國家教輔新政出臺的歷史回顧與戰(zhàn)略思考

【摘要】我國教輔讀物的出版發(fā)行改革與教育體制改革、課程改革、考試制度改革密切相關(guān)，還有很長的路要走；出版社改制、深化改革為出版業(yè)走內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展道路提供了活力；教材教輔出版發(fā)行管理規(guī)范為出版發(fā)行業(yè)持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級提供了堅實的基礎(chǔ)，教輔材料散濫亂象必須徹底整治。在一個新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新媒體共生的時代，形式豐富、優(yōu)質(zhì)高效、簡潔實用的教輔讀物出版的春天必將到來。

【關(guān)鍵詞】教輔；新政出臺；歷史回顧；戰(zhàn)略思考

【作者單位】鄭漢陽，浙江出版聯(lián)合集團(tuán)。

2012年2月，教育部、原新聞出版總署、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院糾風(fēng)辦頒布了教基二〔2012〕1號《關(guān)于加強中小學(xué)教輔材料使用管理工作的通知》，業(yè)界稱之為教輔新政。至今，該教輔新政頒布已有5個年頭?？v觀歷史，國家教輔新政的出臺，并非一蹴而就，而是與其深刻的時代背景、教育需求、行業(yè)發(fā)展等密切相關(guān)。我們只有把教輔新政放在社會現(xiàn)實的大背景下，客觀、深入、辯證地全面分析和解讀這些內(nèi)容，了解歷史，才能更好地認(rèn)識現(xiàn)實、把握方向。

一、國家教輔新政出臺的教育背景

改革開放以后，國家發(fā)布了一系列教育改革與發(fā)展的重要文件。1985年，頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》；1993年，中共中央、國務(wù)院頒布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》；1995 年，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國教育法》；1998 年，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國高等教育法》；1999年，頒布了《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)〔1999〕9號）； 2001年，頒布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21號）、《國家基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》（教基〔2001〕17號）。我國教育工作開始走上正軌，基礎(chǔ)教育、高等教育步入了發(fā)展的快車道。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020），為未來全國教育改革和發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展教育、提高教育現(xiàn)代化水平、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)指明了工作路線圖。

20世紀(jì)末21世紀(jì)初以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，得益于黨中央國務(wù)院的上述政策精神，我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的一系列困難、問題如適齡兒童入學(xué)率不高、合格教師短缺、校舍安全不達(dá)標(biāo)、教育經(jīng)費拖欠等逐步得到了克服和解決。近年來，我國教育投入大幅度增加，基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村教育的辦學(xué)條件顯著改善，課程改革、“兩免一補”、營養(yǎng)餐等穩(wěn)步實施，九年義務(wù)教育全部普及，孩子有學(xué)上、有書讀，基礎(chǔ)教育發(fā)展取得了舉世矚目的成就，并進(jìn)入了新的歷史階段。

改革開放以來，我國高等教育依靠政策的推動，特別是1999 年開始實施的高校擴招等措施，總體規(guī)模持續(xù)擴大，普通高校從2000年的1041所增至2015年的2561所，高等教育毛入學(xué)率逐年上升，已實現(xiàn)了由精英教育階段向大眾化教育階段的轉(zhuǎn)變，正在快速向高等教育普及化階段邁進(jìn)。

我們必須看到，我國基礎(chǔ)教育、高等教育發(fā)展在取得舉世矚目成就的同時，存在并陸續(xù)積累了一些問題?；A(chǔ)教育方面，存在促進(jìn)教育公平的道路依然漫長、提高教育質(zhì)量的任務(wù)十分艱巨、培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新精神和實踐能力的措施缺乏力度、減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的效果甚微、保障學(xué)校安全的責(zé)任重大等問題。高等教育方面，雖然高校擴招有力地推動高等教育發(fā)展走上了大眾化的道路，緩解了高等教育需求壓力，保障了更廣泛的公民接受高等教育的權(quán)利，但不可否認(rèn)，發(fā)展問題包括教育公平問題、質(zhì)量問題等還較為突出。教育公平問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同社會階層之間，質(zhì)量問題主要體現(xiàn)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的各區(qū)域在教育投入、辦學(xué)觀念、信息獲取等方面的嚴(yán)重差異。

基礎(chǔ)教育、高等教育存在的上述問題，實際上體現(xiàn)了我國特定歷史時期教育規(guī)模、優(yōu)質(zhì)資源、發(fā)展多樣化等的有限性和不均衡與社會公眾對教育的巨大需求之間的矛盾，是對我國教育發(fā)展提出的巨大挑戰(zhàn)。

二、國家教輔新政出臺的教材工作背景

1.組織并完成義教、高中課標(biāo)教材編寫工作，實現(xiàn)教材出版多樣化，人教版教材壟斷局面被打破

發(fā)端于20世紀(jì)末新中國成立以來基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的第8次課程改革，掀開了我國新世紀(jì)教育出版的新篇章。這次課程改革站在國家未來發(fā)展需要和人的發(fā)展需要的高度，從課程目標(biāo)、課程內(nèi)容、課程結(jié)構(gòu)、教學(xué)實施、考試評價、課程管理等方面進(jìn)行頂層設(shè)計，對我國基礎(chǔ)教育人才培養(yǎng)模式、全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量做了整體規(guī)劃，也為出版業(yè)服務(wù)教育提供了發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的重要機遇。

在深入推動素質(zhì)教育改革的大背景下，教育部組織課程專家完成了對1993年秋起實施的九年義教課程的調(diào)研，提出了“建立和完善以全面提高學(xué)生素質(zhì)為目標(biāo)”的課程體系建設(shè)要求。1999年1月，成立“基礎(chǔ)教育課程改革專家工作組”，著手起草新一輪課改總綱并形成 《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》。2000年1月，公布《基礎(chǔ)教育課題組改革項目概覽》及課改重大項目。2001年6月，頒布《中小學(xué)教材編寫審定管理暫行辦法》。2001年7月，制定幼教指導(dǎo)綱要、義教段各科課程標(biāo)準(zhǔn)實驗稿并組編各科實驗教材。2001年9月，印發(fā)18個學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)實驗稿、審定20個學(xué)科49冊實驗教材并首次在部分省市38個實驗區(qū)試用。2002年，義教課標(biāo)實驗教材在實驗基礎(chǔ)上開始全國推廣。2003年，對實驗的課程標(biāo)準(zhǔn)和教材進(jìn)行全面修訂。2005年，全國義教起始年級原則上啟用新教材。2008年，全國義教1—9年級順利完成一輪課改實驗。2010年，教育部成立國家基礎(chǔ)教育課程教材工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面啟動對義教課程標(biāo)準(zhǔn)及教材的修訂送審。2014年秋，全國小學(xué)、初中學(xué)生全部啟用新版教材。2015年秋，道德與法治、語文、歷史三科教材啟用，標(biāo)志著我國義教課程標(biāo)準(zhǔn)教材主要學(xué)科修訂與出版工作基本告一段落。

在高中課程改革方面，教育部在2003年3月頒布《普通高中課程方案（實驗）》和15個學(xué)科的課程標(biāo)準(zhǔn)實驗稿，規(guī)定高中學(xué)制仍為3年，課程由必修和選修兩部分構(gòu)成，學(xué)生每學(xué)年在每個學(xué)習(xí)領(lǐng)域都必須獲得一定學(xué)分，總學(xué)分達(dá)到144分方可畢業(yè)。2004年，教育部開始基礎(chǔ)教育普通高中新課改實驗，以省級為單位在全國范圍內(nèi)推進(jìn)。2012年，各省區(qū)市全部實施高中課改。目前，教育部已啟動普通高中課程標(biāo)準(zhǔn)修訂和教材修訂重審工作。

為確保教材編寫質(zhì)量，教育部門、出版單位投入了大量的人力物力，許多教育家、科學(xué)家、院士、專家教授、教研員和骨干教師參與了具體工作。截至2008年10月，全國77家出版社共出版義教教材248種/套（版本）3600多本，其中小學(xué)教材121種、初中教材127種；全國35家出版社共出版高中教材732種/套（版本）。教材多樣化使人教版教材壟斷局面被打破，教材出版領(lǐng)域出現(xiàn)了前所未有的繁榮景象。

2.教材出版發(fā)行實施招投標(biāo)試點， 教材價格執(zhí)行印張基準(zhǔn)價制度，國家財政免費提供的教科書實行政府采購

隨著課程改革的深入和教材編寫使用的推進(jìn)，全國各省區(qū)市教材的出版發(fā)行、價格政策、選用推廣、培訓(xùn)宣傳及售后服務(wù)等工作提上了議事日程。

2001年6月，國辦發(fā)〔2001〕34號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)體改辦等部門關(guān)于降低中小學(xué)教材價格深化教材管理體制改革意見的通知》印發(fā)，同年10月國務(wù)院批準(zhǔn)的新出聯(lián)〔2001〕22號《新聞出版總署、教育部、國家計委關(guān)于印發(fā)〈中小學(xué)教材出版招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法〉和〈中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法〉的通知》發(fā)布，2002年2月1日起施行的《中華人民共和國出版管理條例》對教材招投標(biāo)予以認(rèn)可。至此，備受業(yè)界關(guān)注的教材出版發(fā)行改革全面啟動。

教材出版發(fā)行實行招標(biāo)對出版業(yè)而言無疑是一場大地震。新中國成立后至20世紀(jì)80年代，我國中小學(xué)教材基本采用“租型”的方式在全國出版供應(yīng)，教育部委托人民教育出版社組編出版教材，原新聞出版總署委托各地出版單位造貨并由新華書店發(fā)行，各地出版單位按照教材總定價的3%-4%向人教社支付租型費用，具有行政壟斷色彩。20世紀(jì)80年代末至教材招標(biāo)改革之前，課程改革、教材編制采取一綱多本的措施，教材原創(chuàng)社研發(fā)、出版教材之后，由各地教育部門選定教材品種，再由新華書店發(fā)行銷售，教材進(jìn)入學(xué)校試用后，出版社根據(jù)意見反饋對教材內(nèi)容進(jìn)行修訂。教材招投標(biāo)工作的實施，把教材出版發(fā)行、選用全面推向了市場。

根據(jù)國辦發(fā)〔2001〕34號文件精神，從2001年起，國家計委、教育部、原新聞出版總署制定了一系列中小學(xué)教材價格管理辦法、措施，建立價格調(diào)整機制；國家發(fā)改委、原新聞出版總署發(fā)改價格〔2006〕816號《關(guān)于進(jìn)一步加強中小學(xué)價格管理等有關(guān)事項的通知》規(guī)定的教材正文印張基準(zhǔn)價制度等，對全國各地教材價格的規(guī)范起到了很好的促進(jìn)與指導(dǎo)作用。

2002年9月至2004年9月，福建等省進(jìn)行了第一輪教材出版發(fā)行招投標(biāo)試點，教材出版發(fā)行機構(gòu)以競爭性投標(biāo)方式產(chǎn)生。2005年3月，國務(wù)院批復(fù)同意擴大教材招投標(biāo)試點，從2006年開始招投標(biāo)工作擴大到11個省區(qū)。教材招投標(biāo)對打破行政壟斷、降低價格、出版發(fā)行讓利起到了一定作用。因為各種原因，包括眾多教材原創(chuàng)社的強烈反對，原擬于2008年2月底進(jìn)行的新一輪全國中小學(xué)教材出版發(fā)行招標(biāo)工作中止。

目前，各省區(qū)市教材出版發(fā)行主要存在代理、代印、直供三種基本模式。按照合作模式的不同，教材原創(chuàng)社和代理單位對教材經(jīng)營有關(guān)的事務(wù)有相對明確的分工與經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定。

為切實減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、保證農(nóng)村貧困學(xué)生接受義務(wù)教育、保障農(nóng)村義務(wù)教育，從2001年秋季開始，中央對中西部農(nóng)村義教階段貧困家庭學(xué)生實行免費提供教科書的制度，計劃從2005年秋季開始由中央財政免費提供的教科書實行政府采購。國發(fā)〔2005〕43號《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》進(jìn)一步明確，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書資金，中西部地區(qū)的由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)的由地方自行承擔(dān)，2008年起中央財政安排資金擴大免費教科書覆蓋范圍。根據(jù)國辦發(fā)〔2001〕34號文件精神和政府采購法，教育部、財政部制定了指導(dǎo)免費教科書實施政府采購的工作辦法。2008年各省區(qū)市開始按中央精神，對義教免費國家課程教科書和地方課程教材實行政府采購。

三、國家教輔新政出臺的出版發(fā)行市場回顧

教材教輔出版是出版業(yè)賴以生存發(fā)展的重要支柱，基礎(chǔ)教育課程改革、教材多樣化為出版業(yè)進(jìn)一步繁榮帶來契機的同時，也使教材教輔出版發(fā)行領(lǐng)域的固有問題更為突出，并產(chǎn)生了新的亂象。

1.教材出版發(fā)行招投標(biāo)，設(shè)置了必要的門檻，也帶來一些變數(shù)

按照《中小學(xué)教材出版招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法》規(guī)定，響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的出版單位必須具有經(jīng)國家確認(rèn)的中小學(xué)教材出版資質(zhì)。這從根本上排除了民營出版者介入。如果中標(biāo)者都是當(dāng)?shù)氐某霭鎲挝唬m然其不擁有教育部批準(zhǔn)通過的教材，但與未中標(biāo)且擁有教材的出版社談判，則有絕對的話語權(quán)。

教材招投標(biāo)也使主管圖書出版發(fā)行的新聞出版管理部門面臨兩難處境，既要打破教材出版和發(fā)行壟斷，又要確保整個出版業(yè)和新華書店系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益，對行業(yè)發(fā)展負(fù)責(zé)。各種勢力博弈的結(jié)果是，地方出版單位力保與人教社合作獲得的經(jīng)濟(jì)利益，承諾中標(biāo)后人教版課標(biāo)實驗教材市場份額達(dá)到50%，以繼續(xù)獲得人教版教材租型權(quán)；有些省區(qū)為維護(hù)當(dāng)?shù)爻霭姘l(fā)行單位的既得利益，在教材招標(biāo)程序上對教材租型方式、發(fā)行資格等提出了一些明確要求。事物的發(fā)展總有其兩面性?；仡櫧滩某霭姘l(fā)行招投標(biāo)工作，必須承認(rèn)，動機、出發(fā)點、目標(biāo)都正確，取得了預(yù)期的實際效果，但在實施過程中以及對教材推廣的監(jiān)管中，出現(xiàn)了一些問題。

2.教輔出版發(fā)行適應(yīng)社會需求蓬勃發(fā)展，有序與無序并存，存在盲目競爭等問題

我國現(xiàn)有中小學(xué)生近2億人，中小學(xué)教材及教參規(guī)模接近250 億元，各類教輔讀物市場規(guī)模至少為 300 億元左右。我國圖書市場上，“二八現(xiàn)象”依然突出，圖書銷售總量的75%是教材教輔，真正意義上的全國人均購書量不足1冊。因此，包括580多家出版社、12441家國有發(fā)行單位、97000家民營策劃與發(fā)行機構(gòu)在內(nèi)的出版發(fā)行企事業(yè)單位，其經(jīng)營業(yè)績多與教材教輔有著千絲萬縷的聯(lián)系。

教輔依托教材發(fā)展。事實上，20世紀(jì)80年代以前，由于全國中小學(xué)教材只有人教版一個版本，教材市場呈現(xiàn)行政壟斷局面，教輔產(chǎn)品也相對單一。從20世紀(jì)90年代起，隨著教材一綱多本的興起，加上應(yīng)試教育教學(xué)理念的影響，教輔圖書出現(xiàn)較大的市場需求。21世紀(jì)以來，出版單位整體改制，由事業(yè)單位向企業(yè)轉(zhuǎn)軌，經(jīng)營壓力加大。適逢基礎(chǔ)教育領(lǐng)域第8次課程改革推行，社會已形成巨大的教輔市場需求，教輔出版門檻降低，新華書店也開始設(shè)教輔專柜，出版單位于是逐步把注意力集中到教輔出版發(fā)行上。

眾所周知，作為國有出版單位，由于體制機制的原因，出版單位雖有“書號”這種相對稀缺的出版資源但經(jīng)營方法單一，因而教輔產(chǎn)品競爭力不足；民營出版發(fā)行機構(gòu)，有策劃能力但缺乏“書號”資源，需要依附于出版資源。有需求就有合作，于是民營出版發(fā)行機構(gòu)與出版單位的合作應(yīng)運而生，民營出版發(fā)行機構(gòu)的教輔圖書在市場上開始大行其道，一發(fā)不可收拾。各種力量競爭的結(jié)果，終使我國教輔圖書市場基本呈三足鼎立之勢，1/3的教輔與教材一起征訂發(fā)行，1/3的教輔依靠渠道直銷，1/3的教輔在零售賣場包括各地的批發(fā)市場中銷售。

教輔新政出臺前的一段時間，教材教輔圖書的營利特性日趨明顯，各種市場勢力的博弈逐漸激烈，各地教材教輔出版印刷發(fā)行問題日益突出。出版單位內(nèi)部管理混亂，如買賣書號、一號多用、以書代刊、違反發(fā)稿程序、對合作者違規(guī)行為聽之任之等現(xiàn)象不勝枚舉；不法書商、印刷廠唯利是圖，違反法規(guī)政策，聯(lián)手盜印教材教輔；新華書店內(nèi)部管理檢查不嚴(yán)，盜版教材教輔圖書堂而皇之進(jìn)入賣場銷售；書販書商游走于學(xué)校周圍，通過“打游擊”、背麻袋上門推銷、給學(xué)校有關(guān)人員回扣等方式，里應(yīng)外合攤派教輔資料甚至盜印教輔。至此，由于教輔編、印、發(fā)各環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)管，產(chǎn)品供過于求，內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，終使出版發(fā)行由最初的拼質(zhì)量、拼品牌、拼營銷、拼服務(wù)轉(zhuǎn)為拼裝幀、拼時間、拼價格、拼折扣，導(dǎo)致退貨率居高不下，形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響行業(yè)正常發(fā)展。

3.教材原創(chuàng)社知識產(chǎn)權(quán)意識增強，要求教材配套教輔著作權(quán)授權(quán)經(jīng)營

綜觀歷史，我國教輔出版一直是一個公共的出版領(lǐng)域。教輔碼洋在整個圖書市場銷售中的比例及其為整個出版發(fā)行業(yè)帶來的可觀利潤，包括已有的教輔報刊、教輔電子音像制品和近年來發(fā)展迅猛的教輔網(wǎng)站所帶來的預(yù)期收益，加之出版單位轉(zhuǎn)制伴隨的經(jīng)營壓力，使教材原創(chuàng)社本已十分明確的知識產(chǎn)權(quán)意識更為強烈，于是理所當(dāng)然地把教材配套教輔著作權(quán)授權(quán)經(jīng)營工作提到了議事日程。

以人民教育出版社為代表，2009年該社發(fā)表聲明，稱“編寫、出版、發(fā)行配人教版各類教科書使用的教學(xué)輔導(dǎo)用書、報紙、雜志，開發(fā)、銷售配人教版各類教科書使用的電子期刊、電子產(chǎn)品”，未經(jīng)其認(rèn)可的均為侵權(quán)作品。教輔新政出臺前后的一些年，人教社對于侵權(quán)教輔圖書一直采取向出版單位發(fā)函、發(fā)律師函和民事訴訟等方式，加大維權(quán)力度。事實上，教材著作權(quán)維權(quán)之路漫漫，任重而道遠(yuǎn)，如果以著作權(quán)為核心的教材教輔出版權(quán)益未能清晰甄別，導(dǎo)致缺乏法規(guī)形式的真正保護(hù)，那么，單純依靠出版發(fā)行企業(yè)的維權(quán)意識、自律行為，教輔市場惡性循環(huán)、無序競爭的亂象很難從根本上得到扭轉(zhuǎn)。

四、國家教輔新政的出臺及主要目標(biāo)

1.國家高度重視教輔出版發(fā)行管理

根據(jù)國辦發(fā)〔2001〕34號文件精神，2001年6月新出聯(lián)〔2001〕8號《新聞出版總署、教育部關(guān)于印發(fā)〈中小學(xué)教輔材料管理辦法〉的通知》頒布，明確要求各地新聞出版和教育行政部門對教輔材料的出版、發(fā)行和使用等環(huán)節(jié)認(rèn)真進(jìn)行一次清理整頓；要加強對中小學(xué)教輔材料的管理，切實減輕中小學(xué)生過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)和學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；明確中小學(xué)教輔材料是指供中小學(xué)生使用的各種學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、考試輔導(dǎo)等方面的圖書，禁止將一切形式的教輔材料編入《中小學(xué)教學(xué)用書目錄》，各級教育行政部門和其他有關(guān)部門不得以任何形式強迫學(xué)校訂購、中小學(xué)校不得組織學(xué)生購買、發(fā)行部門不得向?qū)W校征訂或隨教材搭售一切形式的教輔材料，教輔材料的出版實行總量控制；要不定期對社會流通的教輔材料進(jìn)行抽查，堅決取締質(zhì)量低劣的教輔材料并向社會公布，新聞出版和有關(guān)行政部門要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)對非法從事教輔材料出版、印刷、發(fā)行活動的人員與單位堅決予以取締和打擊。

2001年11月新出聯(lián)〔2001〕26號《新聞出版總署、教育部〈關(guān)于中小學(xué)教輔材料管理辦法〉的實施意見》發(fā)布，再次重申要認(rèn)真執(zhí)行《中小學(xué)教輔材料管理辦法》，特別規(guī)定每年3月和10月，省級新聞出版行政部門和教育行政部門要對本地區(qū)流通的中小學(xué)教輔材料內(nèi)容質(zhì)量、編校質(zhì)量、印裝質(zhì)量進(jìn)行檢查，在新聞媒體上公布檢查結(jié)果；對出版低劣教輔材料的出版社，將取消其教輔材料出版資格。

此后，每年各地新聞出版和教育行政部門都根據(jù)“管理辦法”和“實施意見”的要求，對中小學(xué)教輔材料類圖書的出版、發(fā)行和使用的情況，進(jìn)行清理整頓，但由于各種原因，效果并不理想。

2.多管齊下，嚴(yán)肅整治教輔出版發(fā)行亂象出新政

有鑒于教輔市場存在的嚴(yán)重問題，2011年起國家多部委辦決定聯(lián)手進(jìn)行清理整頓。

2011年8月，原新聞出版總署下發(fā)新出政發(fā)〔2011〕12號《關(guān)于進(jìn)一步加強中小學(xué)教輔材料出版發(fā)行管理的通知》，明確要求各地出版管理部門要進(jìn)一步加強中小學(xué)教輔材料出版管理、印刷復(fù)制管理、發(fā)行管理、質(zhì)量管理、價格管理、市場管理；要求各地出版管理部門必須切實強化管理責(zé)任，堅持嚴(yán)格依法行政，全面開展清理檢查，查辦一批重點案件，結(jié)合改革深入治理，以震懾犯罪者、警示違規(guī)者、教育從業(yè)者、鼓舞廣大群眾。

2011年12月，原新聞出版總署下發(fā)新出政發(fā)〔2011〕17號《關(guān)于加強圖書出版單位中小學(xué)教輔材料出版資質(zhì)的通知》，明確圖書出版單位以中國標(biāo)準(zhǔn)書號出版教輔材料，嚴(yán)格實行資質(zhì)管理，必須具備專門的中小學(xué)教輔材料編輯機構(gòu)、學(xué)科出版業(yè)務(wù)能力，并須報原新聞出版總署審批。

2012年2月，教育部等下發(fā)教基二〔2012〕1號《關(guān)于加強中小學(xué)教輔材料使用管理工作的通知》，明確為切實減輕中小學(xué)生過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)和學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，要規(guī)范中小學(xué)教輔材料的使用；要建立健全教輔材料評議推薦辦法并組織成立教輔材料評議委員會，實行“一科一輔”制度；要合理確定評議推薦的教輔材料范圍，根據(jù)他人享有著作權(quán)的教科書編寫出版的同步練習(xí)冊應(yīng)依法取得著作權(quán)人的授權(quán)；要認(rèn)真做好教輔材料自愿購買和推薦教輔無償代購或統(tǒng)一代購工作；要嚴(yán)格規(guī)范教輔材料編寫行為；要大力加強教輔材料使用監(jiān)督，建立信訪舉報等有效機制。

2012年4月，國家發(fā)改委等下發(fā)發(fā)改價格〔2012〕975號《關(guān)于加強中小學(xué)教輔材料價格監(jiān)管的通知》，明確價格監(jiān)管目標(biāo)和重點是中小學(xué)教輔材料，按保本微利原則，對各省評議公告的教輔材料試行政府指導(dǎo)價，對各省評議公告以外的教輔材料實行出版單位自主定價；要全面加強對教輔材料市場的監(jiān)督，按照治理行業(yè)腐敗的要求加強對各環(huán)節(jié)違規(guī)收費行為的治理。

自此，一場全國范圍的、大規(guī)模的、針對2010年以來出版發(fā)行的中小學(xué)教輔材料的整頓、清理、規(guī)范行動在出版領(lǐng)域、教育領(lǐng)域迅速展開，各省區(qū)市政府及相關(guān)部門召開專題會議要求規(guī)范工作、落實職責(zé)，明令查處違法違規(guī)出版發(fā)行行為。

3.國家教輔新政的細(xì)化實施及進(jìn)一步完善

遵循國家上述4個文件，到2013年底，各省區(qū)市除每年兩季對中小學(xué)教輔材料進(jìn)行例行檢查外，還出臺了相應(yīng)的實施意見，并開始切實推行。

根據(jù)國家法律法規(guī)，2015年8月新廣出發(fā)〔2015〕45號《新聞出版廣電總局、教育部、發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈中小學(xué)教輔材料管理辦法〉的通知》頒布。2016年5月國家新聞出版廣電總局、商務(wù)部令第10號《出版物市場管理規(guī)定》頒布，文件再次界定了中小學(xué)教科書的范圍，并對其編寫、出版、印制、質(zhì)量、發(fā)行、評議、授權(quán)、選用、價格、監(jiān)督等各項內(nèi)容做了嚴(yán)格規(guī)定。

上述文件，對規(guī)范各地中小學(xué)教輔材料出版、發(fā)行工作，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)教材出版產(chǎn)業(yè)鏈有機整合，服務(wù)教育教學(xué)工作，切實促進(jìn)教輔材料管理，確保教輔出版發(fā)行穩(wěn)定有序，減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)和學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)都起到了積極作用。

五、國家教輔新政的行業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)對

通過以上對歷史背景、教育需求、行業(yè)狀況等的分析，我們可以清晰地看到，2012年2月頒布的教基二〔2012〕1號《關(guān)于加強中小學(xué)教輔材料使用管理工作的通知》等一系列有關(guān)教輔管理的文件，站在歷史發(fā)展的高度，以維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、保護(hù)消費者權(quán)益、尊重知識產(chǎn)權(quán)為己任，體現(xiàn)了政府管理部門的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對于確保教輔出版發(fā)行堅持社會效益、經(jīng)濟(jì)效益雙效并重及市場管理規(guī)范、健康發(fā)展，無疑是一個強有力的促進(jìn)。

教輔新政的出臺是歷史的必然，其實施推行有一個不斷完善的過程。在認(rèn)可教輔新政有利于社會穩(wěn)定、行業(yè)發(fā)展、保護(hù)消費者權(quán)益、尊重知識產(chǎn)權(quán)，有利于治理中小學(xué)教輔過多、過濫、過貴亂象的前提下，一些法律層面的問題及程序細(xì)節(jié)可以交由專家去研究、交由民眾去討論。中小學(xué)教輔出版發(fā)行單位和各級學(xué)校必須樹立發(fā)展意識，切實做好本職工作。

第一，規(guī)范意識。出版發(fā)行單位要做到“經(jīng)得住八項檢查”，即要經(jīng)得住出版資質(zhì)的檢查、出版規(guī)范的檢查、作者資質(zhì)的檢查、著作權(quán)授權(quán)的檢查、印刷復(fù)制資質(zhì)的檢查、內(nèi)容和印制質(zhì)量的檢查、發(fā)行資質(zhì)的檢查、價格政策的檢查。

第二，誠信意識。出版單位要有長遠(yuǎn)目光，牢固樹立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識，以誠信為根本，以國家政策指導(dǎo)企業(yè)自身發(fā)展，對列入公示目錄的教材配套教輔品種，主動聯(lián)系教材原創(chuàng)社，請求著作權(quán)授權(quán)使用，同時也要增強自我版權(quán)保護(hù)意識。

第三，質(zhì)量意識。出版單位要嚴(yán)格按照國家規(guī)定，切實做好中小學(xué)教輔選題、組稿、編輯加工、出版校對、征訂宣傳等工作，一手抓管理、抓規(guī)范，一手抓生產(chǎn)、抓質(zhì)量，確保出版最優(yōu)秀的教材配套教輔圖書供師生選用；要嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)行費標(biāo)準(zhǔn)，不得以任何借口變相降低價格；要按照教育部公布的學(xué)生減負(fù)規(guī)定，密切聯(lián)系市縣教育部門、學(xué)校，為有條件的地區(qū)、單位出版定制免費采購的優(yōu)質(zhì)教育指導(dǎo)讀物。

第四，渠道意識。新華書店要牢牢把握主渠道，嚴(yán)格按照教輔管理辦法要求，堅持“一科一輔”和學(xué)校自愿訂購原則，提高服務(wù)水平，適應(yīng)現(xiàn)實需求，細(xì)化宣傳介紹，在零售賣場把服務(wù)于學(xué)生素質(zhì)提高、學(xué)業(yè)進(jìn)步、中高考必備的教輔材料備足備好，真正杜絕盜版教輔、學(xué)校攤派、非法銷售，為學(xué)校教育教學(xué)工作、家長孩子們的真實教輔需求提供便利，做維護(hù)教輔市場發(fā)行秩序的模范。

第五，共贏意識。教材原創(chuàng)社在考慮教材配套教輔著作權(quán)授權(quán)時，既要立足知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)、促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要考量教輔出版單位生產(chǎn)成本費用實際，特別是教輔印張定價限高后的利潤空間，更要著眼產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制定與公示目錄教輔、市場教輔相區(qū)別的著作權(quán)授權(quán)政策，實現(xiàn)合作各方雙贏、多贏。國家要考慮建立機制，限制某些教材原創(chuàng)社著作權(quán)授權(quán)的漫天要價行為。到2014年，人教社基本完成了全國范圍內(nèi)各地方集團(tuán)、部分民營教輔單位的教輔授權(quán)與合作，在控制配套教輔授權(quán)數(shù)量、確定著作權(quán)使用費率等方面堪稱楷模，成為從源頭上避免教輔出版發(fā)行惡性競爭的榜樣。

第六，嚴(yán)管意識。各級新聞出版管理部門、教育行政部門、價格主管部門要以社會效益、公眾利益為先導(dǎo)，加強對本地區(qū)出版單位、印刷企業(yè)、發(fā)行網(wǎng)店、圖書批發(fā)市場、中小學(xué)校的指導(dǎo)與經(jīng)常性監(jiān)督，在每學(xué)期開學(xué)前后或期中，把學(xué)校的需求目錄與政府確認(rèn)的公示目錄相對照、把學(xué)生實際使用的教輔用書與新華書店提供學(xué)校征訂的目錄相對照，設(shè)立舉報電話，打擊盜版教輔，嚴(yán)格價格審查，嚴(yán)禁各環(huán)節(jié)索要回扣、贊助等行為，打擊無證經(jīng)營、超范圍經(jīng)營，切實促進(jìn)行政處罰、獎勵制度、公示宣傳、輿論監(jiān)督相結(jié)合，使管理監(jiān)督經(jīng)?；?、長期化。

我國教輔讀物的出版發(fā)行改革與教育體制改革、課程改革、考試制度改革密切相關(guān)，還有很長的路要走；出版社改制、深化改革為出版業(yè)走內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展道路提供了活力；教材教輔出版發(fā)行管理規(guī)范為出版發(fā)行業(yè)持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級提供了堅實的基礎(chǔ)；教輔材料散濫亂象必須徹底整治。在一個新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新媒體共生的時代，形式豐富、優(yōu)質(zhì)高效、簡潔實用的教輔讀物出版的春天必將到來。

[1]新聞出版總署、教育部關(guān)于印發(fā)《中小學(xué)教輔材料管理辦法》的通知[N]. 教育部政報，2001-08-28.

[2]中小學(xué)教輔材料管理辦法（2001）[Z].