中國香港社會保障政策的變遷及啟示

楊偉國， 雷　珂， 張慧云

(中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院， 北京 100872)

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中國香港社會保障政策的變遷及啟示

楊偉國， 雷珂， 張慧云

(中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院， 北京 100872)

自開埠以來，中國香港的社會保障制度從無到有，取得了較快的發(fā)展，特別是經(jīng)過二戰(zhàn)后幾十年的實踐、發(fā)展，已日趨完善。通過對中國香港立法與政策變遷過程的整合和梳理，可以將香港社會保障政策的變遷劃分為1970年以前社會保障從無到有的萌芽時期、1971—1990年社會保障制度全新發(fā)展時期以及1990年至今香港社會保障政策的完善時期。每個時期的政策和立法都在不同的經(jīng)濟(jì)、社會、文化背景下產(chǎn)生，并對維持社會的和諧穩(wěn)定也產(chǎn)生了積極的影響。

中國香港； 社會保障政策； 住房保障； 長者保障； 工傷保障

一、引言

中國香港是中國人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)，2014年香港的年終人口達(dá)724.2萬人，本地生產(chǎn)總值為22 556億港元(按照當(dāng)年價格計算)，年增長率為5.5%。[1]但同時，香港又是一個貧富差距懸殊的社會，一些香港學(xué)者指出，香港的所得分配在全球24個經(jīng)濟(jì)水平最高的地區(qū)中是最不均的。[2]作為中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，香港人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會穩(wěn)定和諧的發(fā)展離不開科學(xué)的社會保障立法和政策的保障。完善的社會保障制度在社會經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮著“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用，是一個國家和地區(qū)現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

中國香港的社會保障是廣義社會福利體系的內(nèi)容之一，Johnson認(rèn)為，“福利多元化”應(yīng)表現(xiàn)為社會福利供給主體的多元，這也就是說一個國家或者社會的福利供給不應(yīng)該僅僅由政府來承擔(dān)，福利產(chǎn)品的供應(yīng)應(yīng)該來自于國家或政府、家庭、志愿機(jī)構(gòu)(或者第三部門)以及商界或市場。[3]香港的多元主義福利理念表現(xiàn)在政府只是提供家庭以及私人市場提供不了的福利，同時積極鼓勵非營利組織和部門的參與，鼓勵市場和非營利組織在服務(wù)提供方面與政府競爭以及相互之間競爭。

一個國家或地區(qū)的社會保障制度總是受到該國或該地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會制度和文化理念等的影響。中國香港社會保障制度的建立與香港的社會背景、宏觀環(huán)境以及價值理念有密切聯(lián)系。香港曾經(jīng)是英國的殖民地，英國政府統(tǒng)治的根本目的就是從殖民地得到更多的利益，人民的福利問題很少得到考慮。在1997年香港回歸之后，香港的社會保障服務(wù)研究也表現(xiàn)出問題多、進(jìn)程慢的特點，如作為社會服務(wù)政策重要部分的養(yǎng)老服務(wù)政策，受港英政府影響較大。[4]

以往學(xué)者關(guān)于中國香港社會保障變遷歷程的研究中，曹云華將其劃分為20世紀(jì)60年代中期的無社會保障階段；20世紀(jì)60年代中期至80年代末的奠基階段；20世紀(jì)90年代初以后的后過渡階段，即“福利政治化”的階段。[5]Chan將香港社會保障的發(fā)展劃分為三個階段：第二次世界大戰(zhàn)以前，二戰(zhàn)后期至1967年的工人暴亂以及1967年暴亂之后。[6]文章在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，將中國香港的社會保障政策劃分為1970年以前社會保障制度從無到有的萌芽時期、1971—1990年社會保障制度全新發(fā)展時期，以及1990年以后至今社會保障制度的完善時期，并一一介紹各個階段香港社會保障的背景、代表性的立法與政策以及產(chǎn)生的影響。

二、中國香港社會保障政策從無到有的萌芽時期

中國香港自開埠以來，吸引了大量華人前來謀生，除了一些經(jīng)濟(jì)條件較好的華人是攜眷來香港居住外，大多數(shù)來港的內(nèi)地居民為單身男性。1882年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時華人男性人數(shù)為68 000人，女性為19 000人，而家庭僅有9 724戶。[7]當(dāng)他們遭遇到失業(yè)、疾病、傷殘等不利處境時，由于他們失去了家庭的屏障和原有的社會關(guān)系紐帶，很容易求助無門。因此，可以說，香港自開埠以來就對社會保障有著強烈的需求，然而，在20世紀(jì)60年代中期以前，港英當(dāng)局以華人人口流動性太大、大部分華人無意久居香港為借口，拒絕為本地居民提供任何社會服務(wù)。[8]作為一個殖民地社會，香港窮人的社會保障問題一直很少受到港英當(dāng)局的關(guān)注。而在20世紀(jì)60年代中期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的急劇上升，使得原來的社會福利保障服務(wù)以及設(shè)施不再能滿足人們的需要，社會財富分配不均，貧富差距日益嚴(yán)重，勞資關(guān)系緊張等一系列社會問題亟待解決。然而，香港經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展為建立統(tǒng)一的社會保障制度提供了有利條件。為了社會的發(fā)展和穩(wěn)定，香港政府必須積極發(fā)展社會保障事業(yè)。

從開埠到20世紀(jì)60年代中期，中國香港社會保障主要是民間自救與互濟(jì)兩種方式，具體體現(xiàn)為華人的慈善團(tuán)體和教會興辦的救濟(jì)性質(zhì)的福利事業(yè)。其中，在華人社會組織中面向全體民眾的較具影響力的代表性慈善團(tuán)體為東華三院和保良局。1869年的太平山義祠事件直接促成了東華醫(yī)院的問世，1872年東華醫(yī)院落成，成為首家華人慈善團(tuán)體，隨后又增設(shè)東華東院和廣華醫(yī)院，并合稱為東華三院。1878年，另一家華人慈善機(jī)構(gòu)保良局宣告成立，其宗旨是“防范誘拐、保障婦孺”。此外，除華人社會組織興辦的慈善福利機(jī)構(gòu)外，天主教和基督教會也開始在香港舉辦保護(hù)婦女和收養(yǎng)兒童的慈善福利機(jī)構(gòu)。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為了服務(wù)老人和殘疾人士，教會創(chuàng)辦了廣蔭老人院、心光盲人院、香港聾人學(xué)校等。到20世紀(jì)30年代，教會興辦的慈善機(jī)構(gòu)數(shù)目更多?？偟膩碚f，這些民間機(jī)構(gòu)在推動香港社會保障事業(yè)的發(fā)展上具有重大意義。

1948年成立的香港房屋協(xié)會是香港地區(qū)最早出現(xiàn)的專注于公共房屋建設(shè)的組織，它由香港社會的部分成功人士組織成立，目的是希望通過社會力量解決香港貧困居民的居住問題，其工作的主要內(nèi)容是籌集社會資金建設(shè)房屋，并以可以負(fù)擔(dān)的租金額租住給低收入群體。[9]后期香港房屋協(xié)會開始利用政府的長期利息貸款和廉價撥地來興建公共住房。20世紀(jì)50年代以后，香港開始工業(yè)化進(jìn)程，經(jīng)過十幾年的努力，香港成為了工業(yè)化社會。但在這一階段，由于工業(yè)化發(fā)展、人口劇增，香港社會出現(xiàn)了生存危機(jī)，1946年香港人口恢復(fù)到第二次世界大戰(zhàn)以前160萬人的水平，而在1950年春香港人數(shù)達(dá)到了約236萬。然而，當(dāng)時香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較有限，許多人的生活陷入困難中，無法得到最基本的生存保障，如何妥善安置這么多的人口是香港政府面臨的巨大問題。此外，20世紀(jì)五六十年代火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等災(zāi)害頻發(fā)，數(shù)萬人無家可歸，怎樣解決人的基本生存問題是社會救助的主題。在這一非常時期，1951年香港社會服務(wù)聯(lián)會(前身是“緊急救濟(jì)聯(lián)會”)正式成為法定團(tuán)體，繼續(xù)扮演著香港社會救助的主要角色，民眾從它們那里得到大量的救助。1954年，香港政府為了解決58 000多名由大火導(dǎo)致無家可歸的群眾居住問題，在較短的時間內(nèi)制定和推行了一系列住房保障政策。主要做法包括：成立負(fù)責(zé)安排災(zāi)民住宿問題的徙置事務(wù)處，專職推行住房保障政策的落實和實施，并于同年4月成立了香港屋宇建設(shè)委員會，提供公共房屋租住服務(wù)，主要面向的是香港中低收入群體。總體來說，這一時期的社會保障仍然是一種“救火隊”式的緊急援助，并不能為民眾提供制度性的保障。[10]

20世紀(jì)60年代以前，香港政府對勞動力市場采取不干預(yù)的自由放任政策，不重視勞動者立法，任由勞資雙方自由達(dá)成契約、建立雇傭關(guān)系。香港政府于1843年成立立法局，但直至1902年，才出現(xiàn)第一個有關(guān)勞動者保護(hù)的條例，即《雇主及工傷條例》，而該條例沒有涉及工人工傷保障的內(nèi)容。雖然《勞工賠償條例》于1939年已經(jīng)草擬，但一直到1953年這一法例才被正式訂立并開始生效。在此之前，除了一些大規(guī)模的英國公司以其制定的制度支付補償費用(數(shù)額一般只有100～200港元)之外，香港沒有任何法律規(guī)定雇主須為因工受傷的工人負(fù)補償責(zé)任，因工受傷職工的合法權(quán)益不能得到保證，而那些由此失去工作能力的工人們生活狀況愈發(fā)困難。

20世紀(jì)60年代中期，香港政府積極推動社會保障事業(yè)的發(fā)展，并陸續(xù)制定和推行了一系列社會保障政策措施。1965年，第一份福利政策文件《香港社會福利工作之目標(biāo)與政策》出版，作為香港第一個社會福利政策白皮書，它標(biāo)志著香港社會保障事業(yè)的真正開始。隨后，1966年香港政府邀請英國倫敦大學(xué)威廉斯教授作為社會保障方面的顧問，出版了《香港社會保障服務(wù)提供及有關(guān)問題之可行性研究》。研究報告指出，香港的大家庭制度開始崩潰，家庭的傳統(tǒng)的角色擔(dān)當(dāng)，如照顧老人、兒童、殘弱、失業(yè)者等已經(jīng)開始削弱，政府必須制訂一個社會保障計劃以解決短期的疾病和死亡等危機(jī)，以及長期的老年問題等。[11]因此，1967年香港政府成立了一個專門研究香港社會保障的發(fā)展跨部門工作小組，并出版了《社會保障的若干問題報告書》。該報告書建議港英政府通過循序漸進(jìn)的方式實施社會保障計劃，并且首先要解決的是疾病、醫(yī)療、體弱和生存的社會保障問題。具體來說，包括以下幾個方面的工作內(nèi)容：第一，修建公共房屋。到1968年，香港政府開辟了21個新區(qū)，建成了449座徙置大廈，總計動用6億港元。[12]114獲準(zhǔn)入住新區(qū)的居民主要包括災(zāi)民、貧苦家庭、危樓居民、木屋居民和新區(qū)樓宇的租金只等于私人樓宇租金的四分之一或五分之一，大批私人低收入居民改善了居住條件，而經(jīng)濟(jì)上并沒有增加負(fù)擔(dān)。第二，參與社會救濟(jì)。二戰(zhàn)后，香港政府成立了社會局，該機(jī)構(gòu)在1958年改為社會福利署，它以救助受災(zāi)人口和貧困人口為主要任務(wù)，實施應(yīng)急式的社會救濟(jì)。社會福利署下設(shè)公共援助部，負(fù)責(zé)經(jīng)常性的援助工作，如向貧困者提供物質(zhì)資助，資助的主要形式是發(fā)放干糧和熟食，援助的規(guī)模小，水平低。第三，推行公醫(yī)制度。沿襲英國的公醫(yī)制度，在各地區(qū)設(shè)立收費低廉的公共診所和公立醫(yī)院，保證市民病有所醫(yī)。[12]115

此外，經(jīng)過1966年和1967年的兩次社會暴動，香港政府逐漸意識到勞動者福利的重要性，并于1969年對《勞工賠償條例》進(jìn)行修訂，主要內(nèi)容包括：把雇主需支付工人的工傷病假錢的期限定位24個月，工傷病假錢數(shù)額規(guī)定為本人工資的三分之二；將月薪1 500港元以下的白領(lǐng)工人納為受保對象；承認(rèn)強制雇主為雇員購買勞工保險是可行的，但認(rèn)為“無必要在當(dāng)時推行”，因此，沒有立法實施。

總的來說，從香港開埠到1970年香港社會保障制度經(jīng)歷了漫長的從無到有的萌芽時期，并為之后的發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。香港學(xué)者莫泰基這樣寫道：“在1965年香港政府的社會保障白皮書出版之前，香港并沒有一個明確的社會保障制度。當(dāng)時，社會保障服務(wù)主要以緊急援助的形式出現(xiàn)，提供干糧及熱飯。只有少數(shù)的志愿福利機(jī)構(gòu)及國際援助組織，為赤貧者提供少量現(xiàn)金援助?！盵13]在20世紀(jì)60年代中期以后，香港政府有限地介入社會服務(wù)，開始重視社會保障的發(fā)展。但是總體來說，這個時期香港的社會保障仍然屬于“救火隊”式的緊急援助措施，而缺乏制度性的保障。香港政府僅僅將社會保障視為一種施惠，而沒有把社會服務(wù)作為政府責(zé)無旁貸的責(zé)任。對于民生的改善，香港政府也持消極態(tài)度，因而這一時期香港的社會保障狀況并沒有得到非常大的改善。

三、中國香港社會保障政策的全新發(fā)展時期

自20世紀(jì)70年代之后，香港政府才逐漸意識到社會保障對于維持整個社會穩(wěn)定是很重要的，也慢慢開始承擔(dān)社會保障制度建設(shè)的責(zé)任。中國香港在很長一段時間內(nèi)都是英國的殖民地，因此中國香港的社會保障制度的發(fā)展在一定程度上也受到了英國的影響。1601年，《濟(jì)貧法》的頒布標(biāo)志著英國開始建立社會保障制度，而1942年的《貝弗里奇報告》則為英國福利型社會保障制度的建立奠定了思想基礎(chǔ)。中國香港受到這種福利國家思想的影響，在發(fā)展自身社會保障體系的過程中將諸如失業(yè)、傷殘、貧窮、年老等種種社會問題漸漸納入社會保障的范疇，社會保障的范圍逐步擴(kuò)大，現(xiàn)代社會保障體系開始形成。

1971年，香港政府開始進(jìn)行原本是由志愿機(jī)構(gòu)和非營利組織承擔(dān)的現(xiàn)金援助，實行入息審查的公共援助計劃，給需要幫助的市民提供包括現(xiàn)金援助在內(nèi)的多種多樣的福利服務(wù)。公共援助計劃于1993年正式更名“綜合社會保障援助”計劃(建成綜援計劃)，旨在幫助更多有困難的人士，較之前的基礎(chǔ)，其內(nèi)容更加豐富，所提供的福利形式也更加多種多樣。如果一位生活拮據(jù)的失業(yè)者希望領(lǐng)取綜援，他需要明確以下三個內(nèi)容：申請條件、援助類別以及援助的標(biāo)準(zhǔn)。首先是申領(lǐng)條件，失業(yè)的申領(lǐng)者如果要領(lǐng)到援助金，必須滿足在港居住的年份、經(jīng)濟(jì)情況、是否有積極找尋工作三個申領(lǐng)條件。在對申領(lǐng)援助金的家庭進(jìn)行條件的審查時，需要考慮整個家庭的收入和支出，計算家庭成員每個月的總收入和總開支，以判斷這個家庭是否有申領(lǐng)援助金的資格以及可以申領(lǐng)的金額。其次對于援助的類別，綜援計劃主要是針對經(jīng)濟(jì)困難的家庭和個人，援助的形式主要是現(xiàn)金，包括標(biāo)準(zhǔn)援助金、輔助金及特別津貼。[14]最后是援助的標(biāo)準(zhǔn)，對于失業(yè)者來說，他們可以領(lǐng)取的包括標(biāo)準(zhǔn)援助金和特別津貼。標(biāo)準(zhǔn)援助金每月最高1 965元，最低1 290元。特別津貼包含了租金、水費、學(xué)費等，兩項金額加起來總額大概有每月2 520元。截至1998年7月份，香港領(lǐng)取失業(yè)援助金的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到23 754人，這個數(shù)字占全香港失業(yè)人數(shù)的16.2%，為領(lǐng)取綜合援助金整體個案的11.3%。[15]1997年4月1日，香港政府開始實施長者定居廣東省續(xù)領(lǐng)綜合社會保障援助計劃，以便長者回廣東省定居，到2005年8月1日，此項養(yǎng)老計劃擴(kuò)展至福建省。從管理角度講，直接管理綜援計劃的單位是社會福利署，負(fù)責(zé)具體事物的是各區(qū)社會保障辦事處。

1973年，香港政府頒布《香港福利未來發(fā)展計劃》，設(shè)立暴力執(zhí)法傷亡賠償計劃和傷殘老弱津貼計劃。暴力執(zhí)法傷亡賠償計劃旨在為因暴力罪行或因執(zhí)法人員使用武器執(zhí)行職務(wù)以致受傷的人士的受養(yǎng)人或為這些人士提供援助。[16]暴力及執(zhí)法傷亡賠償計劃依據(jù)暴力及執(zhí)法傷亡賠償計劃行政文件所列載的文件及指引運作，后因為經(jīng)濟(jì)社會情況發(fā)生變化，此文件歷經(jīng)多次修改，由暴力傷亡賠償委員會及執(zhí)法傷亡賠償委員會負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。傷殘老弱津貼的發(fā)放對象主要是嚴(yán)重殘疾人士以及年滿75歲生活困難的老人。但是在計劃初期，由于數(shù)據(jù)的缺乏這種補助是沒有計劃的，政府也不清楚需要多少津貼才能達(dá)到與非傷殘老弱者相同的生活水平。在這種情況下，長者所能享受到的津貼相較于傷殘人士是比較低的，僅相當(dāng)于單身人士可獲得的公共援助金額的半數(shù)。這兩個計劃都無需供款，申請人也無需接受經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。

20世紀(jì)70年代末期，香港的工傷問題嚴(yán)重，1980年在數(shù)十個工會宗教組織及勞動者團(tuán)體的要求下，工傷賠償金額得到提高。[17]1981年，有關(guān)工傷和職業(yè)病的保障有較大的突破，香港政府制定了《雇員補償條例》，代替之前的《勞工賠償條例》?！豆蛦T補償條例》就雇員因受工傷制定一個不論過失、無需供款的雇員補償制度?！豆蛦T補償條例》對《勞工補償條例》的增改修訂一方面是取消對白領(lǐng)工人的工資上限，擴(kuò)大了保障對象的范圍，使所有的雇員均受到保障，另一方面將年齡作為計算補償?shù)囊蛩刂唬譃?個年齡組別來計算補償水平。《雇員補償條例》于制定時，并沒有規(guī)定雇主必須為雇員購買工傷保險，但是，經(jīng)常出現(xiàn)雇員工傷后得不到補償?shù)默F(xiàn)象，經(jīng)過雇員的多次爭取，香港政府在1984年1月修訂了《雇員補償條例》，實施強制性工傷保險制度，其規(guī)定雇主必須為雇員向私營保險公司購買工傷保險?！豆蛦T補償條例》及相關(guān)法律與法規(guī)對工傷保障的權(quán)益起到了很好的作用，保險公司的參與也減輕了政府的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，市場機(jī)制的引入亦提高了工傷保障制度的效率。[18]1981—2000年期間，香港政府又出臺了多個法律文件對《雇員補償條例》進(jìn)行修訂，可以看出，法律對雇員的工傷保障日趨周全，香港的工傷保障制度也日趨成熟。

1971—1990年期間，香港政府不斷完善社會保障制度，發(fā)布了多次社會福利白皮書，一方面法律上奠定了社會救助的基礎(chǔ)，另一方面強調(diào)了了政府與非營利組織之間的合作伙伴關(guān)系，也表明香港社會的社會保障制度正處于新的歷史發(fā)展時期。

四、中國香港社會保障政策的發(fā)展完善時期

中國香港的市民普遍存在著的自強、自立的價值觀念，直接影響到香港社會保障制度的引導(dǎo)目標(biāo)。在這種社會保障目標(biāo)的影響下，長期以來，香港社會中形成了一種強大的輿論導(dǎo)向，即“反對綜合社會保障援助金養(yǎng)懶漢”，鼓勵市民自我照顧、互相照顧，而不盲目依賴社會保障制度。正是在這種價值觀念的驅(qū)動下，到1999年，香港60歲以上的老人中，還在繼續(xù)工作的占到70%左右。[19]

20世紀(jì)90年代以前，香港政府基本上對雇主不存在任何退休保障的規(guī)定。雇主提供公積金、退休金等社會保障的安排，完全是出于自愿。雇主自愿為雇員設(shè)立退休計劃，主要有以下三方面的因素：一是為雇員提供安定前景，吸引和挽留高素質(zhì)員工；二是由于退休計劃中雇主交款部分，可用來抵消遣散費和長期服務(wù)金的支付，因此，雇主可以利用設(shè)立退休計劃，履行其支付遣散費和長期服務(wù)金的法定責(zé)任；三是雇主交費部分可以視作企業(yè)運營費用，享有稅項減免。

1992年12月，香港政府通過了《職業(yè)退休計劃條例》來面對香港日益嚴(yán)重的人口老齡化問題。該條例通過系列的相關(guān)制度來督促雇主自愿成立的職業(yè)退休計劃，并且運用政府的力量保證這些計劃能夠順利實施，幫助雇主對參與退休計劃的雇員履行承諾，保障其利益。職業(yè)退休計劃的基金由雇主和雇員共同繳費，作為參與計劃的雇員的養(yǎng)老金。該筆養(yǎng)老金通常獨立于雇主的資產(chǎn)之外交給專業(yè)基金投資公司進(jìn)行運作。養(yǎng)老金的發(fā)放可能按照一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也可以按照與參與者的其他收入具有相當(dāng)程度關(guān)聯(lián)的形式進(jìn)行發(fā)放?？梢?，《職業(yè)退休計劃條例》只是一種自愿性的養(yǎng)老保險計劃。截至2008年12月31日，總共有7 222個職業(yè)退休計劃，包括5 129個職業(yè)退休注冊計劃、2 093個職業(yè)退休豁免計劃。[20]

1995年8月，香港制定了《強制性公積金》計劃條例，強制公積金計劃是香港根據(jù)港內(nèi)外的經(jīng)驗及香港的實際情況設(shè)立的一種社會保障制度，它是一種完全養(yǎng)老基金制。在香港實施強積金制度之前，特區(qū)政府養(yǎng)老覆蓋率只有三分之一左右，這個比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足人們對養(yǎng)老的需要。[21]

從2000年開始，《強制公積金》計劃條例于始正式實施，為就業(yè)人士設(shè)立了正式的退休保障制度，幫助雇員累積養(yǎng)老金來度過退休之后的生活。強制公積金計劃的特點包括：廣泛性，對于勞動力市場中所有的勞動者都適用；強制性，條例規(guī)定參與計劃的雇主及雇員必須無條件參與計劃，雇主及雇員須按照雇員收入的5%供款，自雇人士也需要按照5%供款，月收入少于5 000港元的雇員無須供款，但是雇主仍需要按照5%供款；靈活性，雇主與參與的雇員可按照自身的需要在最低金額的基礎(chǔ)上按照自身的意愿增加供款額；計劃中公積金都以信托形式安排，公積金財產(chǎn)托管給獨立受托人；公積金運營由私人機(jī)構(gòu)安排負(fù)責(zé)，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管而不參與運營，不提供擔(dān)保。截止到2006年1月，中國香港強積金的雇主參與率達(dá)到98.3%，相關(guān)雇員參與率達(dá)到97.5%，自雇人士參與率達(dá)到77.6%，強積金計劃46個，其中集成信托計劃42個，行業(yè)計劃2個，雇主營辦計劃2個。[22]在強積金制度全面實施之前，香港社會大約340萬的從業(yè)者中，只有三分之一左右的人獲得了某種程度的退休保障。[23]總的來說，《強制性公積金》計劃條例為就業(yè)人員提供退休保障邁出重要一步。

2008年，《強制公積金》計劃通過兩個重要修訂，分別是《2008年強制性公積金計劃(修訂)條例》及《2008年強制性公積金計劃(修訂)(第2號)條例》。通過條例的修訂主要想達(dá)到兩個目的：一是完善強積金制度，加強保障計劃成員的權(quán)益；二是簡化受托人的行政程序，降低運作成本，最終達(dá)到下調(diào)收費水平的目的。主要修訂內(nèi)容包括：取消30日供款結(jié)算期；將房屋津貼及其他房屋利益納入有關(guān)入息；精簡處理無人申索的累算權(quán)益；精簡處理以永久離開香港或小額結(jié)余為理由，提早領(lǐng)取累算權(quán)益的申請；賦予積金局權(quán)力披露違規(guī)雇主的公開資料及要求雇主或自雇人士出示強積金記錄等。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國香港政府對《雇員補償條例》也進(jìn)行了完善和修訂?！?000年雇員補償(修訂)條例》于2000年7月獲得立法會通過，進(jìn)一步明確規(guī)定了雇主對雇員進(jìn)行工傷補償?shù)臈l件和具體金額，并且該次修訂對違法不為工人購買勞保的雇主的法定最高罰款額由25 000港元調(diào)高至100 000港元。2003年4月3日通過分別根據(jù)《雇員補償條例》及《肺塵埃沉著病(補償)條例》提出的兩項決議，提高該兩個條例下的醫(yī)療費水平。《2003年職業(yè)性失聰(補償)(修訂)條例》已于2003年5月16日實施。借著該修訂條例，一系列改善職業(yè)性失聰補償計劃(以下簡稱“補償計劃”)的措施得以推行。通過以上多個法律文件的出臺及對《雇員補償條例》的多次修訂，可以看出，法律對雇員的工傷保障日趨周全，香港的工傷保障法律制度也逐步成熟。

1990年以后是香港社會保障制度的發(fā)展完善時期，經(jīng)過多年建設(shè)，香港政府成功建立起社會保障的基本架構(gòu)，社會保障的規(guī)模和水平有了長足的進(jìn)步。另外值得一提的是，香港的志愿團(tuán)體并未退出歷史的舞臺，它們?nèi)匀粸橄愀凼忻裉峁┓?wù)，只是不少團(tuán)體每年由政府提供補助。這樣，志愿團(tuán)體作為政府社會保障體系中的重要輔助成分，其與政府提供的社會服務(wù)相得益彰。

五、結(jié)語

面對經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不斷變化，中國香港的社會保障政策從最初的萌芽到發(fā)展再到完善，經(jīng)歷了一系列的變革與創(chuàng)新，逐步建立起有自身特色的社會保障制度。如今，香港的市民，無論貧窮富有，無論男女老少，都與政府提供的社會保障服務(wù)有著息息相關(guān)的聯(lián)系。雖然香港的社會保障體系還沒有達(dá)到十全十美的程度，但總的來說，其為人們提供基本生活保障維護(hù)社會安定的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到，同時對中國內(nèi)地會保障制度的改革也有著十分重要的啟示：

第一，從各個方面幫助經(jīng)濟(jì)困難的長者。香港政府建立了綜合社會保障援助計劃以及高齡津貼。綜援計劃旨在通過收入補助的方式為那些在經(jīng)濟(jì)上無法自給自足的人士提供保障，以滿足生活上的基本需要，覆蓋的對象包括長者、低收入者等，由香港社會福利署負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，申請領(lǐng)取綜援者必須通過資格審查。達(dá)不到領(lǐng)取綜援的長者或者不愿意領(lǐng)取綜援的長者則可以選擇領(lǐng)取高齡津貼，高齡津貼是針對長者的特別需要而設(shè)，不是解決經(jīng)濟(jì)困難。由于在21世紀(jì)之前香港都缺乏全民性的退休保障計劃，很多長者都需要依賴綜援為生，而綜援完全由政府供款，政府的力量有限，很多情況下都不能滿足長者的需要。因此,高齡津貼恰好是對綜援的一個補充，保障長者的生活需要得到保障。

第二，將職業(yè)退休計劃與強制公積金制度相結(jié)合。職業(yè)退休計劃是雇主自愿為雇員營辦的退休計劃，而強制性公積金制度是除了豁免人士和受雇不足60天的雇員，所有18～65歲的雇員以及自雇人士都必須加入。這兩種政策是自愿與強制的結(jié)合，讓退休的年長的雇員的生活有了保障。強積金計劃是一種完全積累的個人賬戶制，可以鼓勵人們自覺繳費，減少政府的財政負(fù)擔(dān)，同時促進(jìn)勞動力市場上勞動力的流動。

第三，中國香港特色的工傷保障制度。香港的工傷保險制度與中國內(nèi)地的工傷保險制度一樣，都是為了解決勞動者因工傷事故和職業(yè)健康問題產(chǎn)生的困難，出發(fā)點都是維護(hù)勞動者的權(quán)益。但是中國香港的工傷保險制度也具有其鮮明的特色值得中國內(nèi)地學(xué)習(xí)借鑒。如強制雇主購買責(zé)任保險，香港的工傷保險制度是由商業(yè)保險公司代理的，政府不負(fù)責(zé)承辦只負(fù)責(zé)政策的推行。這種制度很好地幫助雇主將不確定的工傷賠償風(fēng)險轉(zhuǎn)換為固定的雇員責(zé)任保險費的支出，這種轉(zhuǎn)換也能夠使企業(yè)對勞動者的權(quán)益進(jìn)行很好的保護(hù)。雇主責(zé)任保險對于維護(hù)勞動者工傷保障的權(quán)益起到了很好的作用，保險公司的參與也減輕了政府的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，市場機(jī)制的引入也提高了工傷保障制度的效率。

中國香港的社會保障模式，既不同于北歐福利國家“從搖籃到墳?zāi)埂钡母吒＠Ｊ剑膊煌谝孕录悠隆爸醒牍e金”為代表的東南亞國家社會保障模式，它在產(chǎn)生、發(fā)展中堅持了自己的特點，逐步形成了一種獨特的香港社會保障模式。這種模式的基本特點是，低標(biāo)準(zhǔn)、窄范圍，重視扶持家庭，鼓勵社會成員自強、自立。它在保障市民基本生活、穩(wěn)定社會運行等方面，發(fā)揮著重要的作用。

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Transition and Implications of Social Security Policies in Hong Kong of China

YANGWeiguo,LEIKe,ZHANGHuiyun

(School of Labor and Human Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Since opening as a commercial port, especially after the World War II, Hong Kong has been developing rapidly in social security system. By integrating the changes of Hong Kong’s social security system, the paper divides the changes into three parts: embryonic period (before 1970), new development period (1971—1990) and perfecting period (1990—present). Policy and legislation in each period with different economic, social and cultural backgrounds are introduced, which have a positive impact on the maintenance of social harmony and stability.

Hong Kong of China; social security policies; housing security; old-age security; work-related injury security

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2016.0226

?港臺社會保障政策專題

主持人語：“十三五”時期作為中國社會保障事業(yè)深化提升的重要階段，要堅持以人為本、統(tǒng)籌兼顧、深化改革，健全和完善城鄉(xiāng)一體的多層次的全民社會保障體系。在這樣的背景下，本期特別策劃了“港臺社會保障政策研究”專題，共組織了四篇文章，分別對中國香港和中國臺灣地區(qū)的社會保障政策進(jìn)行介紹，以總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗。中國香港社會保障政策在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，政府、民間志愿機(jī)構(gòu)以及傳統(tǒng)的家庭各自扮演重要的角色，使得香港現(xiàn)行社會保障體系呈現(xiàn)出包容性強、多元化、有所側(cè)重的獨特模式，而且目前仍然處于調(diào)整和完善過程中，極具研究價值。其中，中國香港的住房保障政策是濃墨重彩的一筆，因此專門安排一篇文章對香港的住房保障體系進(jìn)行介紹。中國臺灣地區(qū)社會保障政策中的一些方面借鑒了國際先進(jìn)經(jīng)驗，取得了較大成就，在此選取身心障礙者社會保障政策和志工政策以點帶面進(jìn)行介紹?？傮w來說，中國香港及中國臺灣地區(qū)的社會保障政策具有一定的借鑒意義。

2016-06-13

楊偉國(1969—)，男，安徽青陽人，教授，博士，研究方向為勞動經(jīng)濟(jì)理論與政策、戰(zhàn)略人力資源審計等.

C979

A

1008-2204(2016)04-0001-07