政府、市場和大學在高等教育資源配置中的角力
——西方近十年文獻中有關實踐內容的述評

康 寧，張其龍

·新論·

政府、市場和大學在高等教育資源配置中的角力
——西方近十年文獻中有關實踐內容的述評

康 寧1，張其龍2

（中國教育出版?zhèn)髅郊瘓F，北京100089；新西蘭國立理工學院，新西蘭羅托魯瓦3046）

政府、市場和大學之間相互依存卻又相互“博弈”的關系在高等教育資源配置這一環(huán)節(jié)中表現得淋漓盡致。通過對西方國家最近十年有關高等教育資源配置實踐的英文學術文獻的層剖縷析，我們發(fā)現：(1)由于種種原因，西方的大學已經告別“衣食無憂”的時代，它們已經不能完全依賴政府的財政資助而生存，相反，它們幾近依賴乃至屈服于市場，而這不僅已經導致學生經濟負擔的加重，而且可能將顛覆西方大學的宗旨；(2)為了解決大學自治和大學社會責任這一對矛盾，西方國家普遍實施基于業(yè)績的資助制度，然而因為復雜的原因，這一制度本身存在一系列難以解決的問題；(3)伴隨著新一輪高等教育的國際競爭，西方國家非常重視大學的國際化、促進和優(yōu)化捐贈制度以及實施向需求側（學生）傾斜的資助制度創(chuàng)新。

高等教育；資源配置；資助創(chuàng)新；國際化

作為1978年以來中國教育改革的邏輯起點，我國高等教育大眾化迄今已取得舉世矚目成績，高等教育從極端稀缺發(fā)展到全球規(guī)模第一。是依靠怎樣的力量完成了這個過程？又要在怎樣的起點上實現更高的效益選擇？這都離不開一個重要命題，即選擇什么樣的資源配置方式以達到發(fā)展的目的。改革開放前后中國高等教育走過了截然不同的道路，37年的高等教育轉型與制度變遷的一條有效路徑選擇，是中央政府主導下的正式制度安排與各地方和大學的自主創(chuàng)新及競爭性機制的結合。在新一輪全球化一流大學的競爭下，政府與市場各自在高等教育資源配置中又扮演何種角色？盡管國情不同，但鑒于高等教育的自身規(guī)律，西方國家在高等教育資源配置領域遇到過的問題及其解決辦法，對我國轉型期高等教育資源配置的制度創(chuàng)新有重要啟示作用。因此，本文借助“系統(tǒng)文獻綜述”①的研究方法，較系統(tǒng)地呈現和透析最近十年英文文獻中描述的西方國家高等教育資源配置實踐的主要特征和趨勢，以期為我國高等教育資源配置提供參照②。

一、大學正被迫減少對政府的財政依賴而屈服于市場

（一）歐洲和英國高等教育“全民福利”時代的終結

研究者普遍認為，盡管傳統(tǒng)上很多西方國家特別是歐洲福利國家將高等教育視為公共事業(yè)和全民福利，但這一傳統(tǒng)正在被摒棄。在十余年前的英國，看到越來越多的國家實施高等教育收費并放開收費標準，很多人已經認為免費高等教育的政策理念過時、不可持續(xù)。2009年，英國高等教育的主管部門由教育部變?yōu)檎乒苄袠I(yè)政策的商務、創(chuàng)新和技能部。這一轉換標志著英國的高等教育政策制定已經直接交給規(guī)范的市場機制。英國《2011年白皮書》的新政策目標包括：減少政府赤字并同時維持或增加高等教育收入；通過促使高等教育更多滿足學生需求而優(yōu)化學生經驗。這些政策可以視作以新自由理論為基礎的市場導向[1]。為穩(wěn)固、強化這一消費者導向的市場機制，《2011年白皮書》注重有關畢業(yè)生就業(yè)和收入所得的信息，這使得高等教育市場被定義為就業(yè)市場的代理[1]。Choi（2015）認為這些新政策建立了現代資本主義經濟中典型的規(guī)范的市場機制[1]。對這一市場化性質，Williams（2012）進行了更為直白的表述：“2011年公共支出的削減代表著高等教育政策的根本性變化。高等教育從被視作一項公共服務，變成被明確地認定為主要為個人謀利的活動。政府的角色現在只限于質量規(guī)范和在有明顯市場失敗可能情況下進行服務購買”[2]54。值得注意的是，價值觀趨于保護公共事業(yè)、反對市場化的英國工黨在本世紀初也不得不加入到這一全球趨勢中，因為正是在工黨執(zhí)政的1997－2010年間，英國終結了普遍免學費，開啟了學費大漲的時代。因此，有人認為高等教育市場化對傳統(tǒng)上反對公共事業(yè)市場化的工黨來說是一個魔咒[3]，在黨內飽受爭議。如工黨議員Ian Gibson博士在國會辯論時質問他的工黨同僚：“難道我們要將市場化、市場力等進行到讓教育和高等教育喪失其原有的目的意義嗎？”[3]87。

（二）大學的私有化和公司化趨勢

這一趨勢很明顯，本文僅以英文文獻中的日本和澳大利亞為例。日本文部科學省早在2004年便頒布《國立大學法人化法》。該法案旨在授予大學校長裁量權，鼓勵大學的財政獨立和行政自治。該法案改變了國立大學的司法地位，由政府擁有的公共機構變成了獨立的公共行政機構。通過公立大學公司化，公立大學的創(chuàng)立者可以是任何非政府法律實體，但是公立大學的性質保持不變[4]。

在澳大利亞，“Nelson改革”（2000-2008）的一個主要目標便是將大學改造成公司實體，從而符合盈利、提高效益和生產率等新自由主義理念。也是在此期間，國際學生作為潛在的收入來源被充分認識，而海外學生教學被重新歸類，由“援助”類別變?yōu)椤百Q易”類別[5]。實際上，出于同樣“提高效益”的宗旨，大學公司化在更早的“Dawkins年代”（1987-1991）便已有跡可尋?！癉awkins年代”若干改革議題中，便包括“改變大學理事會的構成使其更像公司董事會”[5]452。盡管大學公司化已成為政策主流，但對此有不少反對的聲音。大學公司化后徹底改變了大學傳統(tǒng)的學術社區(qū)集體決策的常規(guī)，而代之以由大學行政部分、政府官員和工商代表組成的由上而下的管理系統(tǒng)[6]。由于經理們經由一個由校外人士控制的校董會任命并對其負責，這些經理就沒有特別的理由要按大學內部的支持程度行事。而事實上的動因恰恰相反，經理們努力迎合的校董會成員恰恰是個個持有公司董事會的思維而非學術團隊的思維。這會反映到大大小小的事物當中，小的方面的例子便是公司化的語匯，如大學的“品牌”，好像大學是一個銷售洗衣粉的機構。更重要的變化是在管理和學術之間權力關系的逆轉。如今澳大利亞大學普遍感到學術團隊文化被管理主義者文化取代，大學的經理們視自己為大學社區(qū)的主人而不是公

仆?，F在大學的管理層撇開教職員工專斷大學的公司化目標，而不是協(xié)助教職員工實施共同的目標。這都表明大學的管理層已經嚴重脫離員工，從而有害于他們管理的機構[6]。Allan Patience教授的案例便是明證。他當時是維多利亞理工大學政治學教授，也是學校教師推選的大學理事會成員。由于他批評了一項資源分配計劃，包括花費10萬澳元用于一個體育館內公司展臺，學校曾一度切斷他的工作郵箱和對其的科研資助，理由是他的批評構成誹謗，但大學隨后拒絕提供這項指控的依據[6]。Harris(2014)認為這一案例的驚人之處不僅在于對學術自由的侵犯，更表明由于大學學術社區(qū)推選的成員在理事會中占少數，理事會成員的職位并不能提供任何保護[6]。

（三）財政撥款的遞減趨勢和學費的遞增趨勢

大學的市場化、私有化和公司化以及全球經濟的放緩，帶來政府直接資助的大幅減少和學費的大幅增加，最近十年的相關英文文獻充斥著對這一趨勢的渲染。1980年，英國《公共費用白皮書》宣布高等教育費用在此后三年間削減15%。這是戰(zhàn)后英國政府投入高等教育資金的首次減少，而此前已經削減了用于資助非歐盟國際學生的費用[2,7]。1990年，英國開始對國內和歐盟學生逐步用由學生支配的貸款代替由學校支配的助學金。英國1998年《教學與高等教育法案》規(guī)定入學時須繳付的1000英鎊學費，用學生貸款支付，次年實施。自此，英國高等教育普遍免學費的時代終結。英國2004年《高等教育法案》將可依據畢業(yè)生收入標準（年薪15000英鎊以上）要求償還的可變的學費標準提高到上限3000英鎊，于2006年生效[2]。此后，學費上漲至6500英鎊，而英國《2011年白皮書》又將學費上限提高到9000英鎊[7]。由學生貸款取代助學金的實質在于把政府直接撥給大學的學費補助轉化為由學生決定向誰支付，從而賦予學生的購買決定權。通過將學費上限上調（由3000英鎊到9000英鎊），大部分的政府資金流向學生貸款，而給大學的直接撥款相應大大減少。這一政策將經濟權力從政府和大學轉移到學生消費者，并造成價格的大幅浮動。最關鍵的是，因為大部分畢業(yè)生將達到償還貸款的最低收入門檻，從長遠看，該政策是減少政府開支的[1]。Carpentier（2012）認為，英國《2011年白皮書》將由學生貸款支付的學費上限從6500英鎊提高到9000英鎊，可以看作未來更長時期趨勢的一部分[7]。

根據Mitchell,Palacios和Leachman（2014）引用的數據，在美國，政府用于高等教育的資金在2008年金融危機后大幅削減，削減幅度為學生人均2026美元或23%。金融危機后，美國大學普遍提高學費，以彌補政府撥款的減少和支出的增加。扣除通脹率，美國四年制公立大學2007－2008學年度的學費增長達1936美元或28%。而在亞利桑那州，增長率則高達80%以上，弗羅里達和喬治亞兩州均超過66%。盡管聯邦政府的學生補助有所增加，但無法彌補學費的增長。在過去20年間，入讀四年制公立大學或學院的費用的增長遠遠超過收入增長的中數。學費的大幅上漲加速了政府降低大學投入、將費用由州政府轉嫁給學生這一長期趨勢[8-9]。

在澳大利亞，上個世紀80年代進行了一波高等教育改革，主要目標包括：對高等教育科研經費進行選擇性投入，將高等教育的一些費用從政府轉化到個人或私有行業(yè)。1989年，恢復學費制度，大學生須支付實際發(fā)生費用的約1/5。此后，基本的趨勢是大學學生人數激增，而政府對高等教育的支出減少。這迫使高等教育機構自籌經費，主要途徑是削減內部開支和增加國際學生學費[5]。為了節(jié)省內部開支，2010年，澳大利亞大學聘用了67000名臨時教學人員；2012年，澳大利亞大學大約60%的教學和研究崗位采用臨時和短期合同。在增加學費方面，在1990－2000年的10年間，國際學生的人數從24998人上升到95607人[10]。

通過增加學費分擔政府財政也是加拿大高等教育的做法。1994年加拿大大學的學費收入為6.7億加元，而到2010年，學費收入則增加到28億加元。這一增加除了由于學生人數的增加，還源于學費標準的提高。學費在大學經費中的重要性顯著提高——1994年的學費收入相當于政府對高?；具\營撥款的不到一半，而2010年的學費收入則相當于政府撥款的1.2倍[11]。加拿大對國內學生的學費的增加幅度有上限規(guī)定，但對國際學生的學費標準則完全沒有限制，以鼓勵大學之間競爭招收國際學生[11]。

芬蘭有著對教育和科研進行大量投入的傳統(tǒng)。2011年，芬蘭對高等教育的投入占GDP的1.9%，超過OECD的平均數1.6%。由于公共支出的削減，2011－2014年間，用于教育和科研的支出削減10%，從而造成高等教育經費削減達4.5億歐元。目前芬蘭政府對高等教育的經費投入占國家總預算撥款的4.2%。和前述國家不同，芬蘭的憲法規(guī)定對所有的學生免學費（學生會會員費除外），因而難以靠提高學費解決經費問題[12]。但從西方國家的整體看，采用學生貸款方式讓學生分擔政府財政是主流和趨勢。Woodhall(2007)

以美國、瑞典和德國為例，將“學生分擔費用”這一政策描述為“世界通行”[13]。

二、基于業(yè)績的資助制度：政府套在大學頭上的“緊箍咒”？

（一）基于業(yè)績的資助制度在美國

在美國，由于聯邦政府和高等教育機構的直接關系很有限，基于業(yè)績的資助（performance-based funding）大多在州政府層面實施。田納西州于1978年率先引入基于業(yè)績的資助系統(tǒng)，隨后許多州效法[14]。這種新問責機制于上個世紀90年代中在美國各州迅速推廣開來，到本世紀初，大多數州已經具有一種或多種基于業(yè)績的問責機制[15]。田納西州的基于業(yè)績的資助系統(tǒng)原先只與少量的州高等教育預算掛鉤，而最近則發(fā)展為100%掛鉤[14]。盡管美國各州基于業(yè)績的資助政策的內容有顯著差異，但也有若干值得注意的趨勢。各州最多使用的測量業(yè)績的指標是學生畢業(yè)率，其次是學生保留率、少數民族或低收入學生成績、授予學位的數量、成本效益的各項測量數據、科研生產率、校外科研資助的獲得情況、師生多元化、學生畢業(yè)考試及格率、執(zhí)照考試或全國學習評估考試[16]。Miao（2012）對美國六個州（俄亥俄、賓夕法尼亞、印第安納、田納西、華盛頓和路易安娜）的基于業(yè)績的資助系統(tǒng)的建立和最佳實踐進行了分析，發(fā)現基于業(yè)績資助的基本模式有三個[17]。一個是基于產出的資助公式，如田納西州使用的將業(yè)績測量系統(tǒng)植入州資助系統(tǒng)。這些系統(tǒng)不是設定特定目標，而是通過提供經濟刺激使得學校在某些領域產生積極成果，如提供獲得學分和學位的學生人數。學校可以通過提高在這些測量系統(tǒng)中的成績來增加總資助?；诋a出的資助公式常常包含學校辦學宗旨和學生組成成份變量。第二個模式是業(yè)績?？睿磸闹莞叩冉逃龘芸钪袆潛芤欢ū壤慕涃M用來進行業(yè)績資助?？铐椏梢詮募扔蓄A算中出，也可另出。學校通過拿出達到或超過特定目標的成績競爭業(yè)績基金的份額。賓夕法尼亞州使用的便是這一模式。第三種模式叫業(yè)績合同，即州政府和學校之間訂立個別化的協(xié)議，如果完成特定的目標，州將保證一定量的資助。路易安娜州的《GRAD法案》就是這種模式。

（二）基于業(yè)績的資助制度在英國和歐盟

在英國，教學補助的配置完全按照基于投入的指標，而科研補助的配置則基本上完全是基于業(yè)績的[18]。投入的指標指使用的資源和/或進行的活動，如招進的學生人數或使用的教室面積。業(yè)績指標是基于教學或科研產出的指標，如累積的學分、授予的學位數、科研出版物的數量和質量以及獲得的專利或授權數，還包括一些不太常用的指標如畢業(yè)生就業(yè)率、畢業(yè)生就業(yè)與所學相關程度、學校獲得額外資助情況等[18]。英國高等教育資助理事會（HEFCE）于1986年發(fā)起了英國大學“科研評估機制”（Research Assessment Exercise, RAE）。該機制主要是借由推選的專家組的同行評審機制。各大學據此測評機制獲得不同的評級。以這一評級作為依據，90%以上的科研基金被一次性下撥給大學[18]。

根據歐盟委員會（European Commission）10年前的一份文件，歐盟應該依據大學的作為而非大學的名頭進行財政資助，注重大學的產出而非投入。競標性的資助應基于機構評估系統(tǒng)和多樣化的業(yè)績指標，而評估系統(tǒng)須具有明確的定義目標，業(yè)績指標須具有可參照的國際標準[19]。位于荷蘭的高等教育政策研究中心（CHEPS）就歐盟各國對業(yè)績撥款機制的態(tài)度進行過一項調查。該調查顯示，在德國、法國、荷蘭、葡萄牙和英國，對公立大學的公共運營資助采用業(yè)績撥款被視作“非常重要”。不過，對1995年和2008年的情形進行的對比顯示，合同撥款模式正受到重視。在德國，合同撥款模式被視為“非常重要”，而在法國則被視為“重要”。在荷蘭（公立大學），和產出相關的標準（如學位授予數量、學分完成數量、考試通過率、論文發(fā)表數量、獲得資助金額等被視作“非常重要”[19]。在荷蘭，對研究型大學的教學資助一部分基于業(yè)績，一部分基于往年每所大學的固定資助額，一部分基于招生人數。業(yè)績測評的指標包括學士和碩士學位授予數量，而這方面占總教學資助的一半。學科因素也有一定影響。例如，經濟學的學士學位獲得的資助較醫(yī)學學士學位要少?；谕曩Y助金額占較大比例，目的是保持大學財政的穩(wěn)定性。相比之下，與產出相關的標準在葡萄牙和瑞士的重要性則顯得不足[18]。歐盟不少國家也使用高等教育資助業(yè)績指標的全國系統(tǒng)，如丹麥、芬蘭、挪威、比利時和瑞典等[20]。

（三）基于業(yè)績的資助制度在澳大利亞

與英國相類似，“澳大利亞優(yōu)異科研機制”（Excellence in Research for Australia,ERA）則是澳大利亞政府使用的由同行評審提供的全國評級系統(tǒng)[20]。在澳大利亞，2000－2008年的高等教育改革首次對大學的教學引入業(yè)績資助機制。這也是該國有史以來第一次對大學的教學給予足夠的重視，并對取得教學優(yōu)

異評級的大學給予足夠的財政獎勵和公共認可[5]。澳大利亞的“指標框架”包括4個類別12項指標：1.學生參與（本科生、低社會經濟地位學生、其他少數群體）；2.學生經驗（本科生保留率、滿意度）；3.學生獲得（不同群體學生的進步和保留率）；4.學習成果的質量（教師資歷、學習成果、就業(yè)、畢業(yè)生去向、深造）。自上世紀90年代開始，澳大利亞政府強調建立大學獨特規(guī)格（profile）的重要性，政府并沒有為大學設定規(guī)格，而是要求各大學自己設定自己的辦學宗旨和目標。自2008年開始，實施“基于任務的合約”（mission-based compact），以使各校形成與政府改革目標相一致的整體戰(zhàn)略框架。首批基于任務的合約于2011年生效，合約期為3至5年。該合約是政府與學校之間有關資助和個別化戰(zhàn)略責任的協(xié)議。該協(xié)議內容包含學校辦學宗旨，教學、研究與創(chuàng)新的優(yōu)先發(fā)展事項，實現優(yōu)先事項的策略以及政府資助的方式，還包括一些更廣的方面，如區(qū)域角色和服務特定學生群體（即低社會經濟地位學生和其他代表性低的學生）。至2011年，已有41所高等教育機構和政府訂立該協(xié)議。許多學校簽訂的合約承諾在如下方面進行改進：學生經驗和成果、第一年保留率、學生考評方式、教師專業(yè)發(fā)展[21]。

（四）基于業(yè)績的資助制度未來展望

到2010年，全球至少成立了14家類似于英國科研評估機制（RAE）的基于業(yè)績的科研資助系統(tǒng)[20]。盡管基于業(yè)績的資助機制已成為國際趨勢，但各國的具體做法并不相同：一方面，如何將業(yè)績信息包括在預算文件中以及包括到何種程度，各國不同；另一方面，預算的基礎（現金、收益）不同。同時，高等教育行業(yè)也面臨可比照其他公共行業(yè)的挑戰(zhàn)（如不斷增長的學生需求和財政資源的有限增長）。和其他公共行業(yè)一樣，基于業(yè)績的資助機制代表著高等教育資助的一項重要創(chuàng)新。基于業(yè)績的配置機制與傳統(tǒng)的配置方式的不同在于：基于業(yè)績的配置機制試圖獎勵高等教育機構的實際取得的業(yè)績而非事先承諾的業(yè)績；業(yè)績指標的運用反映公共政策的目標而非高等教育機構的需求（如員工人數）；基于業(yè)績的配置機制能給高等教育機構改進工作提供激勵因素[22]。Strehl等人（2007）歸納了傳統(tǒng)的資助機制和基于業(yè)績的資助機制的區(qū)別，詳見表1。

雖然基于業(yè)績的資助機制具有優(yōu)勢，但有研究者報告說它的實際效果并不佳。在1979－2007年間，美國有26個州實施基于業(yè)績的資助機制，但在此期間卻有14個州在試行一段時間后叫停[17,23]。叫停的原因不一而足。首先，該機制容易造成高等教育機構財政動蕩[23]。其次，在本世紀前5年間，美國各州財政收入下滑，導致本來就被視作“附加物”的基于業(yè)績的資助機制在州預算中迅即被劃去[23]。再次，該機制缺乏來自高等教育機構的持續(xù)的支持配合，以及失去該機制的其他關鍵支持方[9,23]。這也包括資助項目本身存在的諸多瑕疵，例如它的設計者們無法正確地將學校的測量指標和州目標對接，或是無法照顧學校的辦學宗旨[23-25]。Harnisch（2011）認為基于業(yè)績的資助機制在過去30多年里成敗交織[23]。Shin（2010）的研究則得出這樣的結論——實施基于業(yè)績資助機制的各州并未看到高校的機構業(yè)績有明顯改觀[15]。Dougherty和Reddy（2011）的研究發(fā)現，將財政資助和產出掛鉤對高校的即時影響表現在資助額的變化、高校對州優(yōu)先方向和自身機構業(yè)績的意識增強以及高校之間地位競爭的加劇等。但Dougherty和Reddy同時發(fā)現，沒有可信的數據證明基于業(yè)績的資助確實導致業(yè)績的最終提高，包括學生保留率、畢業(yè)率的提高等[25]。Nisar（2015）則得出結論：雖然一些機構層面的分析發(fā)現了基于業(yè)績資助政策的正面影響，但大多數國家層面或國際層面的關于高等教育中基于業(yè)績的資助政策的評審表明，該政策的成功是有限的[14]。

表1 基于業(yè)績的資助機制與傳統(tǒng)機制的比較[22]29

對于基于業(yè)績的科研資助，研究者則有別樣的視角。Hicks（2012）聲稱，“對基于業(yè)績的科研資助人們有著一種錯覺。實際上，是這種機制制造的對聲望的競爭在激勵，而非資助本身在激勵”[20]251。Hicks引用文獻說，基于業(yè)績的科研資助容易強化學術精英們掌控科研資源的特權，從而背離平等、多元等重要價值。

三、涉及高等教育資源配置的三大現象：資助創(chuàng)新、捐贈和大學國際化

（一）資助創(chuàng)新：由供給側資助模式向需求側資助模式的轉變

政府對高等教育財政資助方式的創(chuàng)新可從兩個

維度分析：一個是輸入/輸出維度（input/output dimension），一個是需求/供給側維度（demand/supply side dimension）。一方面，鑒別輸入和輸出的定向程度，另一方面，鑒別需求和供給在政府資助機制中起多大作用，即該資助系統(tǒng)的市場方向。如果大學是政府資金的接收者，不管是否一次性撥款或專項建設撥款，則此類資助為供給側資助。如果學生從政府接收資助（通過助學金或代金券）或者大學通過科研基金競標而得到資助，則此類資助為需求側資助[18]。Lacy和Tandberg（2014）介紹的以下幾項源于美國的資助創(chuàng)新，值得注意。

學費定價權下放。支持學費定價權下放的主要論點是應該由市場驅動價格，而且一旦解除人為的價格控制，高等教育機構之間便會在教學質量上展開競爭，而學生則會“用腳投票”。美國的一些州已經將學費定價權從州政府下放，允許各高校自己設定學費標準[26]。

代金券項目?？屏_拉多州政府用本來直接撥到高校的錢設立了一個叫作“科羅拉多機會基金”的助學項目，使得所有科羅拉多居民均能使用該基金沖抵他們在其所選擇的公立（或合格的私立）高校的總花費。代金券計劃是法律促使高校爭奪生源的一個極端案例[26]。

學費預付計劃和“529儲蓄”計劃。學費預付計劃允許購買者通過以今天的價格買下明天的學分來鎖定某一學費標準，以防止學費上漲。“529儲蓄”計劃是一項高校儲蓄和學費預付計劃，以美國《國內稅收法典》第529條命名。它是高校儲蓄賬戶，投資的本金無需繳納資本利得稅，許多州允許用從州收入稅中扣除儲蓄本金的付出。這兩個計劃均允許學生選擇和再選擇他們報讀的高校[26]。

獎優(yōu)計劃。該計劃鼓勵學生的學業(yè)成績及報讀本州高校，同時允許有限的擇校[26]。

上述資助創(chuàng)新政策總體上采取需求/供給側思維，而著眼于對需求側的直接資助，從而通過授予學生更大的擇校權而強化高等學校之間的競爭。英國《2011年白皮書》便是運用更多實施市場制約的規(guī)范機制解決需求側和供求側。其新自由主義層面通過三個維度得到清楚表達。第一維度是需求側，即消費者的喜好必須在可供消費者的選擇上得到完全反映。第二維度是供給側，即供給必須服從因顧客喜好而產生的需求③。第三維度是幫助市場更好運行的規(guī)范機制（regulatory mechanism），而這是通過確保信息透明和減少可能導致市場失敗的外部影響而實現的[1]。在提出供給側時，《2011年白皮書》宣稱消費者主義并明確指出：“將經濟權力放在學習者手中使得學生的選擇有了意義”[1]62。

（二）捐贈：能不能靠慈善解決大學財政困難？

捐贈（philanthropic endowment）對西方大學的發(fā)展功不可沒。1996年，加拿大安大略省政府引入了“捐助匹配計劃”（安大略學生機會信托基金），鼓勵私人對高等教育投資，凡捐贈用于資助財政的，省政府將進行匹配性撥款。這項匹配計劃有效地通過私人捐助者使得市場在一所大學的院系內指導政府資金的劃撥，而不是由大學劃撥給更需要的部門。這一計劃的結構促使與各校省內招生名額相對應的資金的不均衡分配，因而推動機構多樣化。2005年，安大略省政府用另一捐助匹配計劃“安大略學生支持信托”取代了“安大略學生機會信托基金”，直至該計劃于2012年被停止。盡管政府投入資金不如第一個計劃多，“安大略學生支持信托計劃”每年為大學和學院提供5000萬加元的資金，其中3830萬屬于本來就劃撥到大學的錢。從2005-2006年度至2011-2012年度，安大略省大學接受的總資助達到2.38億加元。政府給大學設定代表其在該計劃年捐助量中所占份額的年資助上限，從而造成大學為少量的資助和慈善款而競爭的籌款環(huán)境。省政府給予既往籌款業(yè)績有限的大學3比1的捐贈匹配，以鼓勵這些大學提升籌款能力。這項計劃通過依據各校省內招生額設定籌款上限來控制市場的影響[11]。

2004年，英國政府發(fā)表了一份題為《不斷增長的對高等教育的自愿給予》的報告，建議在英國的大學增加籌款量。該報告稱，有6億英鎊潛在的高等教育資金等著大學通過開展各自的籌款項目去獲得。Proper（2009）指出，盡管籌款已經靜悄悄地在英國大學里成長超過十年，但直到該報告發(fā)表才產生了具體的計劃。2006年，英國政府宣布了一項為期三年的匹配資助計劃，產生了高達相當于1320萬英鎊的私人資金用于中學后教育。2006年11月，劍橋大學成為第一所因為捐助而雇用專業(yè)“首席投資官”的英國大學。2007年2月，布萊爾政府宣布另一項匹配計劃，這次產生的資金達到6個億，從而推動了慈善捐贈[27]。

美國高等教育機構中私立學院占2/3，大多由慈善機構設立，在創(chuàng)立初期，由自愿支持者和政府共同資助。起初，大多數自愿支持來自英國。1819年，美國最高法院在對Dartmouth v.Woodward一案的審理中

判定，政府發(fā)照特許一教育機構運營本身并不能將此機構變成政府的實體，特別是，州政府不能隨意改變學校董事會的構成。在實踐中，這使得州和地方政府很不情愿資助他們不能控制的機構，從而造成州資助一部分教育機構而私立機構則自籌資金的雙軌制。這一區(qū)隔在美國是理所當然的，但其他國家不會將政府的和非贏利實體如此區(qū)隔。教會學校長期以來都是美國善款的主要目的地，這些學校作為教堂的延伸體運營。不過，盡管有頻繁的捐贈，這些學校資助的大部分還是來自于學費和其他收費。那些在捐贈者看來數額可觀的捐贈，用于學校的運營還是捉襟見肘。極少數學校能夠籌到足夠捐款，不用擔心學校的生存，甚至能夠積累善款，只使用利息部分，但這些僅是例外。盡管美國的自愿贈與紀錄亮麗，但高等教育的主要資金來源不是慈善。聯邦、州、市和縣的撥款，來自學生的學雜費以及對非教育機構的直接撥付款等，按不同比例混搭，構成了大多數學校的預算主體。在美國，只有很少一部分學院和大學擁有大量捐款或從慈善中解決預算的一大部分。美國私立四年制高校的善款占總收入的平均比率為31.55%，而2000年公立四年制高校的同一個數字只有1.3%。捐贈的數額因校而異，2005年的均數為3.44億美元，中數為5000萬美元。最大一筆捐款（哈佛大學）幾乎是第二大筆捐款的兩倍。捐款分布非常偏離正態(tài)分布[27]。

在英國，捐贈和投資收入和經濟周期有一定相關。善款曾經占大學資源的15%，但這一數字到二戰(zhàn)后初期降到了1%。慈善收入在上世紀70年代經濟危機期間受到重創(chuàng)，但到上世紀80年代中期得到顯著恢復，達到4%，而這階段的政府資助還是處于削減期。不過，這一長期的趨勢中隱藏著慈善收入對諸如1998年和2008年經濟下滑等經濟沖擊的敏感性。目前的危機對捐贈水平和受市場虧損影響的捐贈回報都有影響。在英國，2011年的投資收入降低30%。在慈善一直做得很好很持續(xù)的美國，2009年大學接收捐贈額減少1200億美元，這也解釋了為什么學費上漲而按學生數計算的人均收入卻降低。這一發(fā)展趨勢讓人產生了一個疑問：到底能不能靠慈善解決學校財政困難？[7]

（三）高等教育的國家戰(zhàn)略：政府對大學國際化的資助

近年來，為了加強大學的國際化，提升、強化大學的國際地位，日本政府實施了多個財政投資、資助計劃，如“21世紀卓越中心計劃”（2002-2009）和“全球卓越中心計劃”（2007-2014）。這些計劃對具有國際競爭力的大學研究中心進行為期五年的資助，目的是提高研究業(yè)績，培養(yǎng)新一代科研人員。此外，還有各類型不同的資助項目，旨在扶持大學的研究生院和研究所成為世界一流，如“世界頂尖國際研究中心倡議計劃”（為期10年）。2005年，日本政府實施為期五年的“設立大學國際總部戰(zhàn)略基金”計劃，被選擇參與該項計劃的每所大學每年接受1000萬至4000萬日元的資助。2011年，日本政府開始實施另一項為期五年的“日本再發(fā)明”計劃，旨在開發(fā)日本大學參與國際活動的能力以及在日本年輕一代中培養(yǎng)全球化人力資源。日本政府還實施兩項大型計劃，旨在提升日本研究型大學的國際競爭力。第一項計劃是開始于2013年的“研究型大學強化促進事業(yè)”，該項計劃將對22所被選大學資助10年。每年的資助分成三個類別，4億日元用于四所原帝國大學，3億日元用于兩所原帝國大學、兩所綜合性國立大學、四所國立的理工類大學、一所私立大學和三個校際研究所，另2億日元用于一所原帝國大學和一所私立大學。這些資助非直接用于科研活動，而主要用于改進大學和校際研究所的研究戰(zhàn)略和管理。第二項計劃便是“超級國際化大學計劃”，該計劃始于2014年，為期10年[28]。

加拿大國際開發(fā)署的中心職能是協(xié)調加拿大的大學和“加拿大海外發(fā)展援助計劃”政策的關系。人們普遍認為“加拿大海外發(fā)展援助計劃”對加拿大大學有深遠的影響，主要原因是在資助方面，該計劃較之外交與國際貿易部要慷慨得多，使得加拿大大學能夠參與大型的、多層次的國際項目。除了通過“加拿大海外發(fā)展援助計劃”對加拿大大學提供直接資助，加拿大國際開發(fā)署也通過對國際開發(fā)研究中心和外交與國際貿易部的資助而對國際教育和科研提供間接的支持。這些資助的區(qū)別直接在學校和系統(tǒng)層面影響加拿大的高等教育的國際化性質以及學校對聯邦政府在海外發(fā)展援助和國際文化關系方面的依賴程度[29]。

綜上所述④，我們發(fā)現：(1)由于種種原因，西方的大學已經告別“衣食無憂”的時代，它們已經不能完全依賴政府的財政資助而生存，相反，它們幾近依賴乃至屈服于市場，而這不僅已經導致學生經濟負擔的加重，而且可能將顛覆西方大學的宗旨；(2)為了解決大學自治和大學社會責任這一對矛盾，西方國家普遍實施基于業(yè)績的資助制度，然而因為復雜的原因，這一制度本身存在一系列難以解決的問題；(3)伴隨著新一

輪高等教育的國際競爭，西方國家越來越重視大學的國際化、促進和優(yōu)化捐贈制度以及加大實施資助制度的創(chuàng)新。

注釋

①系統(tǒng)文獻綜述(systematic literature review)運用明確而嚴格的標準，對有關特定選題的全部文獻進行薈集、評鑒和整合[30]，是對科研證據的有價值的概括，在基于證據的決策中扮演重要角色[31]。根據Cronin et al.(2008)采用的文獻綜述中文獻的適時性標準（近10年)，本綜述的論文選擇限于2006年至2015年間出版的相關的英文學術雜志。我們選擇文章的標準是：(1)文章的中心內容為高等教育資源配置；(2)文章包含的研究須以西方國家為背景。最終選中供綜述的相關論文為178篇，其中142篇來自JIHE雜志，35篇來自“谷歌學術”。本文只引用其中的35篇主要文獻。

②限于篇幅和文章重心，特別是各議題的復雜性，在本評述中不對我國的實踐作簡單聯系、比照或建議。

②此處所涉及的供給側與需求側概念與國內目前經濟界的供給側概念有一定區(qū)別，后者涉及國民經濟宏觀政策框架，并不是僅僅套用的經濟學概念。本文原研究者主要觀點傾向于：教育提供方在面對需求方時，更應重視需求者的選擇，也即更關注來自市場的需求。

④本評述依據我們對過去十年相關英文學術文獻的分析和綜合，由于研究、出版周期等因素，所引各研究涵蓋的政策和實踐的實際年代范圍遠超出過去十年。由于所選擇學術論文的廣泛性，我們相信我們歸納的政策和實踐趨勢不會有大的偏頗。

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Strategic Game between Governm ent,M arket and University around Funding and Resource Allocation in Higher Education:A Commentary on the RecentW estern Practice

KANG Ning1，ZHANG Qilong2
（1.China Education Publishing and Media Group,Beijing 100089,China;2.Waiariki Institute of Technology, Rotorua 3046,New Zealand）

Government,university,and market are not onlymutually supportive but also‘competing’with each other,which is best exemplified in high education funding and resource allocation.Based on a systematic review of the literature on funding and resource allocation in higher education in developed countries,we have captured three patterns.First,universities in developed countries seem to have stopped fully relying on government funding and started to face themarket competition and becomemoremarket-oriented,which notonly increases the students'financial responsibilities,butalso redefines the purpose of higher education.Second,performance-based funding system has been widely adopted to mediate the tension between university autonomy and accountability, however,due to complex factors,the system is inherently fraughtwith a number of limitations.Third,as partof the approach to the new round of international competition,developed countries have taken measures such as internationalization of universities,reinforcement of philanthropic endowment,and innovation of funding system which ismore oriented toward the demand side(student).

Higher Education;Funding and Resource Allocation;Funding Innovation;Internationalization

2016-07-24

國家社會科學基金教育學項目“我國高等教育資源配置轉型程度趨勢研究”（BFA110031)

康寧，北京大學管理學博士，研究員，現任中國教育出版?zhèn)髅郊瘓F副董事長，主要研究方向為高等教育經濟與管理；張其龍，新西蘭奧克蘭大學教育學博士，現任新西蘭國立理工學院高級講師，主要研究方向為早期教育、跨學科比較教育。