財(cái)政報(bào)賬制存在問題及對策

呂登壇

財(cái)政報(bào)賬制是縣區(qū)級政府加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理的一種重要手段，在保障資金安全、保證?？顚Ｓ梅矫姘l(fā)揮了積極的作用。所謂財(cái)政報(bào)賬制，是財(cái)政部門設(shè)立財(cái)政專戶管理項(xiàng)目資金，設(shè)立會(huì)計(jì)賬薄核算項(xiàng)目資金，在項(xiàng)目實(shí)施單位申請和財(cái)政部門審核各類資料和票據(jù)的基礎(chǔ)上，向項(xiàng)目實(shí)施單位撥付資金，實(shí)施單位依據(jù)審核后的資料，到財(cái)政專戶報(bào)賬的一種資金管理制度。目前，按照國家規(guī)定實(shí)施財(cái)政報(bào)賬制的資金主要有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金等少數(shù)專項(xiàng)資金。可是現(xiàn)在許多地方政府根據(jù)管理需要也要求本級預(yù)算安排的項(xiàng)目資金實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制，如本級財(cái)政安排支農(nóng)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、畜牧、移民、環(huán)境治理、一事一議、基本建設(shè)等資金都實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制，出現(xiàn)財(cái)政報(bào)賬制擴(kuò)大化的趨勢。具體在財(cái)政部門農(nóng)財(cái)、基建、國庫集中支付執(zhí)行等機(jī)構(gòu)報(bào)賬?？梢哉f現(xiàn)在財(cái)政報(bào)賬制種類繁多，形式多樣。

一、財(cái)政報(bào)賬制存在的問題

（一）財(cái)政報(bào)賬制中會(huì)計(jì)責(zé)任主體不明晰

目前，財(cái)政報(bào)賬制普遍實(shí)行的是財(cái)政部門設(shè)立會(huì)計(jì)賬薄核算項(xiàng)目資金，最終全部將會(huì)計(jì)資料歸集到財(cái)政部門，項(xiàng)目實(shí)施單位無任何會(huì)計(jì)資料。依據(jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)”，“會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依照本法規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督”，但實(shí)施財(cái)政報(bào)賬制以后，項(xiàng)目資金由實(shí)施單位使用，由財(cái)政部門管理和會(huì)計(jì)核算，如何落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施單位與財(cái)政部門在資金管理上的會(huì)計(jì)責(zé)任主體確實(shí)值得商榷。財(cái)政部門雖然負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金管理但不參與項(xiàng)目日常管理，只能對原始票據(jù)的合法有效性進(jìn)行審核，對項(xiàng)目資金支出的真實(shí)性、完整性無法進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督；而項(xiàng)目實(shí)施單位雖然負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施但不承擔(dān)具體財(cái)務(wù)管理職責(zé)，出現(xiàn)重項(xiàng)目管理忽視財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)象，會(huì)計(jì)責(zé)任主體難以落實(shí)。也有的項(xiàng)目資金經(jīng)層層撥付，會(huì)計(jì)責(zé)任主體更是難以落實(shí)。這種會(huì)計(jì)責(zé)任主體不明確性，不利于項(xiàng)目資金監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，影響到財(cái)政資金安全高效使用，具有較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）單位項(xiàng)目資金管理不規(guī)范

本來查閱單位的賬簿就可以了解單位資金的收支全貌，既包括經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)收支情況，也應(yīng)該包括項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支情況，因?yàn)檫@些賬簿由其保存，能夠方便提供。但實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制后，項(xiàng)目實(shí)施單位的項(xiàng)目資金在財(cái)政部門報(bào)賬，而且也不是在財(cái)政部門一個(gè)機(jī)構(gòu)一套賬內(nèi)反映，而是在財(cái)政部門許多機(jī)構(gòu)許多套賬內(nèi)反映，要弄清該單位收支情況需要耗費(fèi)大量人力財(cái)力，絕非易事。財(cái)政報(bào)賬制也使得項(xiàng)目實(shí)施單位多頭申請經(jīng)費(fèi)、多頭報(bào)賬成為可能。在經(jīng)費(fèi)安排上，有些項(xiàng)目主管部門單位既可以向上級項(xiàng)目主管部門申請項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)，本級財(cái)政部門也按照定額標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算安排了一定的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，資金較為充裕，當(dāng)年無法安排支出形成較多結(jié)余；在資金使用上，部分支出項(xiàng)目單位既可以選擇在財(cái)政報(bào)賬經(jīng)費(fèi)，也可以選擇在本級預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)中列支。這種項(xiàng)目資金管理模式，不僅分散單位資金使用規(guī)模，也不便于財(cái)政財(cái)務(wù)收支監(jiān)督管理，不便于經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制，容易造成資金閑置浪費(fèi)。

（三）不利于項(xiàng)目資產(chǎn)管理

按照規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施后形成的公益性資產(chǎn)作為待核銷資產(chǎn)移交有關(guān)部門管理，形成固定資產(chǎn)移交使用單位在會(huì)計(jì)賬簿登記。實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制后財(cái)政部門不了解項(xiàng)目資產(chǎn)狀況，項(xiàng)目實(shí)施單位不了解項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況，出現(xiàn)了資產(chǎn)建設(shè)、使用、管理等各環(huán)節(jié)脫節(jié)，使得項(xiàng)目實(shí)施后形成的資產(chǎn)難于移交管理，形成資產(chǎn)的流失、損失或者無人管理。

（四）財(cái)政報(bào)賬制財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

一般來說上級要求實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制管理的項(xiàng)目資金有相應(yīng)的資金、項(xiàng)目管理辦法及會(huì)計(jì)核算辦法，而地方政府實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制管理的項(xiàng)目資金幾乎沒有相應(yīng)管理辦法和會(huì)計(jì)核算制度，項(xiàng)目管理、資金使用、會(huì)計(jì)核算具有較大的隨意性，特別是在會(huì)計(jì)制度選擇上，有的按照總預(yù)算會(huì)計(jì)制度核算，有的按照行政單位會(huì)計(jì)制度核算，也有的按照事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度核算，有的按照建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度核算，更有的自設(shè)會(huì)計(jì)科目核算，核算結(jié)果差異較大。也存在財(cái)政報(bào)賬專戶多頭開戶、會(huì)計(jì)出納一肩挑等問題。上述問題的存在不利于項(xiàng)目資金規(guī)范管理。

二、完善財(cái)政報(bào)賬制的對策

（一）規(guī)范報(bào)賬憑據(jù)

財(cái)政報(bào)賬制最早來源于財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制，依據(jù)財(cái)政部財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法的規(guī)定，財(cái)政扶貧資金報(bào)賬憑據(jù)包括：項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)書或采購合同，項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃書，報(bào)賬申請單，費(fèi)用支出明細(xì)表及實(shí)施中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)據(jù)實(shí)填寫，并附上各種有效的支出憑證的復(fù)印件?？梢钥闯?，財(cái)政報(bào)賬憑據(jù)的支出憑證是復(fù)印件并不是原件，這種情況下財(cái)政報(bào)賬憑據(jù)僅僅是備查的憑據(jù)，財(cái)政報(bào)賬制形成的賬簿是備查賬，并不是正真意義上的會(huì)計(jì)憑證，也不能形成正真意義上的會(huì)計(jì)賬簿。項(xiàng)目資金支出憑證在項(xiàng)目實(shí)施單位報(bào)銷，收支情況在項(xiàng)目實(shí)施單位會(huì)計(jì)賬簿反映，會(huì)計(jì)主體仍然是項(xiàng)目實(shí)施單位。因此我們所有的財(cái)政報(bào)賬資金都可以借鑒財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制辦法，支出原始憑證經(jīng)財(cái)政部門審核后留存項(xiàng)目單位記賬核算，財(cái)政部門使用支出憑證復(fù)印件報(bào)賬，項(xiàng)目資金仍由財(cái)政部門管理。這樣既可以落實(shí)財(cái)政部門的監(jiān)管責(zé)任，也能夠落實(shí)項(xiàng)目會(huì)計(jì)責(zé)任主體，形成相互監(jiān)督相互制約的機(jī)制，歸還財(cái)政報(bào)賬制本來面目。

（二）減少、歸并財(cái)政報(bào)賬制的種類

實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制的核心就是要發(fā)揮財(cái)政部門資金監(jiān)管職責(zé)，但是隨著財(cái)政制度的改革，國庫集中支付的推進(jìn)，財(cái)政資金集中到財(cái)政部門國庫管理，資金使用單位只有資金使用額度，不管理實(shí)體資金，財(cái)政部門可以對資金管理、使用、會(huì)計(jì)核算全過程進(jìn)行管理、控制，基本可以滿足原實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制時(shí)對資金監(jiān)管要求，所以要減少、歸并現(xiàn)有財(cái)政報(bào)賬制的種類。只有法律、法規(guī)或國務(wù)院、財(cái)政部文件以及國際金融組織或外國政府貸款、贈(zèng)款協(xié)議條款規(guī)定才可以稼立財(cái)政專戶，地方財(cái)政因管理需要設(shè)立財(cái)政報(bào)賬專戶，也應(yīng)經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)，并要制定相應(yīng)資金管理核算辦法，便于規(guī)范管理。未經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)的財(cái)政報(bào)賬專戶應(yīng)及時(shí)撤銷，資金歸并到保留財(cái)政專戶內(nèi)管理，或者轉(zhuǎn)入國庫單一賬戶，由財(cái)政國庫部門管理項(xiàng)核算。

（三）加強(qiáng)財(cái)政報(bào)賬制形成資產(chǎn)的管理

一是財(cái)政報(bào)賬制形成的待核銷資產(chǎn)，由項(xiàng)目實(shí)施單位在項(xiàng)目實(shí)施完畢后編制資產(chǎn)清單，由財(cái)政部門審核后及時(shí)移交有關(guān)單位使用、管理，提高項(xiàng)目資產(chǎn)使用效益。二是財(cái)政報(bào)賬制形成的固定資產(chǎn)，由財(cái)政部門編制資產(chǎn)清單，及時(shí)轉(zhuǎn)使用單位在會(huì)計(jì)賬簿登記，防止國有資產(chǎn)流失。

（四）改變項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)管理辦法

現(xiàn)有項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)管理辦法對支出范圍規(guī)定較粗，存在與單位公用經(jīng)費(fèi)支出難于分割、辨別的現(xiàn)實(shí)。因此應(yīng)該取消項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)財(cái)政報(bào)賬制，取消與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)雷同的工作經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目實(shí)施工作經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門統(tǒng)一預(yù)算安排，上級項(xiàng)目管理單位計(jì)劃安排的項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)歸并到單位經(jīng)費(fèi)賬簿分科目核算，便于經(jīng)費(fèi)考核、控制與監(jiān)督。

（五）實(shí)行財(cái)政與項(xiàng)目實(shí)施單位定期對賬制

對上級安排一些規(guī)模較大又需要單獨(dú)考核的項(xiàng)目資金，實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制是一種較好的選擇。但是財(cái)政報(bào)賬制更多的是考慮財(cái)政部門對項(xiàng)目資金的監(jiān)管，項(xiàng)目管理單位對項(xiàng)目資金、資產(chǎn)管理的參與不夠。即使財(cái)政部門用支出憑證復(fù)印件記賬，項(xiàng)目實(shí)施單位用原始支出憑證記賬，但是資金仍有財(cái)政部門管理，資金變動(dòng)狀況不能及時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施單位會(huì)計(jì)賬簿反映，項(xiàng)目實(shí)施單位無法按照資金狀況合理安排支出，既有可能出現(xiàn)資金閑置現(xiàn)象，也有可能出現(xiàn)超預(yù)算（計(jì)劃）安排支出的現(xiàn)象，由于會(huì)計(jì)人員的差異也容易出現(xiàn)財(cái)政與項(xiàng)目單位會(huì)計(jì)核算結(jié)果不一致的問題。因此在制度安排上要規(guī)定雙方按時(shí)對賬，資金管理上以財(cái)政部門為準(zhǔn)，及時(shí)將資金收入、余額情況通知項(xiàng)目單位記賬、對賬，其他會(huì)計(jì)核算以項(xiàng)目管理單位為準(zhǔn)，會(huì)計(jì)報(bào)表雙方簽字后生效。只有這樣才能保證雙方核算的一致性，確保雙方共同履行項(xiàng)目資金管理職責(zé)。