郵政系統(tǒng)開展普惠金融的歐洲經(jīng)驗(yàn)

彭軍

中國郵政儲(chǔ)蓄銀行于2016年9月28日在香港聯(lián)合交易所主板上市。股票發(fā)售環(huán)節(jié)的認(rèn)購異常熱情，顯示了資本市場(chǎng)對(duì)中國郵政金融事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展方向的認(rèn)可。該銀行最大特點(diǎn)是擁有的資產(chǎn)體量相當(dāng)龐大，特別是擁有國內(nèi)同業(yè)中數(shù)量最多的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，而網(wǎng)點(diǎn)的高保有量為開展普惠金融創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。上市不是終點(diǎn)，而是全新征程的開始。這就有必要將目光轉(zhuǎn)移到近代郵政事業(yè)的發(fā)源地，也是郵政金融改革最活躍的地區(qū)——?dú)W洲，學(xué)習(xí)那里開展普惠金融的經(jīng)驗(yàn)將有助于后來者開闊發(fā)展思路。

金融自由化為歐洲帶來了市場(chǎng)繁榮和效率提高，但是也把支付能力低和金融知識(shí)少的人群排除在金融世界之外，由此形成金融排斥（Financial Exclusion）。該問題只不過是社會(huì)排斥現(xiàn)象在金融領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，但是考慮到金融在人類交往中起到的基礎(chǔ)性作用，不得不把獲得金融服務(wù)視為是公民生存與發(fā)展的基本權(quán)利。從公民權(quán)的角度出發(fā)，就需要用普惠金融（InclusiveFinance）來矯正金融排斥帶來的負(fù)面影響。而誕生于歐洲16世紀(jì)的郵政事業(yè)（Postal Service）從一開始就肩負(fù)著人與人之間的互聯(lián)互通，對(duì)于開展普惠金融，既具有使命上的高度重合，又具有網(wǎng)絡(luò)布局的優(yōu)勢(shì)。因而歐洲各國紛紛借助郵政系統(tǒng)來開展普惠金融。

從行業(yè)監(jiān)管的角度出發(fā)，歐洲各國的郵政系統(tǒng)為了方便開展普惠金融分別朝著郵銀混業(yè)和郵銀分業(yè)兩個(gè)管理方向發(fā)展。就郵銀混業(yè)而言，監(jiān)管部門對(duì)郵政系統(tǒng)實(shí)施有別于銀行同業(yè)的特殊指導(dǎo)。郵政系統(tǒng)辦理銀行業(yè)務(wù)主要是為了向偏遠(yuǎn)地區(qū)或城市貧民窟的人們提供便利化的金融服務(wù)，同時(shí)也為了向公共財(cái)政籌集資金。該管理式的代表國家有法國、意大利和早期的德國。就郵銀分業(yè)而言，監(jiān)管部門對(duì)郵政系統(tǒng)和其他銀行同業(yè)實(shí)施無差別的指導(dǎo)。郵政系統(tǒng)通過代理方式提供銀行服務(wù)，被代理的銀行以平等的身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭，獲得的收入主要是為了彌補(bǔ)網(wǎng)點(diǎn)的非市場(chǎng)化布局帶來的損失。該管理方式的代表國家有英國、荷蘭和北歐國家等。實(shí)際上，早期郵政系統(tǒng)提供金融服務(wù)都是按照郵銀混業(yè)的方式實(shí)施管理。隨著行業(yè)監(jiān)管的細(xì)化，部分國家著眼于銀行業(yè)的公平競(jìng)爭向著郵銀分業(yè)管理模式發(fā)展；而其它國家著眼于基礎(chǔ)服務(wù)的強(qiáng)制性和補(bǔ)貼的針對(duì)性繼續(xù)保持著郵銀混業(yè)的管理方式。接下來就以法國郵政和英國郵政為例，詳細(xì)介紹這兩種管理模式。

郵銀混業(yè)管理的案例——法國郵政

1990年7月通過的“90-586法案”將法國郵政由政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)橐患覍Ｗ⒂卩]政和電信事業(yè)的公眾公司，同時(shí)還賦予了法國郵政促進(jìn)地方發(fā)展、致力于公共事業(yè)的使命。法國郵政現(xiàn)有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)17071家，其中直營網(wǎng)點(diǎn)14086家、代理網(wǎng)點(diǎn)2265家。雖然只服務(wù)了法國本土人口的50%，但是83%的網(wǎng)點(diǎn)所在行政區(qū)域居民數(shù)不足10000人。法國郵政布局在農(nóng)村的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量遠(yuǎn)超國內(nèi)其他銀行機(jī)構(gòu)。以居民人數(shù)少于2000人的行政區(qū)域?yàn)槔?，法國郵政以10526家的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量領(lǐng)先于法國農(nóng)業(yè)信貸銀行的1365家和國家儲(chǔ)蓄銀行的500家。就網(wǎng)絡(luò)覆蓋密度而言，法國郵政在農(nóng)村地區(qū)相鄰網(wǎng)點(diǎn)之間的平均距離為6.4公里。當(dāng)然法國郵政的網(wǎng)點(diǎn)布局并不一直都是現(xiàn)在的樣子，也是經(jīng)歷了一個(gè)伴隨鄉(xiāng)村人口外流的調(diào)整過程。早期自發(fā)調(diào)整的主要趨勢(shì)是數(shù)量的不斷減少，這種減少引起了官方的注意，之后通過相關(guān)法案、政府令和政企協(xié)商的方式遏止住了這股趨勢(shì)，使得網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上還能有所提升。雖然網(wǎng)點(diǎn)是普惠金融的基石，但是如此巨大的保有量卻也給法國郵政帶來了成本負(fù)擔(dān)。因?yàn)槭找孀疃嗟?380個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的收益合計(jì)占所有網(wǎng)點(diǎn)收益的50%，同時(shí)收益最多的7300個(gè)網(wǎng)點(diǎn)帶來了所有網(wǎng)點(diǎn)收益的90%。不管是在農(nóng)村還是城市平民窟，網(wǎng)點(diǎn)的重要性不僅僅是一個(gè)簡單的物理接點(diǎn)，還有著更廣泛的社會(huì)意義（例如，郵遞員還經(jīng)常承擔(dān)職責(zé)之外的服務(wù)）。因此，網(wǎng)點(diǎn)在農(nóng)村和城市中的布局受到了市場(chǎng)和社會(huì)雙重因素的影響。

從制度設(shè)計(jì)的角度來看，法國郵政是法國弱勢(shì)人群獲得金融服務(wù)的最后屏障。雖然偶爾會(huì)有違規(guī)操作被揭露，但是消費(fèi)者協(xié)會(huì)一致認(rèn)為對(duì)于絕大多數(shù)弱勢(shì)人群而言法國郵政提供的銀行服務(wù)有著不可替代的作用。法國的儲(chǔ)蓄市場(chǎng)是經(jīng)由司法授權(quán)的國家儲(chǔ)蓄銀行和法國郵政組成的雙寡頭壟斷市場(chǎng)，其中法國郵政主要面向的是分布廣泛的弱勢(shì)人群。法國郵政既提供類似于普通銀行活期存款賬戶的轉(zhuǎn)賬賬戶，也提供獨(dú)具特色的公益性產(chǎn)品——儲(chǔ)蓄賬戶。創(chuàng)立于19世紀(jì)的郵政儲(chǔ)蓄賬戶原本主要用于鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄，現(xiàn)如今已經(jīng)變成老百姓用于管理儲(chǔ)蓄的工具。大量的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付通過該類賬戶來完成：家庭津貼的36%、退休養(yǎng)老金的20%和失業(yè)津貼的12%。該產(chǎn)品的實(shí)際應(yīng)用可能已經(jīng)偏離了設(shè)計(jì)初衷，但卻是弱勢(shì)人群享受金融服務(wù)的重要途徑：該賬戶不受最小余額的限制，可以在任意柜臺(tái)以任意次數(shù)存取任意金額并且不收手續(xù)費(fèi)，提供方便用戶查閱的物理存折。正是這些人性化的管理細(xì)節(jié)，使得該賬戶成為人們管理日常小額收支的錢包。分析該類賬戶的資金流動(dòng)信息，更能體會(huì)該產(chǎn)品所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任：其中小額賬戶占到了所有儲(chǔ)蓄賬戶的45%；占存款總額1%的小額賬戶的業(yè)務(wù)處理次數(shù)卻占到了相應(yīng)總數(shù)的55%。對(duì)這部分小額儲(chǔ)蓄賬戶的使用在一定程度上形成了使用過度：50%的小額儲(chǔ)蓄賬戶（即160萬個(gè)儲(chǔ)蓄賬戶）的業(yè)務(wù)次數(shù)年平均為39次，而所有儲(chǔ)蓄賬戶的平均值為16次。這些賬戶不僅業(yè)務(wù)頻繁而且借方業(yè)務(wù)多于貸方業(yè)務(wù)，其中借方業(yè)務(wù)為28次。再進(jìn)一步分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這類賬戶多用于社會(huì)福利或工資的支付。對(duì)該類賬戶的管理，也給法國郵政帶來了巨大的成本負(fù)擔(dān)。

郵銀分業(yè)管理的案例——英國郵政

英國郵政的銀行業(yè)務(wù)最早可以追溯到18世紀(jì)末期的支付服務(wù)，最初是為了方便士兵和水手以安全便捷的方式進(jìn)行小額匯款。英國郵政憑借18400家網(wǎng)點(diǎn)成為歐洲規(guī)模最大的網(wǎng)絡(luò)，其中9900家位于鄉(xiāng)村。其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)在于對(duì)規(guī)模達(dá)到500～1000人的村莊實(shí)現(xiàn)70%的覆蓋率，而對(duì)幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（人口多于3000人）實(shí)現(xiàn)了完全覆蓋。這就使得無論來自城市還是農(nóng)村的英國公民都可以很容易地獲得英國郵政提供的服務(wù)。雖然英國郵政為支持網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)制定了詳細(xì)的財(cái)務(wù)計(jì)劃并且也得到了政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的大力支持，但是分布在鄉(xiāng)村的網(wǎng)點(diǎn)還是在過去十多年中減少了10%，同樣的問題也困擾著分布在城市貧民窟的網(wǎng)點(diǎn)。通常只有40%的鄉(xiāng)村網(wǎng)點(diǎn)和少數(shù)平民窟網(wǎng)點(diǎn)可以實(shí)現(xiàn)盈利，顯然維持這樣一個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的負(fù)擔(dān)異常沉重。考慮到還有90%的城市網(wǎng)點(diǎn)是盈利的，英國郵政實(shí)施了網(wǎng)點(diǎn)之間的相互支持計(jì)劃。為了支持英國郵政開展普惠金融，官方推出了專項(xiàng)基金。針對(duì)貧民窟網(wǎng)點(diǎn)，英國郵政與消費(fèi)者委員會(huì)達(dá)成了一個(gè)旨在防范網(wǎng)點(diǎn)關(guān)閉和搬遷的資金援助協(xié)議。網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)主要集中在對(duì)福利和津貼的現(xiàn)金支付。各網(wǎng)點(diǎn)對(duì)郵政匯款的每次收費(fèi)為79便士、轉(zhuǎn)賬支票為49便士，這項(xiàng)服務(wù)為英國郵政帶來總計(jì)4億英鎊的收入，占總收入的40%。英國2/3的福利和養(yǎng)老金是由英國郵政代發(fā)的，受益人數(shù)達(dá)到1800萬人。這就很好地解釋了，雖然每周訪問英國郵政的人數(shù)達(dá)到2800萬人次，但是絕大多數(shù)為老年人和其他低收入人群。

2000年12月，英國郵政和零售銀行業(yè)經(jīng)過六個(gè)月的艱苦談判就成立普遍銀行（Universal Bank，也叫“全能銀行”）一事達(dá)成共識(shí)，并得到了政府的批準(zhǔn)。雖然成立普遍銀行得到了各大智庫的支持，卻遭到了零售銀行業(yè)的批評(píng)。普遍銀行將業(yè)務(wù)劃分為前后兩部分：前臺(tái)業(yè)務(wù)由英國郵政負(fù)責(zé)管理，后臺(tái)業(yè)務(wù)通過招標(biāo)的方式委托給其他銀行。首先，該服務(wù)可以充分利用英國郵政這一深入人心的老品牌；其次，該服務(wù)的運(yùn)營方式既方便了客戶又為政府援助提供了恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)。英國郵政著力將自己的分支結(jié)構(gòu)打造成為提供基本銀行服務(wù)的實(shí)體網(wǎng)點(diǎn)，為零售銀行的現(xiàn)金業(yè)務(wù)提供觸手可及的服務(wù)。英國郵政與銀行聯(lián)網(wǎng)之后，廢除了之前延遲處理等條款。銀行要為英國郵政協(xié)助處理的每筆業(yè)務(wù)支付傭金，作為回報(bào)銀行有權(quán)優(yōu)化自己的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。此外，普遍銀行還在發(fā)展自有品牌——郵政卡賬戶，這是因?yàn)椋阂环矫?，很多沒有活期賬戶的人可能不相信銀行，而對(duì)百年老店的英國郵政卻充滿了信心；另一方面，零售銀行提供的基本銀行服務(wù)對(duì)這部分人群來說可能太過于復(fù)雜，立足于現(xiàn)金的服務(wù)反而顯得簡單明了。把英國郵政提供的產(chǎn)品稱之為活期存款賬戶有些牽強(qiáng)，因?yàn)樵擃愘~戶以免費(fèi)的方式保留了一些像接收和管理所發(fā)放福利的基本功能，僅限于在英國郵政的取現(xiàn)和日常交易。由于缺少相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)，普遍銀行沒有像法國或德國的郵政服務(wù)那樣發(fā)展出一系列的金融產(chǎn)品，也是因?yàn)槠毡殂y行將自己定位為分銷商而不是發(fā)行商。顯然，英國郵政發(fā)行卡的目的不是為了追求利潤，而是為了向弱勢(shì)人群提供金融教育，幫助他們發(fā)展與金融世界的聯(lián)系。針對(duì)普遍銀行發(fā)生的與普通銀行的交易費(fèi)用，相應(yīng)補(bǔ)償基金的法律定位和政府、銀行之間的分?jǐn)偧?xì)節(jié)還沒有完全解決，但可以肯定的是該費(fèi)用負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及政策建議

在郵政系統(tǒng)開展普惠金融的早期，因?yàn)榇蠖鄶?shù)國家都是基于各自郵政系統(tǒng)原有的功能派生出了金融服務(wù)功能，因而較宜采用郵銀混業(yè)的管理模式。該管理模式的特點(diǎn)在于金融服務(wù)是郵政系統(tǒng)公共職能的衍生，也是郵政系統(tǒng)義不容辭的社會(huì)責(zé)任。即使面對(duì)需求更加復(fù)雜的金融市場(chǎng)，相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)也有助于履行特定的法律要求，反倒是公司形式容易引起大眾的質(zhì)疑。因此可以將郵銀混業(yè)的管理模式視為是一種過渡性的解決方案，即從一個(gè)較為有利的切入點(diǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，然后再逐步適應(yīng)市場(chǎng)。從組織結(jié)構(gòu)演化的角度來看，這種結(jié)構(gòu)自發(fā)地會(huì)向一個(gè)更清晰的致力于財(cái)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)演變，也即郵銀分業(yè)的管理形式。實(shí)際情況也是，很多歐洲國家為了避免特許壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭性業(yè)務(wù)之間的交叉補(bǔ)貼，監(jiān)管部門要求郵政系統(tǒng)針對(duì)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行會(huì)計(jì)分離。至于實(shí)際應(yīng)用中對(duì)不同管理模式的選取，各國主要依據(jù)本國金融市場(chǎng)發(fā)展、金融排斥程度和人口分布特點(diǎn)等因素進(jìn)行綜合考慮。

中國郵政儲(chǔ)蓄銀行的發(fā)展歷程也印證了管理模式轉(zhuǎn)換的歐洲經(jīng)驗(yàn)。從1986年4月回復(fù)儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)到2007年3月銀行業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)營為止，我國郵政系統(tǒng)始終按照郵銀混業(yè)的管理模式來開展普惠金融工作。分離后的銀行借助郵政網(wǎng)絡(luò)將網(wǎng)點(diǎn)數(shù)發(fā)展到超4萬個(gè)，網(wǎng)點(diǎn)覆蓋我國全部城市（港澳臺(tái)除外）和近99%的縣域地區(qū)，服務(wù)個(gè)人客戶達(dá)5億多。雖然我國郵政系統(tǒng)走上了郵銀分業(yè)管理的道路，但是歐洲郵政系統(tǒng)在兩種管理模式上所積累的經(jīng)驗(yàn)都具有可借鑒之處。

首先，廣覆蓋、高密度的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是普惠金融的首要條件。不管英法兩國郵政如何改革，從國家到社會(huì)團(tuán)體都十分重視郵政網(wǎng)點(diǎn)的分布。偏遠(yuǎn)地區(qū)人群和弱勢(shì)群體本身就具有進(jìn)入金融世界的種種障礙，只有將網(wǎng)點(diǎn)盡可能靠近這些人群來降低外部障礙從而才能讓更多的人享受到便利的金融服務(wù)。除了傳統(tǒng)的移動(dòng)柜臺(tái)、定期營業(yè)和預(yù)約上門等服務(wù)之外，還可以加大自動(dòng)柜員機(jī)的投放力度來滿足這些人群偏愛現(xiàn)金的需求。這樣做的好處是既可以使現(xiàn)有網(wǎng)點(diǎn)向基層進(jìn)一步下沉，又節(jié)省了網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)和運(yùn)營成本。

其次，優(yōu)惠、免費(fèi)的服務(wù)是將這些人群留在金融世界的關(guān)鍵。征稅或收費(fèi)會(huì)給低收入人群帶來較大的邊際效用損失，而法國郵政的優(yōu)勢(shì)就在于不向儲(chǔ)蓄賬戶收取任何費(fèi)用。免費(fèi)服務(wù)看似是郵銀混業(yè)管理模式的優(yōu)勢(shì)，實(shí)際可以通過對(duì)特定產(chǎn)品的專項(xiàng)規(guī)定或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)貼同樣應(yīng)用于郵銀分業(yè)的管理模式中，從而真正實(shí)現(xiàn)“走得進(jìn)，留得下”的普惠金融服務(wù)。

再次，加強(qiáng)與普通銀行的合作可以進(jìn)一步降低普惠金融的成本。金融世界一旦借助普惠金融將這些人群吸收進(jìn)來就會(huì)集聚大量資金，對(duì)普通銀行具有很大的誘惑力。英國郵政在郵銀分業(yè)管理中走得更加超前——“發(fā)揮自身資本積聚的優(yōu)勢(shì)，而把資本管理直接拋向市場(chǎng)”。這樣可以利用市場(chǎng)競(jìng)爭來增加收益，降低實(shí)施普惠金融的成本。對(duì)于大多數(shù)郵政系統(tǒng)來說，雖沒有必要完全把后臺(tái)業(yè)務(wù)承包出去，但是可以借鑒英國郵政充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭的經(jīng)驗(yàn)，在部分領(lǐng)域與普通銀行展開合作將市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)管理或突出技術(shù)直接拿過來，同樣也可以實(shí)現(xiàn)降本增效。普惠金融的難點(diǎn)是要在市場(chǎng)化的環(huán)境中尋找到一條具有公共屬性的發(fā)展道路，借助郵政系統(tǒng)的公共職能可以分擔(dān)一部成本壓力，同時(shí)還要依靠組織形式和產(chǎn)品設(shè)計(jì)來進(jìn)一步降低成本。只有實(shí)現(xiàn)了普惠金融的可持續(xù)發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)惠及普天大眾的金融服務(wù)。

（作者單位：中國郵政儲(chǔ)蓄銀行博士后科研工作站、中國人民大學(xué)博士后科研流動(dòng)站）