關(guān)于成都市發(fā)展型社會(huì)救助制度構(gòu)建的思考※

●張浩淼

關(guān)于成都市發(fā)展型社會(huì)救助制度構(gòu)建的思考※

●張浩淼

基于2014年對(duì)成都市低保家庭的問卷調(diào)查和訪談分析，發(fā)現(xiàn)成都市低保對(duì)象人力資本存量低、脫貧困難，現(xiàn)有社會(huì)救助雖然對(duì)低保家庭有所幫助，但還不足以滿足其基本生活和對(duì)各類服務(wù)的需求，也難以提升其能力與人力資本，低保家庭已經(jīng)出現(xiàn)了“福利依賴”傾向，影響了社會(huì)救助的公平和可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)這一問題，本文提出應(yīng)該改革現(xiàn)有社會(huì)救助并積極構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)救助制度，要從“消極”轉(zhuǎn)向“積極”的建制理念，并提出了制度設(shè)計(jì)方面的相關(guān)建議。

發(fā)展型社會(huì)救助；低保對(duì)象；專項(xiàng)救助；福利依賴

一、引言

成都市早在1997年就建立了城市居民最低生活保障制度，之后不斷發(fā)展完善，截至2014年末，共有城鎮(zhèn)低保對(duì)象35514人，支出達(dá)1.5億元。在低保之外，成都還建立了教育、醫(yī)療等專項(xiàng)救助項(xiàng)目，經(jīng)過多年發(fā)展，目前已基本形成了制度上最低生活保障制度為核心，醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，形式上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)、政府救助和社會(huì)幫困相結(jié)合的綜合社會(huì)救助體系。然而，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化背景下日益復(fù)雜的貧困形勢(shì)以及社會(huì)救助自身的問題與弊端，都要求成都市進(jìn)一步改革和完善社會(huì)救助，使之逐步向發(fā)展型社會(huì)救助制度邁進(jìn)，在保障受助者基本生活外，還要發(fā)揮促進(jìn)貧困群體發(fā)展的積極作用，使受助者盡可能脫離貧困、融入社會(huì)。

為深入了解成都市生活困難家庭的生活狀況和實(shí)際需要，切實(shí)掌握目前本市各項(xiàng)救助政策的實(shí)施狀況和實(shí)施效果，進(jìn)而找到發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)的思路和途徑，本課題組于2014年通過抽樣調(diào)查和深度訪談，掌握成都市低保家庭的第一手最新信息，為構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)救助提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和分析建議。問卷樣本總量為250份，其中問卷樣本分布于成都市內(nèi)的武侯區(qū)、青羊區(qū)共3個(gè)街道19個(gè)社區(qū)。為了深入和具體了解受助者的感受和對(duì)發(fā)展型社會(huì)救助的需求情況，課題組還于2014年末對(duì)成都市28名低保受助者進(jìn)行了深度訪談，獲得了大量?jī)?nèi)容豐富的一手材料，同時(shí)為了了解社會(huì)救助政府部門工作人員以及基層社會(huì)救助工作者對(duì)于發(fā)展型社會(huì)救助的看法，還對(duì)2名區(qū)民政局的相關(guān)工作人員和4名基層社區(qū)的相關(guān)工作人員進(jìn)行了訪談。

二、現(xiàn)狀與問題：基于成都市低保對(duì)象的調(diào)查

底層的微觀視角和對(duì)低保對(duì)象的傾聽與理解非常重要，因?yàn)橥ㄟ^這種方式可以了解低保群體即社會(huì)救助的使用者對(duì)該政策的態(tài)度、認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)，這是制定與改進(jìn)社會(huì)救助政策的基礎(chǔ)。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成都市低保對(duì)象除可獲得低保金外，還有部分可享受糧油幫助（15.7%）、教育救助（6.5%）、住房救助（33.3%）、醫(yī)療救助（34.3%）等救助項(xiàng)目；被調(diào)查者總體而言對(duì)社會(huì)救助制度較為滿意，選擇滿意和一般滿意的占比為56.5%和29%，認(rèn)為不滿意的占比16.5%；被調(diào)查者大多認(rèn)為申領(lǐng)低保等救助較為方便，認(rèn)為非常方便和比較方便的分別占26.1%和50.0%，認(rèn)為一般方便和不方便的比例為13.0%和10.9%，絕大多數(shù)受助者（94.1%）表示能及時(shí)領(lǐng)取救助金。但是，本次問卷調(diào)查和訪談也發(fā)現(xiàn)低保家庭在自身人力資本、收支及社會(huì)救助方面還面臨一些問題，需要對(duì)其加以及時(shí)關(guān)注：

（一）低保對(duì)象文化程度、職業(yè)技能和健康水平等人力資本存量低，存在脫貧障礙

接受問卷調(diào)查的城鎮(zhèn)低保對(duì)象的文化程度、職業(yè)技能和健康水平均較差。初中以下教育程度的低保對(duì)象占被調(diào)查者的82.3%，擁有職業(yè)技能的低保對(duì)象僅占受訪者總數(shù)的21.5%，身體很健康的低保對(duì)象只占受訪者總數(shù)的比例為7.6%，小病不斷和患有重病的占比分別達(dá)28.1%和43.5%（見表1，2，3）。由上可見，低保對(duì)象的人力資本存量低，屬于典型的能力貧困，這既是其貧困的原因，更是其脫貧的內(nèi)生性障礙。

表1 被調(diào)查低保對(duì)象受教育程度

表2 被調(diào)查低保對(duì)象職業(yè)技能

表3 被調(diào)查低保對(duì)象身體健康情況

（二）低保家庭收不抵支，低水平的救助金難以使其完全脫離困境，部分家庭因醫(yī)療、教育和住房等原因而欠債

此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低保家庭獲得低保等救助金后，月均收入有所增加，但是仍然低于月均支出，存在入不敷出的狀況（見表4）。低保家庭存在負(fù)債的占受訪者總數(shù)的比例為21.5%，其中負(fù)債原因分別為醫(yī)療支出（16.1%），子女教育（2.7%）和購(gòu)買或租用住房（2.7%）。由上可見，低保家庭生活困難，面對(duì)醫(yī)療、教育住房等大宗支出時(shí)非常脆弱，低保金等社會(huì)救助雖對(duì)其狀況有所緩解，但是由于救助金水平較低，難以完全幫助低保家庭脫離困境，被調(diào)查者中認(rèn)為救助能夠完全幫助解決家庭困境的只占2.2%（見圖1）。

表4 被調(diào)查低保對(duì)象的人均月收入（元/月人）

圖1 所獲救助對(duì)于被調(diào)查家庭困境的解決情況

在訪談中向低保對(duì)象征詢對(duì)低保金的感受時(shí)，幾乎都說“太少、不夠”。比如，H先生表示：“500塊錢生活得很苦，根本不夠，我現(xiàn)在一天在外面吃，只吃兩頓飯，吃稀飯、饅頭、面條，不吃肉。我經(jīng)歷了三次低保金上漲，但也漲不了多少錢，都不夠生活?！盠2先生表示：“一個(gè)月500多不夠的，每月還要交水電費(fèi)什么的，還需要靠親戚鄰居的救濟(jì)。主要靠表姐接濟(jì)，但是她自己也有兩個(gè)娃，所以說壓力很大?！币陨涎芯繉?duì)象對(duì)低保的評(píng)價(jià)和詮釋顯示，盡管經(jīng)歷了幾次上漲，當(dāng)前的低保仍僅僅是一個(gè)能維持個(gè)體生命的水平，而L2先生還帶出了低保難以滿足基本需要的問題，他們還需要靠親屬的資助，其經(jīng)驗(yàn)意義在于家庭是研究對(duì)象在低保之外最重要的受助資源。

（三）低保家庭中有勞動(dòng)能力的失業(yè)者占比較高，低保家庭受助時(shí)間長(zhǎng)且收入來源以低保金為主，存在“養(yǎng)懶漢”傾向

此次調(diào)查中，有勞動(dòng)能力者處于就業(yè)狀態(tài)的為13.8%，其中9.1%為非全職就業(yè)，而處于失業(yè)和無業(yè)狀態(tài)的為36.4%，比例較高（見表5）。另外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低保家庭受助時(shí)間長(zhǎng)，領(lǐng)取低保金時(shí)間為3-5年的占比例為15.1%，5-10年的占比例為29.6%，領(lǐng)取低保金時(shí)間為10年以上的占比例為16.7%，簡(jiǎn)言之，領(lǐng)取3年以上的長(zhǎng)期受助者共61.4%，比例很高（見圖2）。此外，根據(jù)美國(guó)健康和人類服務(wù)部的“福利依賴”標(biāo)準(zhǔn)（一個(gè)家庭一年中總收入中超過50%的收入來自社會(huì)救助項(xiàng)目，那么這個(gè)家庭即為“福利依賴”家庭），此次被調(diào)查低保家庭中約73%的家庭年救助收入占家庭收入的50%以上，可被看成“福利依賴”家庭。在訪談中，基層救助工作人員Z女士談到：“現(xiàn)在很多人有勞動(dòng)能力也年輕就不愿意工作，只為在家吃低保，有的人明明有勞動(dòng)能力卻說沒有，我們讓他開證明也開不出來，其實(shí)說穿了就是好吃懶做?！币陨险{(diào)查和訪談?wù)f明了目前成都市的社會(huì)救助確實(shí)存在“養(yǎng)懶漢”的問題。

表5 被調(diào)查低保對(duì)象的結(jié)構(gòu)

圖2 被調(diào)查低保對(duì)象領(lǐng)取救助的時(shí)間

（四）低保家庭獲得的專項(xiàng)救助不足，存在對(duì)醫(yī)療、教育、照料護(hù)理、心理慰藉等各類服務(wù)型救助的需求

和低保金救助這種“輸血”手段不同，醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助，以提供服務(wù)的形式幫助改善貧困與弱勢(shì)群體的生活條件，提高人力資本，是一種“造血”的救助手段。成都市已經(jīng)形成了低保為核心，各類專項(xiàng)救助為補(bǔ)充的綜合救助體系，但是此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各類專項(xiàng)救助的覆蓋范圍仍比較有限：被調(diào)查低保對(duì)象中享受到各類專項(xiàng)救助的比重不高，最高的醫(yī)療救助為34.3%，教育救助和臨時(shí)救助只占6.5%和3.7%（見表6）。另外，對(duì)于家庭目前最迫切需要的救助類型，盡管低保對(duì)象選擇現(xiàn)金和實(shí)物資助的仍占據(jù)最大比重（36.5%），但是選擇醫(yī)療救助（17.3%），照料護(hù)理（13.5%）,就業(yè)援助（12.1%），教育救助（10.8%）心理援助（8.7%）和法律援助（1.1%）的均有一定比重，這說明了低保對(duì)象對(duì)各類服務(wù)型救助存在需求。

表6 被調(diào)查低保家庭已獲得的救助類型

訪談也發(fā)現(xiàn)，成都現(xiàn)有各類專項(xiàng)救助的成效并不明顯。

在醫(yī)療救助方面，L3先生說道：“醫(yī)療救助一年才400多，而且有病沒病都發(fā)，有病你就多發(fā)點(diǎn)，我們好買藥，沒有病哪個(gè)想吃藥嘛，這個(gè)就搞得不公平，有病的不敢吃藥。就應(yīng)該啥子病就開啥子藥，就怎么報(bào)銷?！盳女士也提到醫(yī)療救助，“就是一次性補(bǔ)助，就是一年400元?！碑?dāng)被問到是否只有這個(gè)渠道能申請(qǐng)到醫(yī)療救助金么？她回答：“是啊，除了這個(gè)沒有別的了?！睋?jù)筆者所了解，成都市醫(yī)療救助主要針對(duì)住院病人，而對(duì)于平時(shí)自己買藥或門診的病人救助有限。即使Z女士患尿毒癥這種大病，但是由于她只是每周去一次醫(yī)院看門診做透析，因此所能享受的醫(yī)療救助也很有限。在低保群體中，以慢性病和門診病人為主，這些人無法獲得相應(yīng)的幫助，自然會(huì)像L3先生那樣產(chǎn)生“不公平”感，因?yàn)楝F(xiàn)有救助和他們的需求差距較大。

在教育救助方面，家有初中生的G先生很有感慨：“我兒子學(xué)費(fèi)是免了的，這些方面國(guó)家做得很好。生活費(fèi)是自己出，不過每年有500元的補(bǔ)貼。一個(gè)月很多錢用在補(bǔ)課上，補(bǔ)課是自愿的，但是不補(bǔ)就跟不上。我兒子以前不是這樣愛學(xué)習(xí)，但通過補(bǔ)課后，積極性提起來了?，F(xiàn)在最頭疼的就是補(bǔ)課費(fèi)，太恐怖了?！痹诒粏柕较Ｍㄟ^哪種形式來提供教育補(bǔ)助，是現(xiàn)金，還是服務(wù)（如提供教師輔導(dǎo)），G先生毫不猶豫地回答：“輔導(dǎo)老師，可以組織四川大學(xué)的學(xué)生，幫助我們?nèi)鮿?shì)群體?！币陨蠑⑹稣f明G先生認(rèn)為目前教育方面的救助還不足，尤其是補(bǔ)課方面，他對(duì)教育救助的未來改進(jìn)存在期待和希望，希望獲得服務(wù)性的救助。有經(jīng)驗(yàn)研究表明低保家庭的孩子有沒有上過輔導(dǎo)班、補(bǔ)過課對(duì)孩子學(xué)習(xí)成績(jī)排名有顯著影響[1]，這說明G先生的需求并非不切實(shí)際，其在敘述中也強(qiáng)調(diào)了自己兒子補(bǔ)課后成績(jī)的提高以及對(duì)學(xué)習(xí)興趣的加深。為了防止貧困的代際傳遞，需要在教育救助方面更加重視。

在就業(yè)救助方面，許多研究對(duì)象都表示社區(qū)曾組織過培訓(xùn)和就業(yè)推薦，比如G先生表示他曾多次參與培訓(xùn)，如電腦、廚師等，培訓(xùn)期間不會(huì)收費(fèi)還會(huì)有餐補(bǔ)，但是培訓(xùn)后發(fā)覺意義不大。關(guān)于找工作和社區(qū)推薦的工作，他說道：“工作是這個(gè)樣子的，我以前也是找過很多工作，但我有精神病，像社區(qū)辦事人員還是很關(guān)心我的。我修過電腦，我培訓(xùn)過的。我培訓(xùn)了四次，都是早些年，七八年前。上一次參加工作是一年以前，我去了兩天，但我沒法做事情，他們嫌我突然犯病了怎么辦?！碑?dāng)被問及是否因?yàn)榧膊≡谡夜ぷ鞯臅r(shí)候受到了歧視時(shí)，他肯定地表示：“是，這個(gè)事已經(jīng)打擊過我五六次了。工作方面很頭疼。我不是對(duì)社會(huì)有意見，關(guān)鍵是現(xiàn)在社會(huì)對(duì)我們殘疾人、精神病患者少一些理解。政府、社區(qū)、殘聯(lián)都給我介紹過工作，但就是工商部門、青年人對(duì)我們?nèi)鄙倮斫狻９ど滩块T和企業(yè)家不敢用我們這些人，怕我們帶來物質(zhì)上的傷害，他也沒給我買保險(xiǎn)。”G先生的敘述透露出現(xiàn)有就業(yè)救助的兩大問題，一是培訓(xùn)內(nèi)容是千篇一律的崗前培訓(xùn)或單一的低端的技能培訓(xùn)，難以滿足受助者提高技能和增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的需求。二是推薦工作后，沒有繼續(xù)跟蹤追訪并采取相應(yīng)措施解決雇傭雙方的問題，以致多次推薦工作均以失敗告終、成功率低，同時(shí)，G先生的話里還透露出對(duì)所推薦工作的不滿（工作沒有社會(huì)保險(xiǎn)）以及對(duì)就業(yè)歧視的無奈。

除上述醫(yī)療、教育、就業(yè)救助的不足和對(duì)其需求外，研究對(duì)象對(duì)服務(wù)救助的需求還包括心理輔導(dǎo)、入住養(yǎng)老院或享受養(yǎng)老服務(wù)等。

老年低保對(duì)象主要關(guān)注養(yǎng)老問題，比如，H先生就求助于社區(qū)幫他找養(yǎng)老院，但最后發(fā)現(xiàn)收費(fèi)較貴，“我現(xiàn)在關(guān)心的主要問題就是養(yǎng)老，我問了一下，養(yǎng)老院一個(gè)月要三千多塊錢，我自己不能動(dòng)，要把護(hù)理費(fèi)和生活費(fèi)加起來，就比較貴，要三千多?！边@其實(shí)說明了他擔(dān)心自己的養(yǎng)老問題，目前的低保只能解決生存，根本無法應(yīng)對(duì)他們的老年生活需要。

在心理輔導(dǎo)方面，在問到心理方面的需求時(shí)，許多低保對(duì)象其實(shí)都表達(dá)了孤單、無助的心理，甚至還有兩位直接提到了“想死”的感受。比如，W2先生表示：“我挺悲觀的。大不了我就引火自焚，我是真的有這樣的想法哦?！边@種“絕望”敘述使聽眾感受到了其內(nèi)心的痛苦和絕望，也感受到了低保對(duì)象急需心理輔導(dǎo)和情緒疏通。在被問到如果有心理救助是否愿意去參加，W2先生明確表示非常需要。其實(shí)，認(rèn)為社區(qū)多組織些活動(dòng)包括心理輔導(dǎo)等，表示愿意參加的研究對(duì)象還是不少，G先生明確表示自己“很想進(jìn)行心理輔導(dǎo)，但是因?yàn)闆]錢所以沒接受過心理輔導(dǎo)”。以上說明了目前相關(guān)救助服務(wù)的缺失和受助者對(duì)其的需求與期待。

三、討論與建議：構(gòu)建成都市發(fā)展型社會(huì)救助制度

通過以上調(diào)查分析可見，成都市低保對(duì)象自身人力資本存量低、脫貧困難，現(xiàn)有社會(huì)救助雖然對(duì)低保家庭有所幫助，但還不足以滿足其基本生活和對(duì)各類服務(wù)的需求，也難以提升其能力與人力資本，低保家庭已經(jīng)出現(xiàn)了“福利依賴”傾向，影響了社會(huì)救助的公平和可持續(xù)發(fā)展。目前成都市社會(huì)救助的政策思維仍停留在保證受助者生存并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，沒有用戰(zhàn)略角度和發(fā)展眼光思考社會(huì)救助的功能與作用。基于此，應(yīng)該改革現(xiàn)有社會(huì)救助并積極構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)救助制度，讓受助者能滿足基本生活需要并共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，同時(shí)具有并發(fā)揮積極的、促進(jìn)貧困群體發(fā)展的功能和作用。

（一）適度提升低保水平，讓貧困者共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果

發(fā)展型社會(huì)救助包含兩層含義，第一層就是讓受助者能滿足基本生活需要并共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，然而，目前成都市低保水平偏低，受助者僅能滿足基本生存。要構(gòu)建成都市發(fā)展型社會(huì)救助制度，首先需要適度提升低保水平。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，成都市2014年城市低保的平均標(biāo)準(zhǔn)是461.5元/月，約占當(dāng)年成都市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的16.9%，低于全國(guó)17.1%的水平。發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)一般是平均收入的40%-50%[2]，當(dāng)然，我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，必然和發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距。筆者認(rèn)為，成都市應(yīng)先把標(biāo)準(zhǔn)提升到全國(guó)平均水平以上，在未來可以適度提升到25%-30%的水平，當(dāng)然這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不能一蹴而就。為此，首先要先建立相對(duì)貧困的概念，即逐步摒棄過去使用的“生活必需品”概念，向“基本生活水平”過渡，此外，還要考慮救助規(guī)模和力度、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、最低工資替代率等多方面因素，循序漸進(jìn)地提高低保標(biāo)準(zhǔn)。

（二）重視并重構(gòu)就業(yè)救助，消除“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象

發(fā)展型社會(huì)救助的第二層含義，是要具有并發(fā)揮積極的、促進(jìn)貧困群體發(fā)展的功能和作用，而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就要促進(jìn)有勞動(dòng)能力者積極投身勞動(dòng)力市場(chǎng)，針對(duì)目前調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的“福利依賴”傾向，當(dāng)務(wù)之急是高度重視并重構(gòu)就業(yè)救助制度。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》中，就業(yè)救助制度被正式確定為我國(guó)社會(huì)救助體系的基本組成制度，這充分說明了就業(yè)救助的重要性，當(dāng)然，國(guó)家只是對(duì)就業(yè)救助進(jìn)行了大綱性、原則性的規(guī)定，還需各地進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾方面入手重構(gòu)并加強(qiáng)就業(yè)救助：第一，提供以救助對(duì)象需求為導(dǎo)向的個(gè)性化、內(nèi)容全面的培訓(xùn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成都市低保對(duì)象職業(yè)技能、文化程度較差，有待通過培訓(xùn)加以提高，但是也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有培訓(xùn)難以滿足其需求，不少受訪對(duì)象表示參加后對(duì)就業(yè)幾乎沒有幫助。為此，應(yīng)該考慮受助者自身需要并結(jié)合市場(chǎng)需求增加培訓(xùn)的內(nèi)容，除技能培訓(xùn)外，還要訓(xùn)練救助對(duì)象的求職技巧、溝通與交往技巧，幫助其積累工作經(jīng)驗(yàn)或取得相關(guān)學(xué)歷文憑等，要避免千篇一律和無針對(duì)性。國(guó)外許多經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)證明，為了減少福利依賴，重視教育和培訓(xùn)等人力資本投資方面比單純地強(qiáng)制受助者進(jìn)入低級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)更為有效。[4]對(duì)此，可以考慮強(qiáng)制性地要求長(zhǎng)期受助的低保對(duì)象（3年以上）必須參與培訓(xùn)相關(guān)項(xiàng)目，提升其人力資本和能力；第二，提供有針對(duì)性的就業(yè)援助措施并細(xì)化援助流程。要制定有針對(duì)性的方案來促進(jìn)受助者就業(yè)，例如，家中有兒童、老人需要照料的，可以提供幼兒日托、社區(qū)照料等方式解決受助者的后顧之憂，對(duì)于長(zhǎng)期脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)的，可以提供以工代賑式的社區(qū)公益崗位，并依據(jù)其年齡、文化程度等提供“合適”就業(yè)崗位；第三，要設(shè)置合理的獎(jiǎng)懲措施。經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)務(wù)激勵(lì)作為對(duì)受助者的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)措施，可以增強(qiáng)工作誘因，是非常重要的制度。成都市應(yīng)當(dāng)規(guī)定收入豁免和漸進(jìn)扣除，因?yàn)榈捅?shí)質(zhì)是“補(bǔ)差”制度，這其實(shí)隱含著對(duì)救助人口的收入從低保標(biāo)準(zhǔn)線起征收100%的所得稅，可以考慮設(shè)置60%以下的扣除率以取代現(xiàn)有100%的扣除率，還可以設(shè)立救助漸退措施，讓就業(yè)后的低保家庭仍可以享受一段時(shí)間的住房、醫(yī)療和教育救助等相關(guān)待遇。除了獎(jiǎng)勵(lì)之外，還要考慮懲罰措施，明確受助者的責(zé)任和義務(wù)，除了無故不接受就業(yè)者外要減少甚至停發(fā)其低保金外，可以對(duì)較年輕的受助者規(guī)定救助時(shí)限，要求其連續(xù)享受低保不得超過3年，累計(jì)不得超過5年等，要爭(zhēng)取消除成都市現(xiàn)有的“福利依賴”問題。

（三）強(qiáng)化現(xiàn)有專項(xiàng)救助，并增加其他服務(wù)類專項(xiàng)救助

在發(fā)揮發(fā)展型社會(huì)救助促進(jìn)受助者發(fā)展和融入社會(huì)方面，專項(xiàng)救助等服務(wù)型救助不可或缺，為此，需強(qiáng)化現(xiàn)有的醫(yī)療、教育和住房救助，還要依據(jù)受助者需求提供其他相關(guān)救助服務(wù)。

在強(qiáng)化現(xiàn)有專項(xiàng)救助方面：一是要防止疊加效應(yīng)，不要把專項(xiàng)救助對(duì)象的確定建立在低保資格上，要打破專項(xiàng)救助資格和低保對(duì)象的捆綁，不是按照是否具有“低保證”來確定專項(xiàng)救助的對(duì)象；二是要優(yōu)化成都現(xiàn)有各類專項(xiàng)救助的制度設(shè)計(jì)。比如，醫(yī)療救助主要針對(duì)住院大病，慢性病、多發(fā)病等并沒有被列入醫(yī)療救助的范圍，而此次調(diào)查表明患慢性病、小病的低保群體占比較高，醫(yī)療支出是他們負(fù)債的主要原因之一，為此，需要逐步擴(kuò)展醫(yī)療救助項(xiàng)目，防止“小病拖成大病”與“貧病循環(huán)”；三是要適當(dāng)提高包括醫(yī)療、教育、住房救助在內(nèi)的各類專項(xiàng)救助的救助金額，同時(shí)，還要考慮增設(shè)新型服務(wù)類專項(xiàng)救助，滿足弱勢(shì)群體多方面的需要。目前，成都市偏重現(xiàn)金救助，服務(wù)救助比較薄弱，應(yīng)當(dāng)予以重視并促進(jìn)其發(fā)展。從此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)的實(shí)際需求看，筆者認(rèn)為，成都市社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展以下項(xiàng)目：康復(fù)與護(hù)理救助服務(wù)，照料、看護(hù)與托管救助服務(wù)，心理救助服務(wù)等（見表7）。這些救助服務(wù)應(yīng)該先采取部分區(qū)縣局部試點(diǎn)探索并積累經(jīng)驗(yàn)的方式，對(duì)于需求面廣、容易評(píng)估、質(zhì)量可控的救助服務(wù)要逐步固定下來成為政策。

表7 成都市應(yīng)新增的社會(huì)服務(wù)型救助項(xiàng)目

（四）改變社會(huì)救助遞送方式，確保發(fā)展型救助惠及貧困者

目前，成都市在實(shí)施救助政策時(shí)，主要依靠政府民政部門逐級(jí)遞送，公共部門的遞送方式顯然無法提供多樣化和個(gè)性化的救助內(nèi)容，基層社區(qū)居委會(huì)也有不少“人情”因素和非專業(yè)性在內(nèi)的弊端，不利于制度的規(guī)范化實(shí)施。2014年2月，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》首次明確提出縣以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。成都市應(yīng)該積極利用本地高校社會(huì)工作相關(guān)專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，借助專業(yè)的社會(huì)工作者與多方面的社會(huì)力量，以政府購(gòu)買服務(wù)等方式，徹底改變目前的救助遞送，以受助者的需求為導(dǎo)向提供各種組合的“救助套餐”，即把社會(huì)救助建立在貧困者及其家庭的需求之上，借助社會(huì)工作者通過入戶調(diào)查的方式了解每戶貧困家庭的實(shí)際需要，設(shè)計(jì)并落實(shí)具體的救助和幫扶方案，方案的制定要充分利用并整合既有的各項(xiàng)救助制度和救助方案，使其與貧困家庭的需要對(duì)接起來，形成綜合性和精準(zhǔn)型的“救助套餐”。

總之，在成都市建立發(fā)展型社會(huì)救助制度，有助于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償性和發(fā)展性社會(huì)政策的有機(jī)結(jié)合，可以幫助受助者徹底擺脫困境、改善生存狀況并謀求獨(dú)立與發(fā)展，還可以通過遞送服務(wù)體系的規(guī)范創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助績(jī)效顯著、政府有效治理和公民社會(huì)有序發(fā)展的共贏局面，對(duì)于成都市社區(qū)建設(shè)、慈善事業(yè)和社會(huì)工作乃至整個(gè)社會(huì)治理而言都將大有裨益。

[1]鄭飛北.農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)貧困與公共服務(wù)均等化[A].中國(guó)農(nóng)村貧困與社會(huì)發(fā)展論壇論文集[C].2013.

[2]關(guān)信平.我國(guó)城市居民最低生活保障制度研究[M].//米勇生.社會(huì)救助與貧困治理.中國(guó)社會(huì)出版社，2012.

[3]黃晨熹.城市低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理研究：基于“救助生涯”的視角[A].首屆中國(guó)社會(huì)救助研討會(huì)論文集[C].2009年.

[4]Harris,K.M.Teenage Mothers and Welfare Dependency：Working Off Welfare[J].Journal of Family Issues,1991(12).?

2015-11-28

D632.1

A

1008-5947（2016）01-0077-06

國(guó)家社科基金（項(xiàng)目號(hào)13CSH107）階段性成果。

作者及單位：張浩淼，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士。主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、社會(huì)政策。（四川 成都 610064）