diǎn)之一。與一般私人采購行為所試圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同，政府采購作為授權(quán)支配公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利的采購行為，還需要實(shí)現(xiàn)其他間接效益。從我國政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件來看，政府采購應(yīng)當(dāng)落實(shí)國家社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，保護(hù)環(huán)境，激勵(lì)創(chuàng)新，扶持中小企業(yè)發(fā)展等。具體的間接效益目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)手段見表3。

表3 政府采購的間接效益目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)手段

從表3可以看出，按照目前采購流程，實(shí)現(xiàn)以上的間接效益目標(biāo)，依然存在一定的困難。例如，關(guān)于采購項(xiàng)目轉(zhuǎn)分包的問題，在財(cái)政部、工信部發(fā)布的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫〔2011〕118號）規(guī)定中，鼓勵(lì)大中型企業(yè)將政府采購合同分包給小微企業(yè)，但在《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確規(guī)定，追究轉(zhuǎn)包政府采購合同企業(yè)的法律責(zé)任，如何合理界定合同轉(zhuǎn)分包行為成為評價(jià)項(xiàng)目間接效益的難點(diǎn)之一。在績效評價(jià)過程中，本文主張以績效思維為導(dǎo)向，注重績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，偏向合理性評判，關(guān)注采購主體能動(dòng)性發(fā)揮的過程，聚焦采購過程中自由裁量的最終結(jié)果。

立項(xiàng)準(zhǔn)備是對項(xiàng)目立項(xiàng)的合規(guī)性和合理性進(jìn)行評判的重要環(huán)節(jié)。從合規(guī)性的方向進(jìn)行評判，側(cè)重于考量立項(xiàng)流程是否合規(guī)，是否與相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范文件相吻合；而從合理性的方向進(jìn)行評判，則是決策層面評判的難點(diǎn)。本文主張從定性和定量兩個(gè)角度分別考察需求測算合理性，定性角度主要關(guān)注采購行為和部門職能配置的匹配程度、測算方法的適用性，而定量角度則主要關(guān)注數(shù)據(jù)來源的可靠程度、測算結(jié)果的可重復(fù)性。

綜上所述，在政府采購績效評價(jià)的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)充分掌握規(guī)范性流程的變化情況，充分重視績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，強(qiáng)化調(diào)查問卷和指標(biāo)體系的聯(lián)系，積極開展指標(biāo)內(nèi)涵設(shè)計(jì)，綜合運(yùn)用多種工具手段，將合規(guī)性評價(jià)和合理性評價(jià)有效結(jié)合，提升具體政府采購項(xiàng)目績效評價(jià)的評價(jià)水平。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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