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    強(qiáng)化預(yù)算約束 力促監(jiān)督轉(zhuǎn)型
    ——湖南省宜章縣構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制初探

    2016-12-26 09:49:43彭英九
    財(cái)政監(jiān)督 2016年12期
    關(guān)鍵詞:股室財(cái)政監(jiān)督國(guó)庫(kù)

    ●彭英九

    “財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文獲獎(jiǎng)稿件

    強(qiáng)化預(yù)算約束 力促監(jiān)督轉(zhuǎn)型
    ——湖南省宜章縣構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制初探

    ●彭英九

    財(cái)政支出監(jiān)督是完善財(cái)政管理的重要內(nèi)容,是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金支出的預(yù)算安排、撥付方式、使用效益等依法進(jìn)行的各項(xiàng)監(jiān)督管理活動(dòng)。近年來(lái),隨著政府財(cái)政收入的增長(zhǎng),財(cái)政改革的不斷深化,各級(jí)政府財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大,而財(cái)政支出監(jiān)督的方式和手段卻相對(duì)滯后。探索構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過(guò)程監(jiān)督,是目前財(cái)政監(jiān)督亟需研究解決的課題。本文以湖南省宜章縣為例,就如何構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行初步探索。

    預(yù)算嵌入 財(cái)政支出 監(jiān)督機(jī)制

    財(cái)政支出監(jiān)督是完善財(cái)政管理的重要內(nèi)容,是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金支出的預(yù)算安排、撥付方式、使用效益等依法進(jìn)行的各項(xiàng)監(jiān)督管理活動(dòng)。隨著政府財(cái)政收入的增長(zhǎng),財(cái)政改革的不斷深化,政府財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大,而財(cái)政支出監(jiān)督的方式和手段卻相對(duì)滯后。探索構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過(guò)程監(jiān)督,是目前財(cái)政監(jiān)督亟需研究解決的課題。近年來(lái),湖南省宜章縣緊緊圍繞財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新工作,進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能,積極推進(jìn)預(yù)算管理監(jiān)督,建立財(cái)政“六位一體”審核機(jī)制,變事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的“大監(jiān)督”轉(zhuǎn)型,逐步將財(cái)政監(jiān)督職能嵌入財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程,實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過(guò)程審查監(jiān)督,形成了“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控、全部關(guān)聯(lián)”的財(cái)政監(jiān)督新格局。

    一、宜章縣構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀及主要成效

    (一)預(yù)算編制和財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程的管理模式

    1、預(yù)算編制業(yè)務(wù)流程。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定,縣級(jí)財(cái)政預(yù)算實(shí)行“二上二下”編制程序,財(cái)政監(jiān)督部門主動(dòng)嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)審查。即:①在預(yù)算單位編報(bào)預(yù)算草案和績(jī)效目標(biāo)“一上”環(huán)節(jié),業(yè)務(wù)股室初審后,財(cái)政監(jiān)督部門抽審,再由預(yù)算部門總審,下達(dá)預(yù)算控制數(shù)給預(yù)算單位。②預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算控制數(shù)修改上報(bào)“二上”環(huán)節(jié),業(yè)務(wù)股室復(fù)審后,財(cái)政監(jiān)督部門抽審,再由預(yù)算部門總審,按程序分別上報(bào)縣政府常務(wù)會(huì)議、縣委常委擴(kuò)大會(huì)議、縣人大常委會(huì)議及縣人大代表會(huì)議審查批準(zhǔn)后,下達(dá)部門預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)批復(fù)給預(yù)算單位。

    2、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整業(yè)務(wù)流程。①預(yù)算執(zhí)行流程。預(yù)算單位提出財(cái)政撥款申請(qǐng)報(bào)縣財(cái)政局支出股室,支出股室受理審核后分別報(bào)預(yù)算、國(guó)庫(kù)部門審核,發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)問題報(bào)財(cái)政監(jiān)督部門同步核查,再經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政局長(zhǎng)審批同意后,按國(guó)庫(kù)集中支付流程下達(dá)預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃,憑單位原始發(fā)票審核辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。②預(yù)算調(diào)整流程。預(yù)算單位向縣財(cái)政局提交預(yù)算調(diào)整文件,縣財(cái)政局受理后實(shí)行“六位一體”審查程序,即:由預(yù)算國(guó)庫(kù)及業(yè)務(wù)股室、績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)資管理、投資評(píng)審、政府采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督等部門提出審查意見,經(jīng)會(huì)議研究討論、財(cái)政局長(zhǎng)審批同意后,按程序上報(bào)縣政府審批,再報(bào)縣人大審查批準(zhǔn)。

    3、部門決算審核業(yè)務(wù)流程。預(yù)算單位通過(guò)部門決算軟件填報(bào)決算表,業(yè)務(wù)股室初審后,財(cái)政監(jiān)督部門抽審,再由國(guó)庫(kù)管理部門審核匯總,經(jīng)按程序上報(bào)市國(guó)庫(kù)、省國(guó)庫(kù)部門審核通過(guò)后,再根據(jù)省國(guó)庫(kù)部門下達(dá)決算數(shù)據(jù),下達(dá)預(yù)算單位決算數(shù)據(jù)。

    (二)財(cái)政支出監(jiān)督的主要做法及成效

    1、預(yù)算編制環(huán)節(jié)。一是參與編制審查。財(cái)政監(jiān)督部門主動(dòng)參與預(yù)算編制 “一上”、“二上”環(huán)節(jié)審查,審查重點(diǎn)為:預(yù)算單位人員及工資等基本情況是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整;基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理;項(xiàng)目資金是否必需、合理、有效;是否運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)及財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果。二是組織復(fù)審檢查。由財(cái)政監(jiān)督部門牽頭,會(huì)同預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)和業(yè)務(wù)股室,每年抽取部分預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算編制情況檢查,重點(diǎn)檢查項(xiàng)目資金編報(bào)是否科學(xué)、合理、有據(jù)、有效,對(duì)預(yù)算單位虛報(bào)、多列的項(xiàng)目支出予以核減,對(duì)上年度項(xiàng)目支出結(jié)余的平衡預(yù)算,對(duì)亂用、串用、混用的予以追繳或扣減。三是實(shí)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)。實(shí)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控管理,將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算方案同申報(bào)、同審核、同下達(dá),年終組織績(jī)效目標(biāo)檢查評(píng)價(jià),結(jié)果作為下年度預(yù)算編制重要依據(jù)。

    2、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。一是加強(qiáng)收入組織監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督部門協(xié)助預(yù)算、國(guó)庫(kù)部門開展財(cái)稅收入監(jiān)督檢查,督促征管部門加大征管力度,確保財(cái)稅收入應(yīng)收盡收、足額入庫(kù),為預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政支出提供堅(jiān)實(shí)保障。二是嚴(yán)控財(cái)政預(yù)算調(diào)整。建立“六位一體”財(cái)政審查機(jī)制,對(duì)年度預(yù)算調(diào)整事項(xiàng),由局“六位一體”辦公室牽頭,組織預(yù)算國(guó)庫(kù)及業(yè)務(wù)股室、績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)資管理、投資評(píng)審、政府采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督等部門共同審核把關(guān),從嚴(yán)控制預(yù)算執(zhí)行調(diào)整,停止單位“三公經(jīng)費(fèi)”追加,對(duì)超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、超配置的實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控審查。三是強(qiáng)化“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”和公務(wù)接待等各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定,縣財(cái)政局聯(lián)合紀(jì)檢(監(jiān)察)、審計(jì)部門,先后開展 “五個(gè)專項(xiàng)整治”、“糾四風(fēng)、治陋習(xí)”、臨時(shí)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)檢查、“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理、培訓(xùn)中心整治、“雁過(guò)拔毛”式腐敗問題等專項(xiàng)整治活動(dòng);建立預(yù)算單位和國(guó)有企業(yè)“三公經(jīng)費(fèi)”巡查機(jī)制,每年對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”排名前后10名的單位進(jìn)行巡查,剖析原因,限期整改,取得明顯整治成效;2014年開展違規(guī)公務(wù)用車整治工作,全縣535臺(tái)公車率先實(shí)行節(jié)假日集中封存和粘貼標(biāo)識(shí)制度,全國(guó)各大媒體以《湖南宜章公車統(tǒng)一噴涂“公務(wù)用車”方便監(jiān)督》為題進(jìn)行宣傳推介。四是強(qiáng)化專項(xiàng)資金檢查。組織開展涉農(nóng)資金、征地拆遷、燃油補(bǔ)貼、扶貧開發(fā)、“小金庫(kù)”治理等專項(xiàng)檢查,從嚴(yán)整治鄉(xiāng)村干部“雁過(guò)拔毛”式腐敗問題,確保國(guó)家涉農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放到位;率先推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財(cái)政直通車”,將財(cái)政下?lián)艿逆?zhèn)村項(xiàng)目資金實(shí)行張榜公示,廣泛接受社會(huì)和群眾監(jiān)督;建立財(cái)政監(jiān)督與投資評(píng)審聯(lián)手審查項(xiàng)目資金機(jī)制,將財(cái)政監(jiān)督和投資評(píng)審范圍延伸到村級(jí)項(xiàng)目“最后一公里”。

    二、當(dāng)前財(cái)政支出監(jiān)督存在的主要問題及原因分析

    (一)現(xiàn)行財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程存在的主要弊端

    一是職責(zé)定位不明確。預(yù)算、國(guó)庫(kù)、業(yè)務(wù)股室職能相互交叉,部分崗位職責(zé)定位不夠明確,財(cái)政監(jiān)督在業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)上“監(jiān)察無(wú)哨”,容易導(dǎo)致部門之間“權(quán)力相爭(zhēng),義務(wù)相讓,責(zé)任相推”的現(xiàn)象。二是業(yè)務(wù)流程較多。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理后,預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付申請(qǐng)等環(huán)節(jié)流程多,加上縣級(jí)可用財(cái)力緊張、財(cái)政資金調(diào)度困難等因素,在一定程度上影響了財(cái)政資金支付效率。三是系統(tǒng)軟件不統(tǒng)一。財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算、國(guó)庫(kù)、非稅、國(guó)資、鄉(xiāng)財(cái)?shù)炔块T系統(tǒng)軟件不統(tǒng)一,相關(guān)數(shù)據(jù)難以共享,造成財(cái)政監(jiān)督嵌入業(yè)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)控、核查、取數(shù)的困難。四是內(nèi)控制度不健全。由于缺乏有效的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政業(yè)務(wù)股室部分崗位設(shè)計(jì)不科學(xué),有些審核崗位形同虛設(shè)、流于形式,有些操作人員相互代辦、密碼互通等,給財(cái)政資金安全管理帶來(lái)隱患。

    (二)財(cái)政支出監(jiān)督存在的主要問題

    一是制度不健全。過(guò)去財(cái)政監(jiān)督注重“事后監(jiān)督”為主,在支出業(yè)務(wù)流程監(jiān)督的“事前控制”、“事中監(jiān)督”上有待“頂層設(shè)計(jì)”,在業(yè)務(wù)流程制度設(shè)計(jì)上需要明確,實(shí)踐探索步伐有待加快。二是工作協(xié)調(diào)難。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和預(yù)算、國(guó)庫(kù)、支出等股室同級(jí)別,在日常內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和內(nèi)控制度建設(shè)中,業(yè)務(wù)股室不理解、不配合、不支持的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,給財(cái)政監(jiān)督嵌入財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程帶來(lái)一定阻力。三是事權(quán)不統(tǒng)一。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)受職能設(shè)置限制,監(jiān)督檢查專職力量配備不夠,“事多人少”矛盾日益突出。近年來(lái),隨著日常監(jiān)督檢查事項(xiàng)逐年增多,對(duì)“事前控制、事中監(jiān)督”顯得“人手不夠”、“力不從心”,難以達(dá)到“層層卡哨”的工作成效。四是監(jiān)督手段落后。目前財(cái)政監(jiān)督檢查主要采取人工、紙質(zhì)、手工查賬方式和手段,財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)尚未配備統(tǒng)一的電子預(yù)警、查賬軟件、數(shù)據(jù)報(bào)表等系統(tǒng),造成日常業(yè)務(wù)監(jiān)控檢查、數(shù)據(jù)報(bào)表統(tǒng)計(jì)分析等方面困難,影響了財(cái)政監(jiān)督工作質(zhì)量和效率。

    三、構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的思路對(duì)策

    (一)構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的重要意義

    構(gòu)建嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制,對(duì)推進(jìn)財(cái)稅體制改革、財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新、財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等方面具有十分重要的意義。第一,構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革,構(gòu)建新的預(yù)算監(jiān)督體制的管理需要;第二,構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新工作,構(gòu)建“六位一體”財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的需要;第三,構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制是落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和“反四風(fēng)”等精神,加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè),推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制,防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn),確保財(cái)政資金和財(cái)政干部“兩個(gè)安全”的需要。

    (二)構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的總體思路

    緊緊圍繞財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新工作,進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能,推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè),優(yōu)化財(cái)政支出業(yè)務(wù)流程,構(gòu)建“六位一體”財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,將財(cái)政監(jiān)督職能嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整業(yè)務(wù)流程全過(guò)程,實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督向事前、事中、事后的“大監(jiān)督”轉(zhuǎn)型。

    (三)構(gòu)建財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的主要措施

    一是從制度上設(shè)計(jì)。從財(cái)政體制設(shè)計(jì)上明確財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)范圍,規(guī)定財(cái)政監(jiān)督必須參與預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的各個(gè)環(huán)節(jié),在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上設(shè)計(jì)“哨卡監(jiān)察”,財(cái)政監(jiān)督與業(yè)務(wù)股室共同履行財(cái)政支出監(jiān)管職責(zé),賦予財(cái)政監(jiān)督必要的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

    二是從機(jī)構(gòu)上設(shè)計(jì)。近年來(lái),財(cái)政監(jiān)督檢查事項(xiàng)日益增多、任務(wù)繁重,而監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)待遇等設(shè)置“權(quán)、責(zé)、利”不統(tǒng)一,“事多人少”矛盾十分突出。要按照“事權(quán)統(tǒng)一”的原則,強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)職能設(shè)置,合理配備監(jiān)督專職人員,統(tǒng)一財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱、級(jí)別、職責(zé)、編制、待遇、軟件等設(shè)置配備,不斷提高財(cái)政監(jiān)督檢查人員的工作積極性。

    三是從流程上設(shè)計(jì)。嚴(yán)格貫徹落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》,將預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)再造,明確財(cái)政監(jiān)督嵌入的職責(zé)、環(huán)節(jié)、內(nèi)容、權(quán)限。即:①全程參與預(yù)算編制工作。在“二上”環(huán)節(jié)和資金分配中,明確財(cái)政監(jiān)督部門的審核程序、審核內(nèi)容、審核標(biāo)準(zhǔn),充分運(yùn)用財(cái)政監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。②強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。統(tǒng)一配備建立電子預(yù)警系統(tǒng),科學(xué)設(shè)定財(cái)政監(jiān)督控制條件,對(duì)異常業(yè)務(wù)實(shí)行預(yù)警控制,對(duì)預(yù)算執(zhí)行不正常的實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、處理問題、解決問題。③參與預(yù)算調(diào)整審核。對(duì)預(yù)算調(diào)整實(shí)行 “算數(shù)說(shuō)話”、錙銖必較、追蹤問效,防止預(yù)算單位隨意追加、虛報(bào)、套取財(cái)政資金現(xiàn)象,維護(hù)預(yù)算編制的權(quán)威性、約束性。

    四是從軟件上設(shè)計(jì)。加快財(cái)政系統(tǒng)“金財(cái)工程”大平臺(tái)建設(shè),統(tǒng)一開發(fā)、配置財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)電子監(jiān)察軟件,提高財(cái)政監(jiān)督查賬科技手段,全力保障財(cái)政監(jiān)督的“參與權(quán)、知情權(quán)、查閱權(quán)、審核權(quán)、處理權(quán)”,實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整業(yè)務(wù)流程全過(guò)程監(jiān)督,為財(cái)政支出業(yè)務(wù)“保駕護(hù)航”,確保財(cái)政資金和財(cái)政干部“兩個(gè)安全”。

    (本項(xiàng)目受湖南省科技廳2015年科技項(xiàng)目 “國(guó)家治理視角下財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理機(jī)制的模式研究”〈項(xiàng)目編號(hào):2015ZK3052〉的資助)

    (作者單位:湖南省宜章縣財(cái)政局)

    周建元.2015.構(gòu)建嵌入式財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制[J].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)。

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