加快戶籍制度改革 推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

宋洪遠

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100026）

加快戶籍制度改革 推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

宋洪遠

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100026）

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等問題成為當(dāng)前全面建成小康社會的重要議題，而戶籍制度改革是解決該問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國戶籍制度改革存在的主要問題有：大城市戶籍制度改革進展較慢、外來人口獲取城鎮(zhèn)公共服務(wù)較難、福利與戶籍掛鉤。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所遇到的主要問題有：部分農(nóng)民擔(dān)心進城可能面臨原有福利的損失、部分城市居民擔(dān)心自己的福利水平會因為外來人口落戶而下降、地方政府推進戶籍制度改革的積極性不高、擴大城市公共服務(wù)覆蓋面面臨較大的資金壓力。鑒于此，為加快戶籍制度改革，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制、保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益等對策建議。

戶籍制度；改革；城鄉(xiāng)一體化；基本公共服務(wù)；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進新型城鎮(zhèn)化、縮小城鄉(xiāng)差距、推進全面小康建設(shè)具有重要意義。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的要求看，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突出問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城鄉(xiāng)差距較大；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化。城鄉(xiāng)差距不能得到縮小，就不能完成全面建成小康社會的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題解決不好，不僅會影響城市化的持續(xù)健康發(fā)展，也會制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，從而對全面建成小康社會造成不利影響[1]。

解決城鄉(xiāng)差距較大問題與解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題是相互促進的。一方面，較大的城鄉(xiāng)差距可能會產(chǎn)生福利移民問題，大量難以在城市就業(yè)的農(nóng)村人口會因為城市較好的公共服務(wù)向城市遷移，從而會給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來更大的壓力，這樣反而不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的解決；另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化會進一步減少農(nóng)村人口，尤其是隨遷子女等非生產(chǎn)性人口，既能顯著減少農(nóng)村發(fā)展公共服務(wù)的壓力，又能優(yōu)化農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。縮小城鄉(xiāng)差距，關(guān)鍵是推進新農(nóng)村建設(shè)，重點是提高農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障水平。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是深化戶籍制度改革，推進城鎮(zhèn)公共服務(wù)向常住人口全覆蓋[2]。

1 加快推進戶籍管理制度改革

從推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求看，城鄉(xiāng)二元戶籍制度仍然是根本制約[3]。一是城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，導(dǎo)致城市的聚集效應(yīng)難以發(fā)揮，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營難以發(fā)展，延緩農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化進程。二是城鄉(xiāng)二元戶籍制度固化農(nóng)村與城市的二元發(fā)展格局，加劇了城鄉(xiāng)差距。1985年我國城鄉(xiāng)的收入差距只有1.86倍，2009年擴大到3.33倍。三是城鄉(xiāng)二元戶籍制度加深了城鎮(zhèn)化進程中的收入不平等和群體間的對立，影響了社會公平正義。

1.1 戶籍制度改革的探索實踐

進入新世紀(jì)以來，戶籍管理制度改革不斷深化，中央和地方各級政府又進行了許多探索和實踐，并取得了一些重要進展。一方面，戶籍制度改革頂層設(shè)計邁出了實質(zhì)性的步伐。2011年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》頒布，2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對戶籍制度改革進行了全面部署，并在3個方面取得重要突破：一是對新型戶籍制度進行了整體構(gòu)建，加強了人口和戶籍的登記管理功能；二是進行總體調(diào)整和綜合配套改革，開始把戶籍與一些福利制度相剝離；三是落戶條件的規(guī)定體現(xiàn)了在社會公平方面的進步，城市綜合承載能力較強的城市落戶條件進一步降低。

同時，地方政府的探索實踐也取得了突破。一是各地不斷推進農(nóng)民工在城市享受就業(yè)培訓(xùn)、隨遷子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)；二是全國多數(shù)省份都取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；三是部分地區(qū)實行積分入戶制度，如在廣東省、上海市等地，農(nóng)民工積分達到一定分值，可申請城鎮(zhèn)戶籍。當(dāng)前的戶籍制度改革已經(jīng)觸及城鄉(xiāng)二元戶籍制度的深層次矛盾和問題，對推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，全面建成小康社會具有重要意義[4]。

1.2 戶籍制度改革存在的主要問題

1.2.1 小城鎮(zhèn)落戶條件基本放開，大城市戶籍制度改革進展較慢 通過近30年的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，小城鎮(zhèn)的落戶問題已基本解決，尤其是中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)常住人口基本可以落戶。大中城市的戶籍改革一般把重點放在挑選城市自身所需要的特定外來人口，致力于吸引高技能、較為富裕的群體，農(nóng)民工進城落戶的難度仍然很大，例如設(shè)置技術(shù)、投資或收入門檻，或者設(shè)定落戶指標(biāo)限制[5]。

1.2.2 本地戶籍農(nóng)民獲取城鎮(zhèn)公共服務(wù)較為容易，外來人口仍然較為困難 很多地區(qū)在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，已經(jīng)將本地戶籍的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系中，但對外來人口仍然有諸多限制[6]。如廣東省規(guī)定，本省農(nóng)民工在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費5年，有穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策的，其子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)與常住人口學(xué)生同等對待。

1.2.3 原有與戶籍掛鉤的福利還沒有完全剝離，又有一些新的福利在與戶籍掛鉤進行分配管理 戶籍制度改革的重點是要剝離附著在戶籍上的各種福利，這方面的改革還沒有突破性的進展。而近幾年，很多地方又在將一些福利與戶籍掛鉤，如前幾年一些城市對企業(yè)雇傭本地戶籍人口給予獎補，還有很多城市對沒有本地戶籍的居民買房進行諸多限制[7]。

1.3 加快推進戶籍制度改革的對策建議

1.3.1 加快實施差別化的落戶政策 考慮到每個城市的承載能力有差別，面對的落戶群體的規(guī)模也有差別，對不同地區(qū)、不同城市、不同人群應(yīng)該分類解決[8]。相對于落戶需求，承載能力較大的城市應(yīng)該降低落戶條件，對于小城鎮(zhèn)要完全放開；對于承載能力較小的城市，可以設(shè)置幾種最低準(zhǔn)入條件，但是不能設(shè)置過高，使戶籍制度改革中努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)難以實現(xiàn)。2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對各類城市實施差別化的落戶政策進行了詳細部署（表1）。

1.3.2 創(chuàng)新城鄉(xiāng)人口管理制度 針對當(dāng)前戶籍制度存在的問題，結(jié)合各地的探索實踐，要創(chuàng)新城鄉(xiāng)人口管理制度。

1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，既可以強化人口和戶籍的登記管理，也是進一步深化戶籍制度改革的基礎(chǔ)。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。同時，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生、計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。

表1 各類城市的落戶條件Table 1 Requirements for household registration in different cities

2）建立居民居住證制度。該制度應(yīng)該包含兩個方面的內(nèi)容：一是獲得居住證的條件。這個條件應(yīng)該盡量簡單和寬松，按照2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。二是以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。在初期不可能實現(xiàn)一旦獲得居住證就可以享受所有社會福利和權(quán)利，但是對基本福利和權(quán)利，準(zhǔn)入門檻應(yīng)該較低并且簡單。按照2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。而且，按照權(quán)責(zé)對等的原則，居住證持有人應(yīng)當(dāng)履行服兵役和參加民兵組織等國家和地方規(guī)定的公民義務(wù)。

3）健全人口信息管理制度。當(dāng)前我國人口登記制度的突出問題是登記不充分、信息不完整。一方面，對于人口遷入遷出登記并不充分，盡管原則上，外來人口必須在三個月內(nèi)登記新住址，但實際上，很難在地區(qū)間、甚至地區(qū)內(nèi)追蹤這樣的人口流動；另一方面，教育、社保、住房等相關(guān)部門各自掌握一部分居民信息，但是這些信息沒有有效整合和共享，難以為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，也難為人口服務(wù)和管理提供支撐。建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統(tǒng)計調(diào)查，全面、準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等情況。建設(shè)和完善覆蓋全國人口、以公民身份證號碼為唯一標(biāo)識、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國家人口基礎(chǔ)信息庫，分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生、計生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。

2 推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋

按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》的目標(biāo)，到2020年解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。還有更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法落戶，農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)將是長期現(xiàn)象，要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。

2.1 保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利

從90年代中期開始，大量農(nóng)村勞動力涌入經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市，舉家進城的農(nóng)民工開始增多，大量義務(wù)教育階段適齡兒童也隨之進城，進城農(nóng)民工子女輟學(xué)問題突出，2013年發(fā)布的《中國九城市流動兒童狀況調(diào)查研究報告》顯示，全國有流動兒童近2 000萬，一直未上學(xué)的占6.85%，輟學(xué)者占2.45%[9]為解決這一問題，2001年5月國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》首次提出隨遷子女義務(wù)教育“兩為主”政策：以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。

2001年以來，盡管中央和各地政府出臺了相關(guān)的政策措施，在隨遷子女就讀公立學(xué)校方面取得顯著成績[10]，但是仍有很多孩子因為各種原因難以在城市入學(xué)而成為“留守兒童”，還有大量農(nóng)民工隨遷子女無法進入公辦學(xué)校而進入打工子弟學(xué)校就讀或者輟學(xué)。造成這一問題的主要原因有二個方面。

一是城市公辦教育資源不足。相對于農(nóng)民工隨遷子女的規(guī)模，城市公辦學(xué)校資源相對不足，尤其是缺乏足夠的教育基礎(chǔ)設(shè)施、教師和相應(yīng)的教育經(jīng)費。在現(xiàn)行財政體制下，義務(wù)教育經(jīng)費撥付的依據(jù)是本地戶籍，大多數(shù)城鎮(zhèn)政府預(yù)算沒有針對外來農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費。

二是入讀公辦學(xué)校的條件較為嚴格。在很多城市，對隨遷子女申請就讀當(dāng)?shù)貙W(xué)校設(shè)置了較為嚴格的準(zhǔn)入資格，一般都要求向當(dāng)?shù)亟逃块T遞交務(wù)工就業(yè)證明、實際住所居住證明等各項證明材料，有些城市更為嚴格（表2）。而且，一些地方對隨遷子女就讀公辦學(xué)校收取贊助費和擇校費，給其家庭造成較大負擔(dān)。

表2 2011年公立學(xué)校外來人口子女入學(xué)情況Table 2 Public school enrollment of children from migrant families in 2011

三是民辦打工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量差。民辦打工子弟學(xué)校總體上存在師資力量薄弱，設(shè)備設(shè)施落后，教學(xué)質(zhì)量不高等問題，一般通不過當(dāng)?shù)亟逃块T的審批，得不到當(dāng)?shù)亟逃块T的支持和服務(wù)。部分民辦打工子弟學(xué)校甚至還會因“不具備辦學(xué)條件”、“安全措施不到位”等理由而被取締。

四是農(nóng)民工子女在常住地參加高考的條件在部分城市仍然較為嚴格。如北京市規(guī)定：自2014年起，凡進城務(wù)工人員持有效北京市居住證明，有合法穩(wěn)定的住所，在京連續(xù)繳納社會保險已滿6年，其子女有北京市學(xué)籍且在京連續(xù)就讀高中階段教育3年，可以在京參加高等職業(yè)學(xué)校的考試錄取。滿足了較為嚴格的條件之后，也只能在京參加高職考試，不能參加高考。

保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，首先，要保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，關(guān)鍵是擴大公辦學(xué)校的規(guī)模；其次，對未能在公辦學(xué)校就學(xué)的，采取政府購買服務(wù)等方式，保障農(nóng)民工隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育，政府應(yīng)該通過資金扶持、教師援助等多種方式提高民辦學(xué)校教育水平；第三，逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費和普惠性學(xué)前教育的政策；第四，推動建立健全農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試的實施辦法，包括參加初中升高中的考試；第五，完善隨遷子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費籌措保障機制，將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇。

2.2 完善城鎮(zhèn)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系

中央和各級政府高度重視農(nóng)民工的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)問題，出臺了一系列的政策措施，主要包括幾個方面：逐步實行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，進一步清理和取消各種針對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制；做好農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)工作，城市公共職業(yè)介紹機構(gòu)向農(nóng)民工開放，免費提供政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹；加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)；支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。不斷強化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，對促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民收入，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

從實際情況看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)仍然存在一些突出問題：一是部分城市的一些特定行業(yè)仍然存在對外地人的歧視性規(guī)定。如北京的出租車行業(yè)仍不對外地人開放，部分政府機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)招收應(yīng)屆畢業(yè)生設(shè)置戶籍限制。二是一些大城市中等職業(yè)教育資源相對過剩，但仍不向農(nóng)民工子女開放。如北京市中等職業(yè)學(xué)校將面臨生源不足的危機，但因種種原因，未對農(nóng)民工子女開放。三是現(xiàn)有政府職業(yè)技能培訓(xùn)效果欠佳。一方面資源分散，在人保部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦等部門，培訓(xùn)項目資金使用效率不高；另一方面，培訓(xùn)內(nèi)容常常與農(nóng)民工就業(yè)實際需求脫節(jié)。培訓(xùn)內(nèi)容大同小異，培訓(xùn)效果欠佳。四是一些特殊崗位的安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)的企業(yè)主體責(zé)任沒有完全落實。

完善城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，一是完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到就業(yè)失業(yè)登記管理體系中；二是面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面提供政府補貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，強化企業(yè)開展農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)責(zé)任，鼓勵高等學(xué)校、各類職業(yè)院校和培訓(xùn)機構(gòu)積極開展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，推進職業(yè)技能實訓(xùn)基地建設(shè)；三是加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民就地就近創(chuàng)業(yè)[11]。

2.3 改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本醫(yī)療衛(wèi)生條件

按照相關(guān)規(guī)定，部分公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)應(yīng)該向轄區(qū)內(nèi)所有居民免費提供，一般主要包括健康檔案、健康教育、免疫、傳染疾病的防治、兒童保健、婦女和老人保健、慢性疾病治療和精神健康問題嚴重案例管理等。后來還增加了乙肝免疫、為15-59歲婦女檢查子宮癌和乳腺癌、為窮人做白內(nèi)障手術(shù)等。這些公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，一般通過社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心向其轄區(qū)內(nèi)的城市人口包括流動人口提供。對于這些基本公共衛(wèi)生服務(wù)的費用，一般由中央政府和地方政府根據(jù)常住人口（含流動人口）數(shù)量進行籌資補貼。

從目前的實施情況看，不少地方還未將農(nóng)民工疾病預(yù)防控制、傳染病預(yù)防監(jiān)察、農(nóng)民工適齡子女免疫等納入公共衛(wèi)生服務(wù)范圍。一是農(nóng)民工計劃免疫和婦幼保健服務(wù)可及性較低，尤其是外來兒童的免疫接種率不高。二是農(nóng)民工的疾病防控服務(wù)還有漏洞。對艾滋病、結(jié)核病、血吸蟲病等一些重大傳染病，政府實施免費或部分免費治療，但由于農(nóng)民工流動性大、自身保健意識差等原因，這些政策措施難于完全發(fā)揮效用[12]。三是農(nóng)民工缺少職業(yè)病防護服務(wù)。農(nóng)民工對政府的職業(yè)病防護服務(wù)的需求最為迫切。在發(fā)達的工業(yè)化國家，職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋70%-90%的勞動力人群，而我國的覆蓋面約為20%，正式職工較好、合同工較差、流動的農(nóng)民工基本沒有。

改善農(nóng)民工基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，一是要根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)體系，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；二是鼓勵有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助范圍[13]；三是加強重大傳染病防控政策宣傳，改善農(nóng)民工的疾病防控服務(wù)；四是強化企業(yè)主體責(zé)任，加強職業(yè)衛(wèi)生安全監(jiān)察，切實改善農(nóng)民工的職業(yè)病防護。

2.4 擴大城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面

我國適應(yīng)市場經(jīng)濟的城鎮(zhèn)社會保障體系是從上世紀(jì)90年代中期開始建立的，政策規(guī)定上并沒有將農(nóng)民工群體尤其是在單位正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工排除在外。按照《勞動法》，只要是與在我國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織等各類用人單位形成勞動關(guān)系的勞動者都可依法參加社會保險和享受社會福利。為了提高農(nóng)民工的社會保障水平，2006年國務(wù)院出臺的《關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》中要求，積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

但是從實際情況看，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的比例較低，《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2013年外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險的比例分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.7%，遠低于城鎮(zhèn)戶籍職工的參保率[14]。究其原因，關(guān)鍵是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保障體系還存在制度性障礙。一是非正規(guī)就業(yè)（靈活就業(yè)）農(nóng)民工無法參加城鎮(zhèn)社會保險。首先，他們不是企業(yè)職工，無法參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；其次，很多城市的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并不涵蓋非正規(guī)就業(yè)（靈活就業(yè)）的農(nóng)民工。二是社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難度較大。目前，我國社會保險統(tǒng)籌層次較低，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險多數(shù)還是縣級統(tǒng)籌，養(yǎng)老金的異地發(fā)放和醫(yī)療費用的異地結(jié)算較為困難。農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時大多選擇退保，而統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)流動，很多地方只能轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶資金。三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村新型養(yǎng)老保險無法與城鎮(zhèn)社會保險有效銜接，新型農(nóng)村合作醫(yī)療通常是縣級統(tǒng)籌，就地補償，農(nóng)民工在流入地發(fā)生的醫(yī)療費用通常難以報銷。

擴大城鎮(zhèn)醫(yī)療保險對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的覆蓋面，一是要允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；二是完善城鄉(xiāng)社會保障銜接機制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系，完善并整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。三是提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。

2.5 擴大城鎮(zhèn)住房保障覆蓋范圍

近幾年，中央相關(guān)部門和地方政府出臺了一系列政策措施改善農(nóng)民工居住條件，特別是2006年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確要求，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。從實際情況看，盡管農(nóng)民工的居住環(huán)境得到了明顯改善，但是外出農(nóng)民工中主要還是以租賃為主（表3），而且大部分農(nóng)民工租住的都是居住環(huán)境并不好的房子，特別是很多農(nóng)民工租住在地下室、城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，衛(wèi)生環(huán)境條件差，生活設(shè)施、消防設(shè)施不夠健全，生活條件差。

表3 2013年農(nóng)民工住宿類型情況（%）Table 3 Types of migrant workers’ lodging in 2013 (%)

究其原因，主要有4個方面：一是農(nóng)民工對工作所在地落戶定居沒有信心，認為沒有必要在流入地買房，很多在常住地租房的農(nóng)民工都在老家縣城買房。二是房價過高抑制了農(nóng)民工的買房行為，1999-2010年城鎮(zhèn)住房價格翻了1倍，上海和北京這樣的城市更是翻了5倍，農(nóng)民工越集中、城市越發(fā)達房價越高，遠遠超出了農(nóng)民工的購買能力。三是租房費用也快速上漲，農(nóng)民工為了省錢，往往租住在較為便宜、條件較差的地方。四是農(nóng)民工缺乏公共住房保障，大部分城市都將農(nóng)民工排除在城鎮(zhèn)公共住房保障體系范圍之外，尤其是外來農(nóng)民工。

改善農(nóng)民工居住條件，一方面要將農(nóng)民工納入城市住房保障體系中，但是值得注意的是，部分地區(qū)最近推出的公共租賃房，原定是面向沒有當(dāng)?shù)貞艨诘耐鈦砣藛T的政府租賃項目，但卻被用來吸引專業(yè)人才，而不是低收入者或貧困人口，最需要住房保障的人群卻沒有受益。另一方面，租賃住房仍將是農(nóng)民工解決住房問題的主要途徑，應(yīng)該加強地下室、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部居住環(huán)境的整治管理，優(yōu)化居住環(huán)境，規(guī)范租賃行為，并對農(nóng)民工租房提供一定補貼，通過健全發(fā)展房屋租賃市場，改善農(nóng)民工住房條件。

3 健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是要強化各級政府責(zé)任，合理分擔(dān)公共成本，充分調(diào)動社會力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。

3.1 主要問題

3.1.1 部分農(nóng)民擔(dān)心進城可能面臨原有福利的損失

按照相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)可能被集體收回。尤其是在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村土地價值很高，農(nóng)業(yè)戶口如果轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，可能會失去土地征用所帶來的大量補償。此外，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，生二胎的條件更為嚴格。這些都對農(nóng)民進程的積極性造成影響，在部分地方甚至出現(xiàn)了已將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的居民要求再將戶籍轉(zhuǎn)回去的現(xiàn)象。

3.1.2 部分城市居民擔(dān)心自己的福利水平會因為外來人口落戶而下降 針對廣州當(dāng)?shù)鼐用竦囊环菡{(diào)查顯示，超過半數(shù)的城市居民認為，農(nóng)村遷移人口理應(yīng)有權(quán)享有醫(yī)療、義務(wù)教育、參加工會、在居住地的選舉權(quán)利。約有同樣數(shù)量的居民反對遷移人口申請失業(yè)補償、低保和廉租房[15]。另一項利用2005年全國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)更完善、公共服務(wù)質(zhì)量更高的地區(qū)的居民，更不愿意接受遷徙人口[16]。這項調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，社會經(jīng)濟背景狀況差的城市居民，也不愿意接受遷徙人口，面臨較高就業(yè)壓力的城市居民也持同樣的態(tài)度。在部分城市還發(fā)生了城市學(xué)生家長到學(xué)?？棺h招收農(nóng)民工隨遷子女過多的事件。

3.1.3 地方政府推進戶籍制度改革的積極性不高 地方政府擔(dān)心，一方面，額外的服務(wù)需求大幅增加，將導(dǎo)致現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民享有的服務(wù)質(zhì)量下降，這會加劇社會矛盾；另一方面，人口流入可能不是為了獲得勞動力市場的機會，而是為了享有城市的公共服務(wù)[17]。而且深化戶籍改革的好處是全國性的，但根據(jù)目前對基本公共服務(wù)提供的政府間財政安排，主要社會服務(wù)和社會保障項目所需的多數(shù)資金由地方政府負責(zé)（圖1），改革的成本主要由地方政府來承擔(dān)，地方政府缺乏為農(nóng)民工及其家庭提供免費服務(wù)或補貼服務(wù)的動力。

3.1.4 擴大城市公共服務(wù)覆蓋面面臨較大的資金壓力 面對外來人口規(guī)模持續(xù)增長，城市公共服務(wù)供給不足已經(jīng)非常明顯。如果提高公共服務(wù)的可及性，外來人口將更多地舉家遷移，將使得人口流入城市速度加快，公共服務(wù)需求將進一步增加。擴大城市公共服務(wù)覆蓋面，就需要新建學(xué)校，增加更多的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，增加更多的社會保障補貼，將對公共財政造成較大壓力，一些城市短期內(nèi)無力承擔(dān)這些財政資金的支出。

圖1 2012年中央和地方支出結(jié)構(gòu)Fig. 1 Central and local government expenditure structures in 2012數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》。

據(jù)測算，讓現(xiàn)有的農(nóng)民工享受義務(wù)教育、基本公共醫(yī)療服務(wù)、社會保障（醫(yī)療和養(yǎng)老），社會救助項目及保障性住房，每年所需的投入約為2012年GDP的1.22%；假如所有留守兒童都跟隨父母來到城市，投入將增至2012年GDP的2.51%；如果將城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險向農(nóng)村外來務(wù)工人員擴展費用債務(wù)的現(xiàn)金流計算在內(nèi)，投入將增至2012年GDP的3.14%（應(yīng)付負債成本折現(xiàn)已計入）?？紤]這些費用以及關(guān)于醫(yī)療支出增長和保障房覆蓋面的假設(shè)，2020年則需要2012年GDP的4.78%（表4）。

表4 城市社會服務(wù)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覆蓋的成本占2012年GDP的比重（%）Table 4 Costs of social services transferred from urban to migrants to GDP ratio in 2012（%）

3.2 對策建議

3.2.1 建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度 在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，調(diào)整社會保障和義務(wù)教育兩個方面的事權(quán)和支出責(zé)任最為重要。當(dāng)前社會保險項目屬于市縣級政府的責(zé)任，由獨立的地方政府社會保障基金管理，資金來源于社會保險繳費和政府補貼。要實現(xiàn)社會保障的可轉(zhuǎn)移性，實現(xiàn)這些社會福利項目的全國統(tǒng)籌，應(yīng)該增加中央資金統(tǒng)籌的力度。當(dāng)前，我國義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。由于人口的流動性，教育所產(chǎn)生的外部性較大，地方政府提供足夠的教育資源的積極性不高。按照國際經(jīng)驗，中央政府應(yīng)該承擔(dān)絕大部分的教育費用。

3.2.2 建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制 “錢隨人走”將降低流入地政府公共財政支出的壓力，這將降低城市居民和政府對向外來人口提供服務(wù)的抵觸。近幾年，在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進行了一定比例的折算，已經(jīng)在轉(zhuǎn)移支付中體現(xiàn)了常住人口的因素；在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，實質(zhì)上已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的因素[18]。但是從實際情況看，常住人口在轉(zhuǎn)移支付核算中的權(quán)重仍然過低。以外來人口最多的廣東省為例，2011年中央財政對義務(wù)教育補助達1 265.1億元，平均每個學(xué)生補助約874元。而對廣東省義務(wù)教育補助僅為26.25億元，按全省義務(wù)教育在校生1 300萬人計算，生均補助201元，還不到全國平均水平的四分之一[19]。應(yīng)該進一步加大常住人口在核算一般性轉(zhuǎn)移支付和教育轉(zhuǎn)移支付、社會保障和就業(yè)轉(zhuǎn)移支付、醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重。

3.2.3 保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益 在前一段時期，一些地區(qū)進行了農(nóng)民以放棄土地（承包地、宅基地）為條件換取城鎮(zhèn)戶口的試點。從試點的情況看，大多數(shù)的農(nóng)民不愿意為了進城而放棄自己的土地。據(jù)有關(guān)機構(gòu)調(diào)查，2010年86.3%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留承包地，66.7%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)[20]。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財產(chǎn)權(quán)利。進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點?，F(xiàn)階段，不應(yīng)該以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

致謝：感謝農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心張紅奎副研究員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國政策研究中心博士生高鳴對本文的建議和幫忙。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Accelerate the reform of rural household registration system to promote the integrated development of both urban and rural areas

SONG Hong-yuan
（Research Center for Rural Economy, Ministry of Agriculture, Beijing 100810, China）

With the development of urbanization in China, the integrated development of urban and rural areas and the citizenization of rural labors become important issues. The reform of the household registration system is the key to solve the problem. Currently, the main issues of the household registration system reform include: the reform progress of household registration systems in big cities is slow and it is hard to access public services for migrant population in cities since welfare and household registration are tied together. Current main problems of rural labors include: some farmers are afraid of losing their original welfare, urban citizens also worry about their welfare loss because of the migrant population settlement, the local government is not very enthusiastic to promote the household registration system reform, and the expansion of urban coverage of public services faces great financial pressure. Therefore, to speed up the reform of household registration system, to promote the urbanization of rural migrants and the integrated development of urban and rural areas, this paper provides the following suggestions: to establish a system of which authority and responsibility match each other, to construct a mechanism of which the financial transfer payment and the citizenization of rural migrants are linked together, and to protect the property rights and interests of settled farmers.

the household registration system; reform; the integration of urban and rural areas; basic public services; agricultural migrants

SONG Hong-yuan, E-mail: jing1202@sohu.com.

F320.2

A

1000-0275（2016）06-1021-08

10.13872/j.1000-0275.2016.0106

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Song H Y. Accelerate the reform of rural household registration system to promote the integrated development of both urban and rural areas[J]. Research of Agricultural Modernization, 2016, 37(6): 1021-1028.

福特基金會資助課題。

宋洪遠（1959-），男，河南鹿邑人，研究員，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村發(fā)展與政策研究，E-mail: jing1202@sohu.com。

2016-09-01，接受日期：2016-09-06

Foundation item: Ford Foundation Funded Project.

Received 1 September, 2016;Accepted 6 September, 2016