在新發(fā)展理念指引下落實好稅收科學任務觀

鄧力平（廈門國家會計學院 福建 廈門 361005）

?

在新發(fā)展理念指引下落實好稅收科學任務觀

鄧力平*（廈門國家會計學院 福建 廈門 361005）

* 鄧力平，全國人大常委會委員、福建省人大常委會副主任、廈門國家會計學院教授、廈門大學閩江學者講座教授、博士生導師。

一、把握新發(fā)展理念的內(nèi)涵是落實稅收科學任務觀的前提

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央全面把握國內(nèi)外大局，按照“四個全面”的戰(zhàn)略布局，提出了許多指導我國經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)持續(xù)健康發(fā)展的新思路，從認識、適應與引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)到當前中國發(fā)展的“六個堅持”、“五大發(fā)展理念”，體現(xiàn)了黨中央對我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律性的科學思考與對發(fā)展新問題的正確應對?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局是指引我國經(jīng)濟社會在新時期前進的重要指南，其含義之深刻、立意之高遠已經(jīng)凸顯并將繼續(xù)呈現(xiàn)。

從新形勢下我國經(jīng)濟社會發(fā)展新思路形成的特定角度上看，“四個全面”中的全面建成小康社會主要講的就是發(fā)展，提出的是全體中國人民努力實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年目標，強調(diào)的是在“十三五”全面決勝階段的發(fā)展大邏輯；黨的十八屆五中全會在“四個全面”戰(zhàn)略布局下又對發(fā)展原則進行了細化，明確提出，如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須做到“六個堅持”，即“堅持人民主體地位，堅持科學發(fā)展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，堅持黨的領導?！倍桶l(fā)展方式而言，在實踐中真正做到“堅持科學發(fā)展”，就是要全面落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”五大新發(fā)展理念。

黨的十八大以來，國家稅務總局始終圍繞黨中央的決策部署，努力找準稅收定位，依據(jù)“四個全面”戰(zhàn)略布局與中央提出的發(fā)展新思路新理念，結(jié)合我國稅收工作實際，主動、動態(tài)、經(jīng)常且創(chuàng)造性地提出了許多新的稅收工作思路，賦予了我國稅收實踐極強的時代氣息。2014年，國家稅務總局提出了“解放思想，改革創(chuàng)新，全面推進稅收現(xiàn)代化”的目標設想，提出了稅收現(xiàn)代化的總目標與六大體系，要求到2020年基本實現(xiàn)“稅收現(xiàn)代化”，從而將稅收發(fā)展與國家治理體系和能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標有機地結(jié)合起來。2015年初，國家稅務總局在我國經(jīng)濟進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的新時期中，使用了“稅收新常態(tài)”提法，強調(diào)既要深刻認識、主動適應、積極引領稅收新常態(tài)，又要有效服務經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。2016年，國家稅務總局又提出了“砥礪奮進，改革創(chuàng)新，深入推進稅收現(xiàn)代化”的新目標，根據(jù)黨的十八屆三中、四中、五中全會和《深化財稅體制改革總體方案》、《深化國稅、地稅征管體制改革方案》的要求，明確了稅收在全面建成小康社會決勝階段的定位、方向與任務，并對“在新的歷史起點上開啟稅收現(xiàn)代化新航程”、“大步挺進稅收現(xiàn)代化建設決勝階段”進行了全面部署。國家稅務總局在對2016年稅收工作的總體要求中特別強調(diào)要“牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享的發(fā)展理念”，并將這些新發(fā)展理念貫穿于年度重點工作中，貫穿于稅收現(xiàn)代化的部署之中。

回顧三年多來的稅收實踐，國家稅收總局在適應新常態(tài)、服務新發(fā)展方面“圍繞中心、服務大局”，做了不少有特色、有亮點、有成效的工作，其中最重要的、長期擺在每年年度工作第一條的就是，努力按照“科學任務觀”的要求，連續(xù)三年完成了預算確定的稅收收入任務，得到了各方面的充分肯定。在當前全面建成小康社會決勝階段中，我們既要深刻理解在長期我國稅收實踐中逐步形成的堅持依法治稅與完成稅收任務統(tǒng)一之中國特色，更必須要按照新發(fā)展理念的要求賦予科學任務觀新的時代內(nèi)涵，在新時期中持續(xù)、堅定不移地做好“依法組織稅收收入”這一稅務的核心工作，實現(xiàn)這一重要的政治任務。

二、既堅定不移又與時俱進地做好“收好稅”的工作

“收好稅、帶好隊”，這是中國稅務機關的永恒主題。在共和國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段上，我們始終要根據(jù)變化的形勢與環(huán)境，與時俱進地賦予“收好稅、帶好隊”新的時代特征。與此同時，“經(jīng)濟決定稅收、稅收反作用于經(jīng)濟”的“經(jīng)濟稅收觀”，這是中國稅收獨特的優(yōu)勢，是“稅收任務”能夠長期且必須存在的重要理論依據(jù)。

長期以來，我國稅務戰(zhàn)線不斷根據(jù)時期與環(huán)境的變化，探尋組織稅收收入的形式。從基本依據(jù)稅收任務來組織收入，再到努力在依法治稅與稅收收入兩者中尋求平衡統(tǒng)一，在實踐中不斷提高我國基本制度、配置方式、發(fā)展階段、涉外程度等因素決定下的稅收收入組織形式，努力提高稅收任務執(zhí)行的科學性。例如，在“服務科學發(fā)展、共建和諧稅收”的環(huán)境下，我們強調(diào)的是“堅持以科學發(fā)展觀為指導，增強完成稅收任務的決心”。筆者認為，從一定意義上說，今天提出的“科學任務觀”本身就是一個在實踐中不斷完善、根據(jù)變化的環(huán)境不斷改進的可持續(xù)過程。站在今天這個時點上，我們既要堅持“收好稅、帶好隊”、“經(jīng)濟稅收觀”等根本要求，又要不斷探索新時期新常態(tài)下的科學任務觀。

2015年，國家稅務總局在全國稅收工作會議上明確提出了“科學任務觀”的概念，并將此與“預算確定的稅收收入任務”的提法結(jié)合起來，成為了年度工作任務之首的“依法組織稅收收入”的有機整體。國家稅務總局首先強調(diào)的是，“新修訂的預算法明確提出，預算經(jīng)本級人大批準后，按照批準的預算執(zhí)行。預算收入征收部門和單位必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應征的預算收入。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》指出，各級稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時足額組織稅收收入，并建立與相關經(jīng)濟指標變化相銜接的考核體系。稅務機關分解、落實預算確定的稅收收入任務就是貫徹執(zhí)行預算法”。據(jù)此，國家稅務總局明確指出，“牢固樹立科學任務觀。預算安排的收入計劃一經(jīng)人大確定，就要強化任務觀，盡心盡力去完成。依法征稅、完成任務是稅務局長和稅務干部的天職”。

2016年初，國家稅務總局在今年全國稅收工作會議上再次重申了“科學的任務觀”，繼續(xù)強化了“預算確定的稅收收入任務”的要求，并將這些要求置于“牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各項舉措”的大前提下去把握，將“依法組織稅收收入”繼續(xù)列為全年稅務戰(zhàn)線必須完成的首要任務，強調(diào)完成“十三五”開局之年的稅收收入任務意義重大。

三、對新時期把握科學任務觀的四點基本認識

其一，用新發(fā)展理念來把握稅收收入“任務”存在的必然性與增加的新內(nèi)涵。

“科學任務觀”的第一個關鍵詞是“任務”。在貫徹落實新發(fā)展理念的新時期中，就是要堅持對“任務”有全面正確理解。筆者曾多次撰文來闡述“完成預算確定稅收收入任務”的合法性與合理性，結(jié)合對新發(fā)展理念的認識，這里再扼要地歸納為五個方面：一是在中國特色制度性特征與體制性安排下，只要發(fā)展依然是黨執(zhí)政興國的第一要務，作為實現(xiàn)黨和國家所確定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標的重要載體，稅收任務必須長期存在。二是在新預算管理體制下，當我們對年度的預算管理從原來主要針對收支平衡與赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向預算政策與支出安排后，稅收收入任務就是一種預測性指標。在財政部向全國人大提交的2016年預算報告中，清楚地寫著“2016年收入預計和支出安排”，這里的“預計”和“安排”清晰地反映出收入任務的預測性質(zhì)。三是預測性任務仍然也是任務，而且一旦當預測性指標通過人大批準程序后，就是預算確定的稅收收入任務，稅務機關等預算收入征收部門與單位就必須努力去完成。四是在完成預算確定收入指標的過程中，我們要努力克服各種執(zhí)行中的偏差，這里既包括稅務機關不得違反法律法規(guī)“收過頭稅”和“藏富于民”，也包括在預算執(zhí)行過程中，各級政府不得在預算之外再向稅務機關下達收入指標。五是如果在實踐中，由于種種原因難以完成預算確定的稅收任務，可以通過法定程序報人大批準調(diào)整預算。筆者認為，這一理解體現(xiàn)的就是依法治稅下依法征管與稅收任務的統(tǒng)一，就是探尋在全面依法治國下依法治稅的實現(xiàn)形式，依法而且“科學”地完成好預算確定的稅收就是中國稅務機關實現(xiàn)促進新發(fā)展的首要工作。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我們要把握“發(fā)展帶來的機遇”，依法切實組織好稅收收入工作，這是貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)新發(fā)展的重要保障，必須始終堅定不移。

進而，鑒于“任務”的主要依據(jù)來源于“經(jīng)濟稅收觀”，因此，在新時期要根據(jù)新發(fā)展理念賦予“經(jīng)濟稅收觀”新的內(nèi)涵。例如，當前面對經(jīng)濟下行壓力，我們要努力追求的應該是這樣一種良性循環(huán)，即“投資有回報，產(chǎn)品有市場，企業(yè)有利潤，員工有收入，環(huán)境有改善，政府有收入”。作為稅務機關，要讓政府有潛在稅源，有現(xiàn)實收入，要讓國家經(jīng)濟社會發(fā)展有足夠的財力，就必須努力去尋求、去創(chuàng)造與去支持任何發(fā)展帶來的機遇，去支持新發(fā)展理念引導下的發(fā)展，當稅務機關主動參與了對新發(fā)展動力的支持，培育了新的發(fā)展動能，參與了促進對傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的改造提升，支持了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，努力提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量與效益，上述良性循環(huán)就會形成，稅收就會穩(wěn)定與可持續(xù)地增長。

其二，深刻認識“科學任務觀”之“科學”要求，“科學”首先講的就是促發(fā)展，就是要服務新發(fā)展理念指引下的新發(fā)展。

在新時期新常態(tài)中，我國稅收工作發(fā)展必須始終圍繞服務新發(fā)展、全面建成小康社會這一大局來展開。筆者認為，新發(fā)展理念，無論作為一個整體，還是五個方面的發(fā)展要求，首先強調(diào)的依然是發(fā)展。這里強調(diào)的發(fā)展，當然不是改革開放初期階段的起步發(fā)展，也不是過去那種傳統(tǒng)與粗放模式下的發(fā)展，而是具有創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享五大特征的新發(fā)展。

筆者認為，服務新發(fā)展首先就是要“收好稅”。面對錯綜復雜的國內(nèi)外形勢，面對連續(xù)不斷的經(jīng)濟下行壓力，稅務機關的首要任務依然是“切實抓好組織收入工作”。國家要實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，每一個方面都離不開堅強的國家財力保證，都離不開作為財政收入最主要來源的現(xiàn)代稅收。無論稅務機關自身如何實現(xiàn)現(xiàn)代化，稅務局首先都是征稅局，就是組織收入局，“收好稅”作為稅務機關永恒的主題，當然應該賦予時代的要求，體現(xiàn)時代的特征，但基本的收稅職能始終不能忘記。進而，稅務機關還要提升對“收好稅”工作的認識，努力從稅收工作的各個方面來促進五大發(fā)展理念的落實。

其三，“科學”講的就是要嚴格依法征稅，就是要按照新發(fā)展理念的要求形成一套“科學”的組織收入體系。

認真研讀國家稅務總局提出的工作思路與具體要求，可以看出這一體系正在努力形成中。國家稅務總局是按照“全局上增強統(tǒng)籌性、征管上增強精準性、考核上增強嚴肅性”的要求來抓好組織收入工作，要求進一步完善以“客觀地定、科學地分、合理地調(diào)、準確地考”為主要內(nèi)容的新型稅收收入管理體系，還特別要求要“由算大賬向算細賬轉(zhuǎn)變，綜合考慮各地稅源、征管、政策等因素，有理有據(jù)地確定各地稅收收入目標。要由直線式下達收入任務向各地多方共擔任務轉(zhuǎn)變，不僅向各地分解收入任務，而且國家稅務總局各相關司局和省局各相關處室都要承擔加強收入分析、強化稅收征管的責任，形成組織收入工作的合力。筆者認為，這些具體做法給“科學任務觀”的落實提供了很好的載體，并鼓勵各地努力創(chuàng)新實現(xiàn)稅收任務的新形式。

其四，“科學”講的就是要深化改革，就是服務大局，科學地完成稅收任務要與不斷推進稅制改革結(jié)合起來，要和貫徹“積極財政政策要更加大力度”的政策導向結(jié)合起來。

只有建立與完善符合新經(jīng)濟新形勢要求的新稅制，才能形成可持續(xù)的稅源，才能保證“經(jīng)濟決定稅收、稅收反作用于經(jīng)濟”的落實。2016年是稅收改革的關鍵一年，是同時同步推進稅制改革和征管體制改革的開局年份。因此，稅務機關既要抓住組織收入的首要目標不放松，還要協(xié)調(diào)統(tǒng)領稅制與征管兩方面的改革，積極主動，穩(wěn)妥有序。2016年還是推進結(jié)構(gòu)性改革，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的起步之年，在國家實施的積極財政政策中，政策重點已經(jīng)從主要靠擴大投資轉(zhuǎn)向供給側(cè)發(fā)力與減稅降費。2016年5月1日全面啟動的“營改增”擴大試點就是典型的稅制改革與政策運用的有機結(jié)合，也是同稅務機關既要做好依法收稅、又要做好依法減稅雙重任務密切相關的。對與促進創(chuàng)新發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革高度相關的“營改增”進程，稅務機關必須參與持續(xù)推動，必須提高服務這一進程的認識，必須國稅、地稅密切配合與協(xié)調(diào)執(zhí)行，還必須在支撐體系、技術安排、重點環(huán)節(jié)等方面有切實的措施。國家稅務總局已經(jīng)明確提出，“堅持依法征稅，既要應收盡收，又要不收過頭稅。主動依規(guī)減免稅，不折不扣落實好優(yōu)惠政策?！痹诮衲耆珖皟蓵敝安块L通道”上，國家稅務總局主要領導在談到“確?！疇I改增’5月1日如期落地、確保所涉及行業(yè)稅負只減不增”時再次承諾，之所以能做到，因為有“三個有保障”：政策有保障、預算有保障、執(zhí)行有保障。這三個“有保障”從一個側(cè)面詮釋了新時期“科學任務觀”的內(nèi)在要求，詮釋了依法組織收入、推進稅制改革、財稅政策運用等重要方面的有機統(tǒng)一：政策上已經(jīng)將“營改增”列為貫徹新發(fā)展理念、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增加發(fā)展新動能的重要措施，方向已確定；預算上已經(jīng)將減稅額度考慮在內(nèi)，實行起來有法有據(jù)；執(zhí)行中依法征收與依法減稅都是稅務機關不可逾越的底線，執(zhí)行有保證。筆者高度評價這些既有理論依據(jù)又有法律思維、既有政策高度又有執(zhí)行要求的新提法，認為這是新時期“科學任務觀”的一個很好范例，期待在實踐中予以落實，并將繼續(xù)關注跟蹤。

責任編輯：周 優(yōu)