我國校園足球政策執(zhí)行效果及主要影響因素分析

邱林 戴福祥 張廷安 曾丹

摘 要：從組織機構(gòu)、競賽體系、教學(xué)訓(xùn)練、培訓(xùn)體系、保障體系、普及程度6個方面對我國校園足球政策執(zhí)行效果分析，認為我國校園足球政策執(zhí)行效果不理想，存在執(zhí)行主體權(quán)威不足、執(zhí)行效率低等問題。運用主成分分析法得出，校園足球政策執(zhí)行效果主要影響因素依次為執(zhí)行主體、目標群體、政策資源、政策本身和執(zhí)行環(huán)境。

關(guān) 鍵 詞：學(xué)校體育；校園足球；政策執(zhí)行效果；中國

中圖分類號：G843；G807 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2016）06-0098-05

An analysis of the effect of campus foot policy implementation in

China and its main affecting factors

QIU Lin1，DAI Fu-xiang2，ZHANG Ting-an3，ZENG Dan4

（1.School of Physical Education，Soochow University，Suzhou 215000，China；2.Department of Physical Education，Changshu Institute of Technology，Changshu 215500，China；3.School of Education，Beijing Sport University，Beijing 100084，China；4.Ministry of Social，Chinese Football Association，Beijing 100061，China）

Abstract： From such 6 aspects as organizational structure， competition system， teaching training， training system， assurance system， and degree of popularization， the authors analyzed the effect of campus football policy implementation in China， and concluded that the overall implementation of campus foot policies in China had such problems as unsatisfactory effect， low policy implementation efficiency， inadequate implementation subject authority， perfunctory policy implementation etc. By using principal component analysis， the authors concluded that main factors affecting the effect of campus football policy implementation are in turn implementation subject， target group， policy resource， policy itself and implementation environment.

Key words： school physical education；campus football；effect of policy implementation；China

2009年4月，國家體育總局與教育部聯(lián)合成立全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，下發(fā)《關(guān)于開展全國青少年校園足球活動的通知》（以下簡稱《通知》），校園足球活動全面開展。2015年1月，為進一步加強校園足球的領(lǐng)導(dǎo)與管理，經(jīng)國務(wù)院批準，教育部會同國家發(fā)改委等5部門，重新成立全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組[1]。自2015年1月起，國家體育總局主導(dǎo)下的校園足球工作正式移交至教育部，校園足球活動也上升至國家戰(zhàn)略層面，并賦予豐富的戰(zhàn)略內(nèi)涵。這種轉(zhuǎn)變對于校園足球活動開展是可喜的，但這一過程略顯倉促，對此之前的校園足球政策執(zhí)行效果并未進行系統(tǒng)、科學(xué)的評估。

政策執(zhí)行效果是檢驗政策本身和政策執(zhí)行是否科學(xué)的重要依據(jù)[2]。為更好地推進校園足球的開展，本研究對2009年4月至2015年1月我國校園足球政策執(zhí)行效果及主要影響因素等進行分析。

1 我國校園足球政策執(zhí)行效果

1.1 組織體系

政策執(zhí)行屬于一種組織行為，執(zhí)行主體需要依照一定執(zhí)行程序，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，將政策方案付諸實踐以解決實際政策問題[3]?！锻ㄖ芬螅骸爸醒肱c地方相應(yīng)成立組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，教育與體育部門高度通力合作，積極投入人力、物力、財力，創(chuàng)造必要條件?！钡?015年1月，中央和地方都已建立校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，政策執(zhí)行組織機構(gòu)框架搭建完成。“全國校足辦”設(shè)在中國足協(xié)，工作人員13人，除掛職領(lǐng)導(dǎo)外，教育部門并無專職人員，基本直屬體育總局領(lǐng)導(dǎo)、管理。地方校足辦145個，其中129個設(shè)立在體育部門，占總數(shù)89%；工作人員356人，掛職領(lǐng)導(dǎo)284人，專職人員72人，占總數(shù)20%。部分地方校足辦有1～2名人員負責(zé)，多數(shù)地方校足辦工作人員為兼職。

雖然中央和地方基本都成立了校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但在職能運作上，遇到全國校足辦與教育部門直屬機構(gòu)（學(xué)體聯(lián)）存在職能重疊和權(quán)責(zé)模糊等問題，“通力合作”并未實現(xiàn)。1998年教育部成立“學(xué)體聯(lián)”，為大體協(xié)和中體協(xié)常設(shè)辦事機構(gòu)，主要承擔(dān)各級各類學(xué)生體育比賽及相關(guān)活動組織、策劃、訓(xùn)練、市場開發(fā)等業(yè)務(wù)。2009年全國校足辦成立，主要職責(zé)是推動全國校園足球活動的開展。兩部門都具有開展校園足球活動的職能，但由于頂層設(shè)計中權(quán)、責(zé)、利劃分不明確，兩者之間并未形成有效銜接，在活動組織、資金來源、政令下達等方面各行其是。其次，根據(jù)政府部門職能定位，分屬體育部門的地方校足辦人員得不到學(xué)校系統(tǒng)的認同，無法有效推進校園足球開展。最后，政策執(zhí)行人員嚴重不足，“積極投入”尚未實現(xiàn)。

1.2 競賽體系

根據(jù)《通知》和《關(guān)于加強全國青少年校園足球工作的意見》（以下簡稱《意見》）要求，校園足球競賽體系目標是建立大中小學(xué)相互銜接的校園足球4級聯(lián)賽體系。截至2014年，全國49個國家級布局城市和11個省級校園足球省份建立了4級聯(lián)賽體系。全國校級聯(lián)賽場次逐年遞增，最高年增長率達250%，累計場次已達428 833場，參賽城市為136個，參賽學(xué)校5 725所，聯(lián)賽注冊人數(shù)達191 766人，校園足球人口達29萬余人。為完善競賽體系，各地校足辦逐步構(gòu)建了“省長杯”“市長杯”“區(qū)長杯”“校長杯”“園長杯”區(qū)域聯(lián)賽體系，以及舉辦了“東亞杯”、“濰坊杯”等國際邀請賽。此外，為提高校園足球競賽質(zhì)量，每年各布局城市會挑選優(yōu)秀球員組建精英球隊參加全國夏令營、冬令營競賽活動。

從實際成效來看，競賽體系并未完全達到政策預(yù)計目標。首先，校園足球4級聯(lián)賽有名無實，小學(xué)和初中聯(lián)賽構(gòu)建完成，高中和大學(xué)聯(lián)賽并未形成有效體系。以2013—2014全國校園足球聯(lián)賽為例，小學(xué)和初中聯(lián)賽場次達97 855場，而高中為7 433場，大學(xué)僅為3 486場，據(jù)全國校足辦統(tǒng)計，有937所高中、474所大學(xué)參加校足球聯(lián)賽，每所高中、大學(xué)年競賽場次不足8場。其次，校內(nèi)聯(lián)賽開展情況不容樂觀，多數(shù)學(xué)校搪塞敷衍。以北京市86所定點小學(xué)和35所定點初中為例，開展年級聯(lián)賽的小學(xué)為32所，初中11所，開展班級間聯(lián)賽小學(xué)有24所，初中僅為7所[4]。

1.3 教學(xué)訓(xùn)練體系

《意見》要求建立全國青少年足球訓(xùn)練網(wǎng)點，發(fā)揮職業(yè)俱樂部、體育運動學(xué)校資源優(yōu)勢，不斷提高師資教學(xué)訓(xùn)練專業(yè)水平。為有效指導(dǎo)青少年足球教學(xué)訓(xùn)練，全國校足辦在北京、上海等20個城市成立精英訓(xùn)練營，形成“普及+提高”的教學(xué)訓(xùn)練模式，并根據(jù)青少年身心發(fā)展特點和足球?qū)ｍ椉寄苄纬梢?guī)律，制定《中國青少年兒童足球訓(xùn)練大綱》。全國校足辦每年舉辦3期夏令營和1期冬令營活動，聘請國際足聯(lián)草根足球講師授課。此外，通過“精英教練進校園”等活動，帶動了一批業(yè)余青少年足球俱樂部的發(fā)展，部分地方教育部門和定點學(xué)校通過向職業(yè)俱樂部、體育運動學(xué)校購買服務(wù)方式，來提升校園足球教學(xué)訓(xùn)練水平。如鄭州市校足辦與河南建業(yè)足球俱樂部建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，選定20所小學(xué)和17所初中作為校園足球訓(xùn)練網(wǎng)點校，由河南建業(yè)俱樂部選派專業(yè)教練進校園指導(dǎo)教學(xué)訓(xùn)練。但截至2015年1月，也只有石家莊、長春、廈門、上海、鄭州等17個國家級布局城市建立青訓(xùn)網(wǎng)點，僅占總布局城市數(shù)的35%。

根據(jù)《通知》和《意見》的要求，學(xué)校體育課應(yīng)開設(shè)足球課程，加大足球教學(xué)內(nèi)容比例，在校生每周不少于兩小時足球活動時間。但由于教育部門對校園足球活動參與力度不足，定點學(xué)校將足球納入體育課教學(xué)無法獲得政策支持，足球課程開設(shè)率仍然較低。例如，洛陽市定點學(xué)校共25所，其中開設(shè)足球課程學(xué)校僅11所，不足總數(shù)的1/2。此外，多數(shù)學(xué)校足球教師水平較低，在日常教學(xué)中普遍存在“只重形式、不重內(nèi)容”的教學(xué)現(xiàn)象，訓(xùn)練中不能做出正確規(guī)范的技術(shù)示范動作。許多學(xué)校將教學(xué)和訓(xùn)練作為向領(lǐng)導(dǎo)匯報的演出，校園足球成為一種形式足球、節(jié)日足球和儀式足球[5]。

1.4 培訓(xùn)體系

根據(jù)《意見》要求，加強校園足球?qū)I(yè)人才隊伍建設(shè)，建立師資培訓(xùn)體系，逐步落實每所定點學(xué)校至少有1名足球?qū)I(yè)教師。為此，全國校足辦逐年加大培訓(xùn)力度，并形成校園足球講師培訓(xùn)體系、指導(dǎo)員培訓(xùn)體系以及校長管理人員培訓(xùn)體系等。多數(shù)學(xué)校擁有了1～2名組織學(xué)生進行基本足球活動的指導(dǎo)員。截至2015年1月，全國共培訓(xùn)足球講師621人，校長、管理干部13 131人次，指導(dǎo)員19 554人次，并聯(lián)合中國足協(xié)技術(shù)部舉辦多期指導(dǎo)員講師繼續(xù)培訓(xùn)班和校園足球D級教練員培訓(xùn)班等培訓(xùn)活動。此外，為保證培訓(xùn)質(zhì)量，全國校足辦將指導(dǎo)員培訓(xùn)劃分為初級、中級和高級3個級別，并使之與亞足聯(lián)教練員培訓(xùn)體系相銜接。因此，從校園足球培訓(xùn)體系而言，已基本滿足校園足球培訓(xùn)所需，但由于政策執(zhí)行部門權(quán)威性不足，以及存在不同程度的政策執(zhí)行敷衍現(xiàn)象，致使許多政策內(nèi)容并未落實到位。首先，培訓(xùn)對象分類和目標定位不清。校園足球培訓(xùn)是專業(yè)性很強的培訓(xùn)，雖然只是單一運動項目的培訓(xùn)，但其中包含的內(nèi)容很多，既有課程教學(xué)，又有課余訓(xùn)練，還有安全保障、資源開發(fā)、競賽組織等[6]。培訓(xùn)班學(xué)員主要通過定點學(xué)校推薦選派，學(xué)員自身專業(yè)水平差異較大，既有足球教師，也有非足球?qū)ｍ楏w育教師，還有游離于教育體制之外的兼職教練員，他們自身知識結(jié)構(gòu)和對培訓(xùn)內(nèi)容的接受程度各不相同，而培訓(xùn)沒有根據(jù)學(xué)員的專業(yè)背景進行分類和目標定位，在教學(xué)內(nèi)容選擇、教學(xué)課時數(shù)量、技術(shù)與教法比例等方面存在“一鍋燴”現(xiàn)象，致使培訓(xùn)效果大打折扣。其次，主講教師實踐能力突出，教學(xué)理論水平有待提升。全國校園足球主講教師34人，其中29人為俱樂部梯隊教練員或退役運動員，大學(xué)本科學(xué)歷以上僅19人。他們具備較強的足球技戰(zhàn)術(shù)水平，但足球教學(xué)理論水平相對較低。最后，培訓(xùn)課時任意壓縮，培訓(xùn)質(zhì)量逐年降低。校園足球初級指導(dǎo)員培訓(xùn)需要6天時間，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多省級培訓(xùn)將課時壓縮至3～4天完成，學(xué)員遲到、早退、缺課現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.5 保障體系

校園足球保障體系主要包括專項經(jīng)費與場地設(shè)施兩部分。中央專項經(jīng)費每年約5 600萬，分為下?lián)艿胤胶捅炯壥褂脙纱蟛糠郑壤笾聻?∶6，其中地方校足辦約2 000多萬。據(jù)統(tǒng)計，直轄市布局城市下?lián)芙?jīng)費約為90多萬，試點縣約20多萬，其余國家級布局城市約40多萬，省級布局城市約10多萬[7]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，真正下?lián)艿綄W(xué)校的經(jīng)費不足10%。根據(jù)《通知》要求，地方政府需1∶1比例匹配資金。但除上海、青島等少數(shù)城市，其余城市并未按要求匹配。因此，校園足球?qū)ｍ椯Y金匱乏，無法滿足發(fā)展所需?？傮w資金使用不合理，下?lián)芑鶎硬块T資金較少，分配比例、使用途徑有待調(diào)整。

在場地設(shè)施方面，2011年全國校足辦對3 978所定點學(xué)校進行場地普查，共有足球場1 605塊，校均0.4塊。2012年全國校足辦進行場地援助計劃，截至2014年2月，定點學(xué)校新建11人制球場1 360塊，五人制、七人制球場1 525塊[8]。但現(xiàn)有場地設(shè)施仍無法滿足活動所需。如：楚雄市35所定點學(xué)校中只有10所學(xué)校有不標準足球場地，其余學(xué)校都在籃球場地開展足球活動[9]。

1.6 普及程度

截至2015年1月，校園足球活動已覆蓋除港、澳、臺外的所有省、自治區(qū)和直轄市。其中國家級布局城市49個，國家級試點縣3個，省級校園足球開展省份11個，省級布局城市82個。在足球人口方面，2009年底競技系列注冊參賽人員不足1萬人[10]。2013年10月，注冊人數(shù)199 426人，校園足球人口2 779 186人。

從校園足球活動開展以來，各級部門都對“數(shù)字”有著極大的興趣，總是用數(shù)據(jù)來考量政策執(zhí)行的最終效果，政策文件也不斷強調(diào)2萬所特色學(xué)校、2 000萬足球人口等目標。為完成上述任務(wù)，要么只能不顧質(zhì)量和水平，以短期突擊的方式大面積鋪開，要么就只能在統(tǒng)計匯報時弄虛作假，用虛假的統(tǒng)計數(shù)字營造一個看似繁榮的假象[11]。2011年全國校園足球人口統(tǒng)計中，部分省市統(tǒng)計數(shù)字存在明顯的造假現(xiàn)象，并受到通報批評。此外，許多學(xué)校存在嚴重的形式足球、節(jié)日足球和儀式足球等不正之風(fēng)。

綜上所述，我國校園足球政策執(zhí)行效果不理想，存在政策執(zhí)行主體權(quán)威效率偏低等問題。

2 校園足球政策執(zhí)行效果的主要影響因素

基于我國校園足球政策執(zhí)行效果現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)外政策執(zhí)行效果影響因素研究成果，歸納和整理16個制約我國校園足球政策執(zhí)行效果影響因子，分為執(zhí)行主體、目標群體、執(zhí)行方式、政策制定、政策資源、執(zhí)行環(huán)境6個方面，再請40名專家進行“非常同意”和“非常不同意”7個等級態(tài)度判斷，并運用主成分分析法，最終聚類為5個主成分，依次命名為執(zhí)行主體、目標群體、政策資源、政策本身和執(zhí)行環(huán)境。通過主成分和總方差分析可以看出，執(zhí)行主體因素影響程度最大，依次是目標群體、政策資源、政策本身和執(zhí)行環(huán)境。前3個主成分所占權(quán)重較大，總權(quán)重達0.788，累計貢獻率達56.581%，其所包含的負面影響因子對政策執(zhí)行效果影響程度較大（見表1）。

2.1 執(zhí)行主體因素

首先，權(quán)威不足。政策執(zhí)行主體是政策思想轉(zhuǎn)化為社會實際的主推動力，執(zhí)行主體的行動權(quán)限和行為能力等都影響著政策執(zhí)行的效果。由于頂層設(shè)計原因，在政策制定時未充分考慮教育行政部門和學(xué)校的群體利益，致使政策執(zhí)行主體主要是地方體育部門，地方教育部門政策執(zhí)行能動性沒有被充分調(diào)動，成為“形式”執(zhí)行主體?；谖覈鴮W(xué)校體育體制特點，地方體育部門不具備干涉學(xué)校內(nèi)部足球活動的職能和權(quán)力，而地方教育部門并無過多動力參與其中，從而造成政策執(zhí)行主體權(quán)威不足的現(xiàn)狀。

其次，重視程度低。一方面是頂層設(shè)計存在缺陷，沒有增加人員編制和充足的政策資源。如下?lián)苤恋胤讲块T的專項資金明顯不足且多數(shù)地區(qū)無配套資金。另一方面，布局城市和定點學(xué)校遴選按照計劃經(jīng)濟思路進行，采用“強壓任務(wù)”和“大躍進”的做法，強迫命令布局城市和定點學(xué)校建立工作機制，但多數(shù)校足辦只為獲取國家政策和專項經(jīng)費，工作積極性較低，重視程度不足。更重要的是，校園足球只被簡單視為體育發(fā)展規(guī)劃和部門內(nèi)部事務(wù)，并未上升至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度。

最后，責(zé)任部門不作為。依據(jù)《通知》要求，體育部門負責(zé)組織競賽和技術(shù)訓(xùn)練等，教育部門負責(zé)師資培訓(xùn)和校內(nèi)足球活動。管理思路沿用過去“教育部門抓課程，抓群體、抓后備，體育部門抓比賽、抓訓(xùn)練、抓高水平”的體教結(jié)合思路[12]。責(zé)任主體在教育部門，權(quán)利主體則在體育部門，兩部門間聯(lián)系松散、政令難行，由此產(chǎn)生諸多問題[13]。此外，教育部對待校園足球工作事務(wù)的不作為傾向，致使多數(shù)地方教育部門并未參與政策執(zhí)行。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)立在體育部門的地方校足辦，工作人員由體育部門借調(diào)，具體工作也由體育部門負責(zé)，教育部門并未承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，只是“形式”協(xié)助，這類地方校足辦比例占總數(shù)的89%。地方教育部門這種不作為現(xiàn)象嚴重影響校園足球政策執(zhí)行效果。

2.2 目標群體因素

首先，抵制或漠視政策。公共政策執(zhí)行效果與目標群體對待政策的態(tài)度密切相關(guān)。目標群體主觀上接受政策，則成功率越大；反之越小。校園足球執(zhí)行主體主要考慮本地區(qū)政策成效——競賽成績、訓(xùn)練水平、普及程度等，但政策制定主體一味地宣傳校園足球可以為國家、為社會、為教育、為體育帶來什么，很少從目標群體的利益角度考慮。家長希望孩子參與校園足球可以享受升學(xué)優(yōu)惠政策，考取大學(xué)；教練員希望獲得課余訓(xùn)練經(jīng)費和工作業(yè)績納入職稱評聘。但這些利益訴求基本沒有得到實現(xiàn)[14]。當(dāng)前，目標群體成員是否遵從行動策略取決于其對公共政策遵從收益和遵從成本的權(quán)衡[15]。當(dāng)學(xué)生、家長、教練員等目標群體在付出大量遵從成本的條件下卻沒有得到期望的遵從收益時，他們的選擇則是抵制或漠視政策。

其次，利益表達渠道不健全、信息反饋程度低。校園足球目標群體對政策執(zhí)行影響體現(xiàn)在兩方面：一方面是通過抵制等硬對抗方式阻礙政策目標實施；另一方面是通過合理的利益表達渠道影響政策制定與執(zhí)行過程，但目前這條渠道并不暢通。校園足球政策信息以單向傳達為主，即政策制定主體→政策執(zhí)行主體→目標群體，政策制定主體獲取信息源于政策執(zhí)行主體，而執(zhí)行主體基于自身政績和垂直信息不對等條件考慮，很少將目標群體利益訴求傳達至制定主體，目標群體在無法合理表達利益需求時，則采用“硬對抗”方式抵制政策實施。此外，缺乏利益表達機制，中央部門無法獲得有效信息，難以及時、恰當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)目標群體的合理訴求，甚至政策決策也可能出現(xiàn)利益傾向偏差，進而影響政策執(zhí)行效果。

2.3 政策資源因素

首先，資源不足。人是政策執(zhí)行載體，政策效果某種程度上取決人力資源的質(zhì)量。由于地方校足辦編制不足，多數(shù)人員為兼職，工作周期短，流動性大，從而造成執(zhí)行人員綜合素質(zhì)較低。財力物力資源是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)條件，國家專項經(jīng)費數(shù)額有限，地方配套經(jīng)費得不到落實，加之布局城市、定點學(xué)校和參與學(xué)生數(shù)量不斷增長，致使財力物力資源一直處于緊缺狀態(tài)。信息是公共決策科學(xué)化的客觀基礎(chǔ)，信息的完備程度直接關(guān)系到公共政策的質(zhì)量[16]。校園足球政策制定主要依據(jù)之一是地方校足辦提供的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，但地方校足辦基于政績評估和執(zhí)行成本考慮，上報信息往往存在失真現(xiàn)象，進而嚴重影響政策制定的真實性，也給政策執(zhí)行造成了極大困難。

其次，經(jīng)費分配不合理。校園足球經(jīng)費主要源自中央專項資金、地方配套資金、企業(yè)贊助、國際足聯(lián)援助等，除上海、青島等政治經(jīng)濟發(fā)達、足球氛圍較好城市外，多數(shù)城市政策執(zhí)行主要依賴中央專項資金。但是，基于培養(yǎng)足球后備人才目標考慮，全國校足辦在政策資源分配上過于傾向足球基礎(chǔ)較好、后備人才較多的大中型城市，而西寧、開遠等足球基礎(chǔ)薄弱的布局城市被嚴重忽視。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央專項資金在北京、上海等大中型城市校園足球發(fā)展中并未起到較好的實際效用。例如：上海市政府校園足球?qū)ｍ椯Y金每年達2 000萬元，中央資金僅為90萬元，相對而言，中央資金并不能起到較好效果。如果將90萬元中央資金劃撥至經(jīng)費短缺的布局城市，則可能對當(dāng)?shù)匦@足球的發(fā)展大有幫助。

當(dāng)前，我國校園足球發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略高度，而戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)是一個長期的過程。如何充分提高校園足球政策執(zhí)行效果，已成為影響校園足球發(fā)展的關(guān)鍵因素。隨著“中國足球改革發(fā)展總體方案”的實施以及“關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見”的頒布，普及程度、教學(xué)改革、競賽體系、保障條件、師資培訓(xùn)等剛性量化目標的出現(xiàn)，必將對新時期校園足球政策執(zhí)行效果提出新的考驗，為新時期校園足球發(fā)展帶來新的動力和突破，成為校園足球工程目標實現(xiàn)的保障。而關(guān)于政策制定以及執(zhí)行效果的研究也將是今后校園足球領(lǐng)域的重要議題。

參考文獻：

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