以西班牙為例解析歐盟社會(huì)保障制度

景朝陽

歐盟及其成員西班牙在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，在面對老齡化危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、勞動(dòng)力危機(jī)時(shí)采取了若干改革措施，取得了積極成效。其中，西班牙的社會(huì)保障體系具有較強(qiáng)的群體針對性，注重權(quán)力與義務(wù)的平衡，加強(qiáng)了對個(gè)人收入的審查力度。在“福利國家”負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)時(shí)，西班牙進(jìn)行了相應(yīng)改革，控制社會(huì)保障支出規(guī)模，對一些公共服務(wù)進(jìn)行社會(huì)化、市場化改革，提高了公共服務(wù)的效率。中國在現(xiàn)代社會(huì)保障制度方面起步較晚，要建立與國情相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，明確政府在社會(huì)保障制度中的責(zé)任，平衡權(quán)力與義務(wù)，建立完善的信息化管理系統(tǒng)。

西班牙社會(huì)保障制度的特征與改革

經(jīng)過多年的發(fā)展，西班牙已經(jīng)形成了比較完善的社會(huì)保障制度和公共服務(wù)體系，躋身于歐洲高福利國家行列。西班牙注重社會(huì)保障立法，分別在1980年和1994年出臺了就業(yè)基本法和社會(huì)保障法，其制度設(shè)計(jì)和合理經(jīng)驗(yàn)對于中國社會(huì)主義社會(huì)保障制度的完善和公共服務(wù)體系的建設(shè)，有著積極的借鑒和促進(jìn)作用。

在生活保證金方面，其種類主要有退休金、殘廢補(bǔ)助金、孤寡補(bǔ)助金、孤兒補(bǔ)助金等。其中退休金方面，65歲以上的退休者如需贍養(yǎng)家庭，每年最低可領(lǐng)取80萬比塞塔的退休金，如提前退休或無家庭負(fù)擔(dān)者，退休金將酌情減少，但年領(lǐng)取額一般仍可達(dá)到70萬比塞塔。對于從未工作過的老人，政府會(huì)發(fā)給夠其維持生活的補(bǔ)助金；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，在公共醫(yī)療服務(wù)體系中，大部分醫(yī)療服務(wù)都是免費(fèi)的，診療費(fèi)、住院費(fèi)和手術(shù)費(fèi)可以享受免費(fèi)服務(wù)。而在私人服務(wù)體系中，則需要患者自負(fù)費(fèi)用，或是通過買醫(yī)療保險(xiǎn)而取得醫(yī)療服務(wù)。一般來說，醫(yī)療費(fèi)用的8%來自政府財(cái)政支出，1%來自公民交納的保險(xiǎn)費(fèi)；失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)補(bǔ)助方面，西班牙失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍為工業(yè)和服務(wù)業(yè)的雇員、鐵路雇員、礦工、海員等，自我雇傭人員、臨時(shí)工未納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍；社會(huì)服務(wù)方面，西班牙的社會(huì)服務(wù)主要是面向老年人和殘疾人的服務(wù)，通過各種福利中心和養(yǎng)老院完成社會(huì)服務(wù)的任務(wù)。

此外，國家公務(wù)員的社會(huì)保障制度是相對獨(dú)立的，只要為國家服務(wù)15年以上，就可享受在職工資的90%的退休金，其待遇水平高于全國退休金的平均水平。國家財(cái)政部統(tǒng)一管理公務(wù)員的社會(huì)保障事務(wù)。

西班牙社會(huì)保障體系主要有4個(gè)特點(diǎn)，一是針對性強(qiáng)，便于操作。西班牙按照非繳費(fèi)和繳費(fèi)劃分社會(huì)救助的內(nèi)容，而且每個(gè)救助項(xiàng)目都詳細(xì)規(guī)定了享受條件，不論是受助人，還是有關(guān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行中均不易引起歧義，從而在制度上堵塞了“該保不?！?、“不該保的保了”的漏洞。二是社會(huì)保障資金的籌措強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。從總體上看，社會(huì)保障資金一般來源于雇主繳納的稅金、雇員繳納的稅金、國家財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)保障資金的增值。但各個(gè)國家在繳納的比例上有所差別。在西班牙，一個(gè)人不能同時(shí)享受兩個(gè)體系的社會(huì)保障，要么只能享受貢獻(xiàn)體系的社會(huì)保障，要么只能享受非貢獻(xiàn)體系的社會(huì)保障。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)開支最大。西班牙的社會(huì)保障支出項(xiàng)目繁多，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)占社會(huì)保障支出的比例最高，為44.1%。其次為醫(yī)療保險(xiǎn)，為23.7%。再次是失業(yè)保險(xiǎn)，為13.9%。四是強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的平衡，健全收入審核制度。西班牙的公共服務(wù)體系是由貢獻(xiàn)體系和非貢獻(xiàn)體系兩部分組成的，相對而言，強(qiáng)調(diào)了多付出多得，少付出少得的原則，同時(shí)保證人的最基本的需要。西班牙是在強(qiáng)調(diào)個(gè)人誠信的基礎(chǔ)上，充分利用各種手段，特別是將科學(xué)的現(xiàn)代信息手段應(yīng)用到收入管理中，在個(gè)人自覺申報(bào)財(cái)產(chǎn)和消費(fèi)情況的基礎(chǔ)上，通過人口、稅務(wù)、銀行三大信息系統(tǒng)對個(gè)人和家庭收入情況進(jìn)行核查，確保個(gè)人和家庭收入信息的真實(shí)性，對防止虛報(bào)冒領(lǐng)起到了重要作用。

總體上看，西班牙已經(jīng)建立了相對比較完善的公共服務(wù)體系，在社會(huì)保障方面有一套比較完善的體制。但是，從20世紀(jì)70年代開始，歐洲國家陷入戰(zhàn)后嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，“福利國家”的負(fù)面效應(yīng)日益突出。最主要表現(xiàn)在：福利支出擴(kuò)大快于經(jīng)濟(jì)增長，居高不下的失業(yè)率導(dǎo)致失業(yè)津貼增加，人口老齡化造成養(yǎng)老津貼增加以及醫(yī)療費(fèi)用膨脹。許多國家都面臨著在效率與公平、社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求平衡的問題。因此，從20世紀(jì)80年代開始，西班牙也開始對社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，其核心是減輕政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革的趨勢主要有兩方面，一方面要控制社會(huì)保障支出規(guī)模?？s小支付范圍，縮小某些社會(huì)保障項(xiàng)目的覆蓋面。通過法案，懲罰提前退休行為，并采取減少保險(xiǎn)繳費(fèi)、嚴(yán)格享有津貼的資格條件等措施鼓勵(lì)國民繼續(xù)工作。另一方面是實(shí)行社會(huì)化、市場化管理。通過公共服務(wù)的社會(huì)化、市場化改革，提高了管理效率，增強(qiáng)了公共服務(wù)決策的科學(xué)性，同時(shí)也降低了公共服務(wù)成本，提高了服務(wù)水平。

對我國的啟示

中國目前正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，需要妥善處理大量舊體制遺留問題和新體制下逐漸顯現(xiàn)的社會(huì)貧困群體的保障問題，以及日益嚴(yán)重的老齡化問題，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。研究歐盟及其成員西班牙的社會(huì)保障制度及其改革經(jīng)驗(yàn)，對中國社會(huì)保障制度的改革實(shí)踐有重要的借鑒意義。

第一，社會(huì)保障要依本國實(shí)際量力而行。歐盟各國的社會(huì)保障制度與本國的歷史背景和環(huán)境密不可分，各國社會(huì)保障的內(nèi)容、范圍、重點(diǎn)、資金籌集方式都各具特點(diǎn)，社會(huì)保障不脫離生產(chǎn)力水平的實(shí)際。中國現(xiàn)在處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段，因此社會(huì)保障水平必須適應(yīng)這一狀況。因此，新型的社會(huì)保障要按照“低起點(diǎn)、漸進(jìn)式”原則來進(jìn)行。從長期目標(biāo)來看，我們應(yīng)建立覆蓋全社會(huì)所有居民的社會(huì)保障系統(tǒng)，但是財(cái)力所限，只能逐步擴(kuò)大，不能急于求成，以免重蹈西方國家的覆轍。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低的情況下，首先應(yīng)援助那些由于種種原因而陷于困境的公民，以保證其最基本的生活。

第二，明確政府在社會(huì)保障制度中的責(zé)任。歐盟各國政府在管理社會(huì)保障事務(wù)中起著不同的作用，但是政府無論是采取何種方式參與管理，都對社會(huì)保障制度擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任，我們從中也得到了一些啟示。

第三，要權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，平等與效率相兼顧。歐盟各國社會(huì)保障制度盡管類別不同，但除工傷和貧困救濟(jì)外，大多數(shù)保障費(fèi)用的繳納都是堅(jiān)持個(gè)人和雇主為主、國家為輔的共同出資原則，即權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。而我國也要堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，尤其是在社會(huì)救助方面，應(yīng)借鑒西班牙的經(jīng)驗(yàn)，在確定低保標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，以促進(jìn)就業(yè)為目的，避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。同時(shí)，要做好各項(xiàng)社會(huì)保障政策的銜接，確保各項(xiàng)政策都有一個(gè)合理的保障水平，并能夠相互補(bǔ)充。

第四，建立完善的信息化管理系統(tǒng)，實(shí)行嚴(yán)格的收入審核制度。由于我國個(gè)人收入管理薄弱，特別是信息管理手段落后，很難對個(gè)人或家庭收入情況據(jù)實(shí)審核，從而影響了社會(huì)保障制度的進(jìn)一步完善。借鑒西班牙的經(jīng)驗(yàn)，建議加快我國信息管理系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和利用。