關于成都爭創(chuàng)世界級大熊貓國家公園的政策建議

●程湛恒

關于成都爭創(chuàng)世界級大熊貓國家公園的政策建議

●程湛恒

成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園，有利于保護利用具有世界影響力和唯一性的大熊貓資源，有利于做優(yōu)成都建設世界旅游目的地和國際購物天堂的載體，有利于做強成都融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經濟帶建設的抓手。針對當前成都爭創(chuàng)工作的四大差距，建議進一步挖掘自身優(yōu)勢、做好頂層設計、爭取上級支持，加快爭創(chuàng)具有整體性、標志性、沖擊力的世界級大熊貓國家公園。

國家公園；大熊貓國家公園；成都

一、成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園，既是建設世界旅游目的地和國際購物天堂的重要載體，更是融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經濟帶建設的強大抓手

（一）成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園符合世界歷史潮流

根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的界定，國家公園是主要以生態(tài)系統(tǒng)保護和游覽為目的實施管理的保護區(qū)。根據(jù)我們國家林業(yè)局的界定，國家公園是由政府劃定和管理的保護地，以保護具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實現(xiàn)資源有效保護和合理利用的特定區(qū)域。

從國外看，國家公園是保護區(qū)的一種類型，最早起源于美國1872年建立的黃石國家公園。由于國家公園較好地處理了自然生態(tài)保護與合理利用之間的關系，成為國際社會普遍認同的自然生態(tài)保護模式，目前已有近200個國家建立了近萬個國家公園。

從國內看，2006年云南建立我國大陸的第一個國家公園。2008年國家林業(yè)局批準云南為第一個國家公園建設試點省，目前云南已建立8個國家公園。2015年1月，國務院發(fā)文開展國家公園體制試點，隨后國家發(fā)展和改革委員會等13部委發(fā)布了9?。ㄊ校┤昶诘脑圏c方案①。2015年9月16日，我國首個大型野生動物類型國家公園在西藏成立。

（二）成都爭創(chuàng)大熊貓國家公園是貫徹中央戰(zhàn)略部署的重要舉措

一方面，有助于加快融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經濟帶建設?！秶鴦赵宏P于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》提出“探索建立沿江國家公園”。國內②的重慶、廣東、云南、青海等省市已提出通過國家公園建設融入“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經濟帶建設。

另一方面，有利于為中央全面深化改革和加快推進生態(tài)文明建設探路開山。黨的十八屆三中全會首次提出“加快生態(tài)文明制度建設……建立國家公園體制”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產原真性、完整性”。近期習近平總書記、李克強總理等中央領導相繼對大熊貓保護工作作出重要指示和批示。

（三）大熊貓國家公園有望成為成都建設世界旅游目的地和國際購物天堂的重要載體

從國外看，美國的國家公園每年吸引近3億游客，其中黃石國家公園用1%的開發(fā)面積每年吸引世界各地300萬游客，帶動周邊地區(qū)實現(xiàn)5億美元的經濟收入；整個國家公園體系直接產生的消費支出有146億美元，每天每團平均消費132美元。

從國內看，云南建立的我國大陸第一個國家公園以5%的利用面積實現(xiàn)了對公園95%面積的有效保護，游客量和旅游收入比成立國家公園前分別增長了102%和463%；全省8個國家公園保護面積比原來擴大了32.8萬公頃。

從自身看，大熊貓是目前成都在世界上為數(shù)不多的有廣泛影響力的資源。特別是如果能夠將大熊貓與都江堰的品牌聯(lián)合起來做大做強，成都建設世界旅游目的地和國際購物天堂的平臺和載體將比以往任何時候都更為強大③。

二、爭創(chuàng)大熊貓國家公園，成都有四大差距

（一）成都市如果采取“兩點四區(qū)”的一園多址模式，既不符合國家公園的標準要求，也明顯落后于競爭對手，而且與“世界級”的目標差距較大

成都創(chuàng)建大熊貓國家公園，目前有一種整體規(guī)劃、分散布局的“兩點四區(qū)”方案建議?！皟牲c”就是將現(xiàn)有的成都熊貓基地、中華熊貓谷（成都大熊貓繁育野放研究中心）面積分別擴建至1平方千米、5平方千米，“四區(qū)”指的是成都市域范圍內總面積才1000平方千米出頭的4個大熊貓自然保護區(qū)。這種一園多址的模式，一是不符合國家公園的標準要求。按國際標準和國家規(guī)定，國家公園的面積應不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護的特殊生態(tài)或特殊地形。二是規(guī)劃建設總面積遠遠少于競爭對手。綿陽平武、雅安寶興的大熊貓國家公園規(guī)劃總面積分別為2700平方公里、4093平方公里。三是在“整體性、標志性、沖擊力”等方面與世界一流的差距還相當大。2015年9月剛成立的西藏羌塘藏羚羊、野牦牛國家公園，總面積為29.8萬平方千米，是我國目前面積最大的國家公園。世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園總面積7000多平方千米。

（二）成都市的大熊貓棲息地面積、大熊貓數(shù)量兩個核心指標與對手存在較大差距

無論是大熊貓棲息地面積，還是野生大熊貓數(shù)量，全國排第一、二名的縣（市、區(qū)）均為綿陽平武縣、雅安寶興縣。從大熊貓總數(shù)看（野生+人工圈養(yǎng)），成都目前不到250只，而綿陽、雅安在前年就已達418只、526只。

（三）成都市獲得的中央和省上支持與對手存在較大差距

2013年國務院批準的《蘆山地震災后恢復重建總體規(guī)劃》提出“以碧峰峽大熊貓人工繁育基地等為依托建立大熊貓公園”。2014年四川省政府辦公廳發(fā)函明確“一是由四川省林業(yè)廳指導雅安市做好建設大熊貓國家公園的準備工作；二是由四川省發(fā)展和改革委員會、雅安市政府密切關注國家層面關于國家公園體制建設方案的報批動向，待方案出臺后第一時間按程序報送四川省建立雅安大熊貓國家公園的申請。”隨后，四川省林業(yè)廳召開新聞發(fā)布會明確“將重點推進雅安、平武大熊貓國家公園建設”，并且指導雅安市研究制定了《雅安大熊貓國家公園工作方案》，向國家林業(yè)局上報了《關于將雅安大熊貓國家公園納入國家公園建設試點的請示》。并且，四川省林業(yè)廳副廳長帶隊，與雅安市代表赴國家林業(yè)局，就雅安大熊貓國家公園建設試點問題進行了專題匯報和爭取。四川省林業(yè)廳正組織雅安林業(yè)局等部門開展雅安大熊貓國家公園總體規(guī)劃編制等工作。

（四）成都市的申報工作起步相對較慢

2015年7月，雅安已經成立由市委副書記擔任組長的“雅安大熊貓國家公園籌備領導小組”，制定了《推動建立雅安大熊貓國家公園工作方案》，并就大熊貓國家公園規(guī)劃編制工作進行了安排。2015年9月，綿陽市已成立由市長任組長的“中國綿陽大熊貓公園申報工作領導小組”，由3個市領導和20個市級部門和縣主要負責人組成；早在2015年年初，綿陽平武縣試點建設大熊貓國家公園規(guī)劃綱要就已經出爐。成都市雖然已經初步確立了打造世界級大熊貓國家公園的奮斗目標和以市長為組長的申報小組，但尚未正式對接上級有關部門、提交申報方案以及開展規(guī)劃編制，如果不加快后來居上，就可能永遠留下遺憾。

三、解放思想，挖掘自身優(yōu)勢、做好頂層設計、爭取上級支持，加快爭創(chuàng)具有整體性、標志性、沖擊力的世界級大熊貓國家公園

（一）挖掘自身三大比較優(yōu)勢

一是區(qū)位、人才、技術和資金保障優(yōu)勢。在世界上，成都是市中心距離大熊貓自然棲息地最近的特大城市；龍門山生態(tài)旅游綜合功能區(qū)在“十二五”就開始籌建中華熊貓世界等重點項目。位于成都的“四川省瀕危野生動物保護生物學省部共建實驗室”，已經成為引領中國、輻射全球的大熊貓保護研究領域的國際科技合作交流平臺和人才聚集地。

二是區(qū)域合作優(yōu)勢。2015年3月，成都、雅安、阿壩、樂山等全省8個市（州）簽署了《國家生態(tài)文化旅游融合發(fā)展試驗區(qū)旅游合作聯(lián)盟框架協(xié)議》，明確將聯(lián)合開發(fā)大熊貓國家公園等跨區(qū)域旅游重大項目。借鑒地跨3個州的美國黃石國家公園的經驗。一方面成都市可以聯(lián)合雅安、綿陽、阿壩向上申報。另一方面成都市也可以聯(lián)手尚未單獨開展申報工作的臥龍國家級自然保護區(qū)。臥龍直屬國家林業(yè)局，面積7000多平方千米；臥龍所在的汶川縣，在大熊貓棲息地面積和野生大熊貓數(shù)量上，均居全國第三；臥龍中國保護大熊貓研究中心的圈養(yǎng)大熊貓數(shù)量全國第一。如果能夠聯(lián)手臥龍，構建利益協(xié)調機制，成都市在大熊貓關鍵指標上將不輸于綿陽和雅安。

三是“生態(tài)”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的國家牌子。加強生態(tài)文明制度建設，是中央推進國家公園體制建設的重要考量；國家公園體制改革試點工作，是中央全面深化改革的重要內容。成都作為首批國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，更有條件創(chuàng)建大熊貓國家公園。

（二）切實做好頂層設計

一是成立全市大熊貓國家公園申報領導小組。由成都市政府主要領導擔任組長，成員單位和工作分工，可參照中央13部委局辦構成的國家公園體制試點協(xié)調機制。

二是做好兩手準備，設計兩套申報方案。一是以“成都市大熊貓國家公園”的名義申報，申報區(qū)域范圍限定于成都市域范圍內。二是與綿陽、雅安、阿壩、樂山等城市合作，以“四川省大熊貓國家公園”的名義申報，申報區(qū)域范圍擴大到四川大熊貓主要活動帶。同時，聯(lián)合樹立“四川省”的統(tǒng)一品牌，突出打造“成都市”的特色品牌，即在綿陽、雅安等城市分別設置公園入口，但要爭取將成都列為主要入口，并進行整體打造、改善道路和公園分區(qū)。整體打造，才能形成品牌效應；人怎么走、熊貓怎么走，都應當作好隔離和設計；做好公園分區(qū)，既可以滿足不同消費者的游玩需求，也可以滿足消費者的多次游玩需求，在國家公園試點省云南，所有的國家公園都劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)4個分區(qū)。

三是成立國家公園規(guī)劃建設專家委員會。借鑒云南國家公園試點省經驗，由專家委員會進行規(guī)劃布局論證、技術規(guī)范標準和科研項目評審，對保護、科研、監(jiān)測、教育、游憩等工作提出意見建議，提供技術咨詢、管理評估和技術支持服務。

四是聘請國家林業(yè)局下屬設計院開展總體規(guī)劃工作。國家林業(yè)局已經要求相關省份盡快規(guī)劃一批以大熊貓等為主題的野生動物類型國家公園。《四川省林業(yè)推進生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出要在盆地西緣和川西高原結合區(qū)域，率先探索建立一批以大熊貓等珍稀野生動植物保護為主題的國家公園。國家林業(yè)局在西南地區(qū)唯一一家林業(yè)規(guī)劃設計單位是昆明勘察設計院，該院已經承擔了包括我國第一個大型野生動物類型國家公園在內的多個國家公園總體規(guī)劃。建議該設計院牽頭承擔成都市的大熊貓國家公園總體規(guī)劃工作。

五是整體搬遷成都熊貓基地到都江堰。世界級，就要有整體性、唯一性，就是不能分散布局、一園多址。原因：一是借鑒武漢整體打造張公堤城市森林公園的成功經驗。通過成片規(guī)劃改造，徹底改變了武漢漢口地區(qū)的歷史和城市格局，而且公園建起來之后，還策劃舉辦了自行車賽、國際園林博覽會等國際性活動，成為武漢新的城市名片。二是成都熊貓基地就地擴建不符合國家公園的標準要求。根據(jù)國家林業(yè)局要求，國家公園面積不小于1000公頃，以保護具有國家或國際重要意義的優(yōu)美自然資源和人文景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能。現(xiàn)有的成都大熊貓基地面積太小、配套較差，游客一下子就能看完，看完就不想再去；如果就地擴建，拆遷成本相對于搬遷到都江堰明顯高得多，而且與大熊貓自然棲息地分離，未能符合國家公園的主體唯一、具有優(yōu)美景觀并需要保護等標準要求。三是現(xiàn)在搬遷時機已經成熟。過去，到都江堰的交通、住宿相對不方便，熊貓基地的干部職工不愿意從市區(qū)搬遷到市郊；現(xiàn)在，軌道交通直接通達都江堰，住宿配套更加齊全，無論是熊貓基地的干部職工還是游客，都更愿意到“有山有水有熊貓”的地方。

（三）加快爭取上級支持

一是聯(lián)合臥龍保護區(qū)和社會資本，對接四川省林業(yè)廳等部門，確保成為第一個省級國家公園，以及省上向國家林業(yè)局推薦的首批大熊貓國家公園。一方面，借鑒廣東等地經驗，對接四川省林業(yè)廳等部門，爭取今年內獲批成為第一個省級國家公園。另一方面，吸引民間投資，加快建設都江堰萬達城、都江堰海昌熊貓主題公園等世界一流景區(qū)設施。

二是健全體制機制和政策體系，對接國家林業(yè)局，確保入選第一批大熊貓國家公園并第一個建成。大熊貓國家公園，目前是由國家林業(yè)局認定授牌的大型野生動物類型國家公園。9月16日，我國首個大型野生動物類型國家公園——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛國家公園已經成立。建議由市政府主要領導帶隊，盡快對接國家林業(yè)局，適時成立成都市國家公園管理辦公室，建立聯(lián)席會議制度，出臺政府指導意見、發(fā)展規(guī)劃綱要和國家公園建設標準，確保今年底或明年初入選第一批大熊貓國家公園，并第一個建成。

三是對接國家發(fā)改委等部委，爭取國際機構支持，通過3-5年的努力，確保入選第一批國家公園，力爭建成具有歷史沖擊力的世界級大熊貓國家公園。經黨中央批準，國家公園體制建設已經成立了由國家發(fā)改委牽頭、13個部委參與的領導工作小組，預計在2017年試點結束后授牌成立若干個國家公園。建議在入選第一批大熊貓國家公園的基礎上，積極爭取國家發(fā)展和改革委員會的表態(tài)和支持。同時，爭取美國保爾森基金會的專家咨詢、培訓交流和技術支持。2015年保爾森基金會已經與國家發(fā)展和改革委員會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協(xié)議》，未來三年保爾森基金會將為合作提供智力技術支持，包括：國際和國內試點地區(qū)案例研究、交流培訓、協(xié)助制定技術指南和規(guī)程、協(xié)助完善體制機制等。

注釋：

①試點時間為3年，試點區(qū)域包括：北京、黑龍江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南，每個試點省建設一個國家公園體制試點區(qū)。

②國外的斯洛伐克、保加利亞、馬來西亞、孟加拉等國家也已提出強化國家公園建設參與“一帶一路”戰(zhàn)略。

③《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出“穩(wěn)步推進建立國家公園體制，實現(xiàn)對國家自然和文化遺產地更有效的保護和利用?！?/p>

1.羅敏.構建多贏格局需務實合作[N].四川日報,2015-03-23.

2.趙樹叢.有效保護有限利用積極推動國家公園建設——云南省國家公園建設試點情況調研報告[N].光明日報,2015-01-05.

3.張婧雅,張玉鈞.建立國家公園體制試點方案的觀察與思考[N].中國綠色時報,2015-06-24.

4.唐芳林等.國家公園：自然給人類的饋贈[J].森林與人類,2014(5).

2015-11-19

F592.0

A

1008-5947（2016）01-0083-04

作者及單位：程湛恒，成都市經濟發(fā)展研究院改革與經濟發(fā)展研究所副所長，高級經濟師。（四川 成都 610072）

責任編輯 眭海霞