國家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行發(fā)揮制約和監(jiān)督作用的思考

張輝

文藝復(fù)興時(shí)期，法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾提醒世人：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休。這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。”19世紀(jì)英國歷史學(xué)家、下議院議員阿克頓勛爵也曾諫言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗?！币源藖硖嵝讶藗兙铏?quán)力的濫用和無度。在現(xiàn)代文明的發(fā)展進(jìn)程中，“制約和監(jiān)督權(quán)力”也就成了國家治理的重要命題。從法治角度而言，行使權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定。公共權(quán)力與公共責(zé)任相對(duì)應(yīng)，理應(yīng)受到制約與監(jiān)督。

一、權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)

權(quán)力的制約與監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程。目前，我國的權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)有政治監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。其中，政治監(jiān)督包括政黨監(jiān)督（包括黨內(nèi)監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督等）、立法監(jiān)督、行政監(jiān)督（包括內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督等）和司法監(jiān)督等；經(jīng)濟(jì)監(jiān)督包括審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、金融監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、工商監(jiān)督等。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了一個(gè)從上到下、從內(nèi)到外、相互之間有機(jī)聯(lián)系的監(jiān)督制約機(jī)制。在這個(gè)體系中，具有綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的審計(jì)處于重要地位。

與權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)中的其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式相比，審計(jì)監(jiān)督具有綜合性、獨(dú)立性和專職性。財(cái)政、金融、稅務(wù)、工商等監(jiān)督形式都是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的某個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督，而且與其管理職能結(jié)合在一起，而審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程和經(jīng)濟(jì)生活的全方位進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)是唯一專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，處于較高層次，可以對(duì)其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門實(shí)施再監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的過程中，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。審計(jì)監(jiān)督的專門性則體現(xiàn)在監(jiān)督人員的專業(yè)性和監(jiān)督技術(shù)的專用性。從社會(huì)發(fā)展史來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展審計(jì)監(jiān)督就越重要。政治監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督最初是合在一起的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益復(fù)雜，出現(xiàn)了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專職人員。我國古代的審計(jì)監(jiān)督常常置于御史監(jiān)察之中，這種以御史為主的機(jī)構(gòu)地位高、權(quán)力大，直接由皇帝指揮，“在政治上督察百官的奸邪逆惡，經(jīng)濟(jì)上彈舉百官贓罪，司法上會(huì)同司法部門明察大案”。目前國外的審計(jì)監(jiān)督與政治監(jiān)督、法律監(jiān)督也存在密切的關(guān)系，比如由立法機(jī)構(gòu)的審計(jì)機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的審計(jì)機(jī)關(guān)組成的美國國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，擁有司法權(quán)的法國審計(jì)法院和擁有行政監(jiān)察權(quán)的韓國監(jiān)察院等。

二、國家審計(jì)是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是現(xiàn)代社會(huì)文明建設(shè)的必然要求。黨的十八大把“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”作為推進(jìn)我國政治體制改革的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，做出了明確的部署和要求。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的重要講話中進(jìn)一步指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十部分明確指出：“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制‘三公經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)”，充分體現(xiàn)了國家審計(jì)在國家治理，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系中的作用之重要。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋?！?/p>

國家審計(jì)是權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的重要組成部分，我國國家審計(jì)的性質(zhì)和職責(zé)決定其在權(quán)力制約和監(jiān)督中的地位和作用。我國憲法確立了國家審計(jì)獨(dú)特的使命——它既是國家決策權(quán)的參與者，又是國家執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督者。國家審計(jì)特有的職能使其能夠完整參與國家權(quán)力運(yùn)行的全過程，并將對(duì)建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督發(fā)揮重要的作用?？茖W(xué)的決策需要有效的執(zhí)行方能實(shí)現(xiàn)，有效的執(zhí)行同樣也是國家治理目標(biāo)達(dá)到的關(guān)鍵。如何提高政府的執(zhí)行力，及時(shí)糾正政府在決策執(zhí)行過程中發(fā)生的偏差，督促各級(jí)政府遵守中央制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，是國家對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程予以監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。各項(xiàng)決策的執(zhí)行，需要行政權(quán)力的行使作為保障，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是憲法賦予國家審計(jì)的重要使命。

我國的憲法和法律規(guī)定兩種針對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督方式，一種是監(jiān)察監(jiān)督，另一種是審計(jì)監(jiān)督，兩種均為行政內(nèi)部監(jiān)督形式。國家審計(jì)的監(jiān)督比起監(jiān)察監(jiān)督，有其自身無法替代的優(yōu)勢(shì)?！氨O(jiān)察監(jiān)督目前由于與紀(jì)檢部門合署辦公，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督最終以落實(shí)個(gè)人的黨的紀(jì)律責(zé)任為中心，簡而言之是‘對(duì)人的。相反，國家審計(jì)主要是‘對(duì)事，審查的是被審計(jì)的政府部門對(duì)其所被賦予的行政職權(quán)是否有效行使，以及對(duì)上級(jí)政府決策的執(zhí)行，對(duì)財(cái)政資金是否合規(guī)運(yùn)用?！眹覍徲?jì)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督能夠更好地關(guān)注決策的執(zhí)行效果，更好地從國家權(quán)力運(yùn)行的角度實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的制約。

三、國家審計(jì)進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督作用的路徑

我國目前經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，腐敗在一些領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，在有些領(lǐng)域還十分嚴(yán)重。全球化和信息技術(shù)的發(fā)展，極大地拓展了個(gè)人的自由度和社會(huì)活動(dòng)空間，加快了我國政治民主化進(jìn)程，全社會(huì)對(duì)于權(quán)利的主張和保護(hù)權(quán)利的意識(shí)空前提高。在這一背景下，如何對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，保障人民的“權(quán)利”不受侵害，保證人民授予的公共權(quán)力真正用來為人民謀利益，是我國政治發(fā)展過程中面臨的亟待解決且極具挑戰(zhàn)性的課題。

當(dāng)前，權(quán)力濫用較多是以經(jīng)濟(jì)上的貪污腐敗為主，部分領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中權(quán)力從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行違法犯罪是我國當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的重要特征。腐敗現(xiàn)象從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和直接管錢管物的部門蔓延到負(fù)責(zé)審批錢物的機(jī)關(guān)，從一般行政管理部門蔓延到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、組織人事等要害部門，滲透到社會(huì)生活的各個(gè)層面。腐敗者的行為也已經(jīng)不足于個(gè)人物質(zhì)揮霍，而是以聚斂財(cái)富、積累個(gè)人資本為目的，對(duì)利益追求多從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)向貨幣形態(tài)，或利用掌握的權(quán)力炒賣證券、股票、房地產(chǎn)和土地。但凡經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法犯罪活動(dòng)一般都要通過資金往來和賬目反映出來，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中，通過采取適當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法，便可查出貪污盜竊、行賄、偷稅漏稅、套匯、走私、造假賬、化預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外、以及損失浪費(fèi)等經(jīng)濟(jì)犯罪行為。這是審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，是其它監(jiān)督部門難以做到的。近幾年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)集中力量，選擇那些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和單位、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了大量腐敗問題。這就能夠?qū)?jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力濫用形成有效的制約與監(jiān)督。

黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員掌握一定權(quán)力，是黨和政府意志、政策、法紀(jì)法規(guī)的貫徹者和執(zhí)行者，其行為和執(zhí)政情況直接影響到黨的威信和政府的形象，也直接影響黨群關(guān)系和干群關(guān)系。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考察和管理，是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的重要措施。審計(jì)通過對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和效益審計(jì)檢查，可以量化領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，剔除虛假水分，查清或發(fā)現(xiàn)較隱蔽的經(jīng)濟(jì)問題，給以客觀公正的評(píng)價(jià)，審計(jì)結(jié)果作為考察和任用干部的重要參考依據(jù)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是新形勢(shì)下黨中央、國務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是審計(jì)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的一項(xiàng)重要措施，是干部監(jiān)督管理機(jī)制中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全面實(shí)行，使審計(jì)監(jiān)督手段運(yùn)用到干部監(jiān)督領(lǐng)域，進(jìn)而形成了紀(jì)律監(jiān)督、組織考察和審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的新的干部監(jiān)督管理機(jī)制。新的干部監(jiān)督管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了部門職能互補(bǔ)，在工作上各司其責(zé)，相互協(xié)調(diào)，強(qiáng)化了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督力度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有力地推動(dòng)了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督的法制化和規(guī)范化進(jìn)程。一方面，促進(jìn)建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的操作規(guī)范，完善責(zé)任評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的試點(diǎn)范圍，促使各級(jí)黨委、政府和組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察及政法部門對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果的運(yùn)用，將此項(xiàng)工作推向一個(gè)新階段，使其真正成為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的有效機(jī)制；另一方面，規(guī)范對(duì)權(quán)力實(shí)施審計(jì)監(jiān)督行為，積極推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的制定，增強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的工作力度和客觀公正。